电网企业预算绩效管理框架设计

袁惠萍

【摘 要】 电网企业预算管理整体上虽较为完善和成熟，但是在网络状经济的经济效益难以评价等难题的影响下，预算资源投入效益的衡量一直较为困难。文章提出电网企业可引入财政预算管理中的预算绩效概念，厘清预算的“过程性绩效”和“结果性绩效”这两个关键的绩效考察维度，分别采用基于流程解构的关键要素分析法，以及效益综合分析评价进行提升，构建了可供实务界参考借鉴的预算绩效管理整体框架。

【关键词】 预算绩效； 过程性绩效； 结果性绩效； 流程解构； 效益综合评价

一、预算管理的功能特点和实施状况

预算管理是企业运营管控和绩效管理的重要工具和手段，其通过业务、资金、信息的整合，实现资源合理配置并真实反映运营需要，进而对作业协同、战略贯彻、经营现状与价值增长等决策提供支持。正如美国著名管理学家戴维·奥利所指出的：全面预算管理是为数不多的几个能把组织的所有关键问题融合于一个体系之中的管理控制方法之一。

但无论是跨国公司还是小型民营企业，全面预算管理的实施成效往往差强人意。预算管理实践中，存在的问题和弊端甚至比其理应能获得的成效更多：（1）很多企业的预算管理不再是为战略落地和资源配置服务，而成了业绩调控的工具；（2）预算不再根据真实的业务开展制定，而是业务活动根据预算安排进行，典型的如年底各种形式的突击花钱；（3）预算没有有效与业务体系融合或嵌入公司整体的运营管理中，而是自成体系，为了预算而预算，甚至成为耗时费力的数字游戏，“虚假的精确”大范围存在……凡此种种，大大弱化了预算管理资源配置、业绩衡量、风险管控等实质功能，也使预算管理本身开始“变味”或“变质”。真正有效发挥预算应有功能、有效防止其“变质”或“走样”的实施者仅是极少数。

虽然预算管理的相关理论和实践较为成熟，但国内外理论界和实务界对其改进和反思一直没有停止，陆续产生了如超越预算、战略预算、作业预算、平衡计分卡等思想和实施框架，对其进行改良和完善，而预算绩效管理就是其中之一。

二、预算绩效管理的理论与实践

预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。虽然和企业的预算绩效存在差异，但其内涵和核心是一致的，即实现特定水平投入的产出最大化。

国外在此方面较为先行，美国的财政项目绩效评估主要是通过项目等级评估工具（Program Assessment Rating Tool）来进行，一个典型案例是美国林业部门的预算绩效管理（刘红梅等，2007），其开创了美国正式的财政预算绩效管理先河。澳大利亚联邦政府的绩效评价是将年度绩效计划中的绩效指标与本财年实际执行情况进行对比分析。

在我国的政治体制下，预算绩效评价应是各级人大预算监督职能中的重要内容（周长鲜，2010）。财政预算绩效管理要关注全过程、与规划有机衔接，并科学设定绩效指标（白景明，2012），以及评价结果反馈和应用机制（包丽萍，2012）。实施过程中，需要对财政支出流程进行改造，并关注重点项目的预算绩效（刘明、欧阳华生，2010）。海南、河南、广东、浙江等省份都已进行了财政预算绩效评价实践。

类似于财政预算，高校预算绩效评价（吴婧等，2012）和国有资本经营预算绩效评价（吴晓东，2012）也是实务中的关注点，而更为技术和细节层面的，是对预算绩效管理中政府会计问题的分析（崔惠玉、景宏军，2011）。

三、电网企业推行预算绩效管理的动因

我国电网企业预算管理的主要特征为整体体系较为完善和成熟，预算管控高度强化和细化，预算管理在公司整体经营体系和财务管理体系中的地位得到凸显，各项业务活动均纳入其管理范畴。

从具体的预算管理实践来看，虽然相关的制度、体系、流程、规范等框架性安排已十分完善，“程序性绩效”水平已较高，但亟待深化和创新的是“实质性绩效”，即预算资源配置的经济性、效益性等方面的评价却一直由于网络状经济的经济效益评价这一世界性的难题而无法切实推进。其后果是使得电网企业的资源使用效益难以有效评价、预算管理无法真正实现“闭环”。

虽然企业的预算管理与财政预算有着鲜明差异，但针对当前企业预算管理中存在的问题，引入“预算绩效”的概念，不仅关注预算管理过程本身，更强调其结果和产出，过程绩效和结果绩效并重，实现闭环管理是提升预算管理的重要创新方向和突破口。在这一过程中同时探索电网的经济效益评价模式，也具有重要的理论价值和现实意义。

四、预算绩效管理的实施路径设计

（一）预算绩效管理的含义

预算绩效的提升应是过程控制与结果评价的融合（张晓岚、吴勋，2007）：一是预算的结果绩效（经济性标准），关注预算的实质有效性，即预算是否达到了预定的目标，取得了应有的效益；二是预算的程序绩效（合规性标准），关注预算的程序有效性，即预算是否按照国家法律法规和公司的相关制度规范、合规、高效执行。两者相互支持，缺一不可。在当前的管理模式和环境下，预算的过程绩效和结果绩效的提升都应融入预算管理全过程，协同进行，同步实现。

（二） 预算绩效的实施框架

对于这两种不同的绩效，需要采用不同的方法进行分析和评价。

1.过程性绩效：基于流程的关键节点分析

预算绩效管理的现状是“过程性绩效控制较好而结果性绩效有待提升”，聚焦到过程性绩效本身，也存在同样的问题，即“流程的流转较易实现，但流程中各个节点的工作成效的实质性评价和控制有待提升”。很多情况下只能保证一项工作完成了，但是其实施的实际效果却缺少对实质成效的衡量。

本文认为要进一步提升预算的过程性绩效，需要按照流程解构和关键节点分析的方法，遵循“总体流程分析→关键节点分析→业务细节分析→问题提出和改善”的步骤进行分析和改进。

（1）总体流程分析：首先是明确该流程或其所在的“流程组”的目标指向，以其目标为指引确定各个操作节点的评价标准；其次是对流程的合规性、完整性、顺次性等进行考察。

（2）关键节点分析：找出每个流程中进行“实质性操作”的环节。实务中对具体的业务最了解的往往是一线负责具体操作的人员。而过多的复核、审核和批准环节，往往会流于形式或降低效率。因此，通常把握最开始的申请环节和一个最关键的审核环节即可，这也符合内部控制的基本要求。

（3）业务细节分析：对关键节点的分析往往是解剖麻雀的过程，虽然仅仅是一个业务操作环节，但影响其成效的因素可能较为复杂，需系统思考。如以供电企业的线路项目为例，不仅受到电力用户用电需求、技术要求、施工进度等影响，还受到市政规划、施工区域施工条件等影响。对其全面分析，往往是一个复杂的系统性工作，需要深度钻研、综合分析。

（4）问题的提出和改善：在上一环节操作的基础上，可以有针对性地提出改进方案实现改进，这一过程中主要解决三个问题：其一，正如原因是复杂的，改进方案可能也是复杂的，单点的问题很多情况下需要全局的系统改进才能解决；其二，即使具体的改进措施非常明确，客观上也切实可行，在落实责任的过程中也需要充分考虑现有的组织架构和各个岗位上人员的态度、能力和责任心，否则，往往难以落实；其三，任何改善，都要有及时的评估作为闭环，以实现及时反馈调整和良性循环。对于改进成效的分析，既可以有技术和业务层面的考量，也需要从预算管理的角度对经济效益进行综合考量。

2.结果性绩效：构建综合分析模型

预算绩效评价中的结果性绩效评价，必然采用综合分析模型，以经济效益为主要的统一衡量指标。如法国电力公司的投资管理委员会（CEP）、西门子电力部门对固定资产投资等，分别是以NPV和EVA作为评价尺度的。

在具体的评价方法上，已经有不少的实践和探索：（1）二维成本分析，典型的如电信网络；（2）传统的网络经济效益评价方法，包括单指标及多指标评价法、横向效益评价法、纵向效益评价法、综合指数评价法；（3）投入产出分析法，典型的如数据包络分析（DEA）评价，众多学者均对自然垄断及其他相关领域使用DEA进行了评价分析；（4）基于价值链的价值贡献判断，主要是评价项目对企业价值链的贡献来判断是否保留项目及配置多少资源；（5）KSIM模型：多变量相互影响的多目标决策，即对企业经营效果、项目预期等绩效指标构建指标体系进行衡量，与层次分析法等类似；（6）其他还有回归分析法、系统动力学模拟、层次分析法、模糊综合评价法、物元可拓综合评价法等。

上述方法中，DEA分析等的计算过程相当于是一个“黑箱”，对于企业实务操作来说难以理解，也阻碍了其在实际工作中的简便化应用；KSIM、层析分析法、各类综合评价法的使用过程中往往需要人为设置权重，这一关键步骤往往会极大影响结果本身及其客观性、科学性。因此，重点参考二维成本分析并结合电网企业生产经营的特点，现阶段最适用的还是以传统的经济效益衡量等式“利润=收入-成本费用”为基本理念的评价方法。

现阶段较为易行的方法包括基于财务和技术KPI对经营业绩进行综合分析，或者以平衡计分卡为框架的公司整体经营业绩评价。进一步的，探索更加深入和复杂的电网经济效益评价方法，如：（1）以电网的分电压等级分类型资产组为评价对象进行电网的经济效益评价，旨在创新评价口径，识别网络状经济中“能独立发挥作用、形成现金流和收入”的单元；（2）结合电网特性区分用户的独占网络和共享网络，并进行差异化的成本计量，则是将上一种方法更加细化和深化，使资产组的界定和划分更加细致和合理化；（3）而后续的，若需要更进一步从细节上分析电网内部不同节点之间或子网络之间的交互影响，则可能需要选择更加精细和复杂的模型。

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