行政事业单位推进内控规范若干问题认识

王宝庆++王弘毅

【摘 要】 准确认识内部控制的本质，树立正确的控制意识，对于开展内部控制意义重大。行政事业单位推进内部控制规范，有利于防范舞弊和腐败，有利于防范单位各种法律风险，有利于提高公共服务质量和树立政府良好形象。

【关键词】 行政事业单位； 内部控制； 本质； 认识

《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》）于2014年1月1日开始实施，如何消除人们对内部控制的偏见认识，如何正确认识内部控制的积极作用，从而推进内部控制规范的有效实施，这是摆在我们面前的重大理论认识问题。

一、消除种种偏见误解 正确认识内部控制

目前大家对内部控制的重要性认识是一致的，特别是在保护资产的安全性和会计记录的可靠性方面认识趋同，但是对内部控制的其他方面还有种种偏见与误解。

一是部分领导干部基于自身权力考虑，对内部控制有疑虑，既喜欢又害怕，喜欢制度控制他人，害怕制度控制自己；二是一般工作人员认为内部控制就是刁难找麻烦、折磨人，心生排斥；三是多数人认为内部控制的目标在于防止舞弊，不考虑经济性、效率性和效果性；四是单位内部平行设立的党办、纪检、监察、人事、审计、财务、效能办等控制部门，无法形成控制合力；五是控制活动均强调规范与程序，缺乏对风险因素和风险程度的考量；六是重点强调内部控制是否得到切实执行，很少考虑内部控制制度设计的合理性与科学性。

内控面前，人人平等。内部控制并不是故意找麻烦、挑毛病，内部控制是规范各种经济活动、协调各个部门行为的制度安排；内部控制不仅仅可以防范舞弊行为，更主要的是可以提高工作效率，提升服务水平；内部控制不仅要执行到位，纠正偏差，更主要的是要设计科学合理，体现以人为本的思想；内部控制并不是要束缚人们的手脚，抑制人的积极性与创造性，而是要最大限度激发人的活力、激情与创造力。内部控制的真正目的在于防范行政机关事业单位的各种管理风险、法律风险和政治风险。当然，内部控制并非万能，内部控制需要成本，内部控制也会带来办事效率的下降，关键是要明确控制的目的究竟是为了什么？关键控制点的设置是否科学合理？关键控制点的设置要能够防范风险的发生，要能够实现单位的管理目标。

二、树立“大内控”意识 全方位开展内部控制

现在开始实施的内部控制规范，并非只是会计制度（简称“小内控”）。在开展内部控制规范宣讲和实施中，还有一种观点认为是贯彻新的财务会计制度，认识和行动依然停留在财务收支规范管理上，这样的认识太肤浅，也歪曲了内部控制规范的基本要义。

内部控制规范是一个“大内控”，而非“小内控”。所谓“大内控”，就是“全面、全员、全程、全方法”。所谓“全面”是指单位内部的各项业务活动，都必须有规范的控制办法与措施，涉及到单位层面和具体业务层面。单位层面有内部控制机构的设置、内部控制机制的建设、内部管理制度的完善、关键岗位人员的管理以及财务信息的编报等方面。具体业务层面有预算管理、收支管理、政府采购、资产管理、建设项目管理以及合同管理等方面。所谓“全员”是指内部控制，人人有责。从单位负责人、高层管理者、中层管理者、普通工作人员、保安人员以及临时工等，都对内部控制负有责任。《规范》第六条明确规定，单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。可见单位负责人对内部控制担负最终责任。高层管理者更多担负的是制度的设计职责，包括授权制度、审批制度与监督检查制度。中层管理者与普通工作人员主要是执行各项内部控制制度，保障内部控制制度不折不扣的执行力。保安人员要保护财产安全，临时工要做好各项服务工作。内部控制不仅仅是高层管理者的职责，也不仅仅是财务部门或审计部门的职责，单位内部的党办、组织部、纪检监察部、人事部、办公室、各个业务部门都是内部控制强有力的推动者与执行者。各个部门之间相互配合、相互协调与相互支持，内部控制才能发挥作用。所谓“全程”是指每项业务的发生，从决策、审批、执行、监督，到保管、记账等各个环节，进行全程控制，任何一个环节的缺陷或漏洞，都会给单位带来巨大风险。内部控制是全方位防范单位各类经济活动各种风险的发生。所谓“全方法”是指内部控制的方法涵盖了不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制和信息内部公开等，这些控制方法不是单一的，而是一个有机的控制体系，每一项业务活动的开展都需要以上各种控制方法的有机结合，单一的控制方法是无法发挥作用的。

三、防范各种舞弊腐败现象 保护领导干部清正廉洁

习近平总书记强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐败的惩戒机制，不能腐败的防范机制，不易腐败的保障机制。从一定意义上讲，做好内部控制，对于建立健全权力运行的制约和监督体系、减少自由裁量权的空间和余地、用制度来约束权力的滥用、有效防范舞弊和腐败现象、保护领导干部清正廉洁具有重要作用。事实上，很多腐败分子的产生与单位的内部控制设计漏洞或者执行不力有密切关系，加强内部控制制度建设，对于构建预防腐败内部运行机制，促使领导干部不犯错误具有重要意义。

《规范》第十四条规定：单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离。单位应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。重大经济事项的内部决策，应当由单位领导班子集体研究决定。重大经济事项的认定标准应当根据有关规定和本单位实际情况确定，一经确定，不得随意变更。对于“三重一大”业务，应当建立集体决策和会签制度，合理保证决策的科学性，并确保任何人不得单独进行决策或者擅自改变集体决策意见。《规范》第十五条规定：单位应当建立健全内部控制关键岗位责任制，明确岗位职责及分工，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督。单位应当实行内部控制关键岗位工作人员的轮岗制度，明确轮岗周期。不具备轮岗条件的单位应当采取专项审计等控制措施。内部控制关键岗位主要包括预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理以及内部监督等经济活动的关键岗位。

行政机关事业单位开展内部控制工作，重点要防范未按照收费许可规定违规收费现象；防范收入不真实、应收未收或私设“小金库”、账外账等现象；防范超范围超标准的违规违法开支行为；防范虚假发票套取资金现象；防范挪用资金、公款私存等舞弊行为；防范公款吃喝、公费旅游、公车私用等各种违纪行为；防范工程招投标中的“暗箱操作”或商业贿赂等舞弊行为。从制度的根本上确保领导干部清正廉洁，不犯错误。

四、防范单位各种法律风险 保证经济活动合法合规

行政事业单位有效履行相关职能，必须在国家相关法律法规允许的范围内进行，合理保证单位经济活动合法合规是行政事业单位内部控制的基本作用。单位负责人和相关公务人员，在行使行政职能中必须严格执行相关的法律法规，防范组织发生的各种法律风险。这些最基本的法律法规主要有《预算法》、《预算法实施条例》、《中华人民共和国招投标法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国审计法》、《政府采购法》、《行政单位财务规则》、《事业单位财务规则》、《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》、《财政部门监督办法》等。

行政机关事业单位的风险与企业单位的风险有着很大区别。企业的风险主要是经营的风险，或者说是赚钱的风险，当资不抵债、经营亏损时，如果企业自己不能承受，风险必将发生。行政机关事业单位的风险，不是经营的风险，而是管理的风险，或者说是花钱的风险，主要包括公务接待风险、公款使用风险、公车使用风险、公共信息风险和公共服务风险，突出表现在违纪违规和损失浪费两个方面，表现为未履行职责或违背承诺带来的风险。行政机关事业单位的风险一旦发生，将不可挽回，几乎没有回旋的余地。应对风险的措施只能是事前识别与防范风险，事后补救措施作用的发挥十分有限。随着社会的发展，民主意识的增强，人民逐渐要求一切取之于民的，必须用之于民，不按照人民意志来使用，人民就要求他负政治责任；必须经济而有效地用之于民，用于民而不经济，用于民而没有达到人民预期的效果，政府仍要负责任，这就是行政机关事业单位最终和最大的风险。

行政机关事业单位开展内部控制工作，重点要防范政府采购活动中出现的资金浪费或资金闲置问题；防范政府采购的货物或服务质次价高问题；防范政府采购活动不规范行为（例如采购方式、信息发布等环节）导致单位被提起诉讼或受到处罚风险；防范资产管理不善引发的闲置浪费、使用效率低下等风险；防范建设项目管理中决策失误风险、资产损失或浪费风险；防范合同管理中存在的无效合同、违规合同或产生的法律纠纷风险。

五、提高公共服务质量 树立政府良好形象

行政事业单位作为公共服务的提供者和社会事务的监督者，代表党和政府履行相关职能，在推进社会和谐进步中发挥着不可替代的作用。现代公共管理运动要求政治绩效、经济绩效与社会绩效的和谐统一，外部职能绩效与内部运营绩效的和谐统一。政府绩效管理目标：一是顾客至上的价值导向（公共政策、公共管理行为的利益相关者）；二是提高政府公信力，建设人民满意政府；三是增强政府号召力和社会公众凝聚力；四是提高公务员的组织认同感和忠诚度。

《规范》第二十四条规定：单位应当加强预算绩效管理，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。行政事业单位能否真正有效地履行职责，关键在于是否具有较高的管理水平。预算的科学性、财务收支的规范性，资产管理的安全性、合同管理的合法性等，都体现着行政事业单位管理的科学水平、执法能力和执法效率。行政事业单位担负着一定的管理公共事务、提供公共服务、维护和实现社会公共利益的公共管理职能，提高公共服务的效率和效果是行政事业单位内部控制的最高目标。

地方政府——机关单位——事业单位（或国有企业）——社会环境，四者之间是一个有机的整体，从某种意义上看，机关单位的内部控制起着承上启下的作用。机关单位内部控制的好坏体现在作风上，机关单位内部控制作用的发挥不仅是上级政府的形象体现，也是对下属事业单位或下属国有企业的引导与指导，事业单位或国有企业的内部控制是效率与效果的体现。地方政府的形象、机关单位的作风、事业单位的效果，最终影响到社会环境的改变。特别是机关的内部控制制度，不仅仅对本机关的各项业务活动进行有效控制，同时，对其下属的事业单位或下属国有企业的各项业务活动也有极强的指导作用。例如教育厅对各类学校的教育管理指导控制、公安厅对各个星级酒店的治安管理指导控制、交通厅对公交公司的社会服务管理指导控制等。所以，认真贯彻机关事业单位内部控制制度，对于提高公共服务质量，带动良好的社会风气，树立党和政府的光辉形象，具有举足轻重的作用。

内部控制，灵丹妙药；有病治病，无病健身。内部控制，由内而外的保养，健康你我他，大家好才是真的好！

【参考文献】

[1] 财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）[S].2013.

[2] 财政部.行政事业单位内部控制规范讲座[M].经济科学出版社，2013.