河南省地方政府投融资平台规范发展研究

康 俊

（信阳师范学院 工商管理学院，河南 信阳464000）

一、导言

2009年8月，河南省人民政府下发的《关于推进地方政府投融资体系建设的指导意见》，要求充分利用河南省的国有“四资”（资本、资金、资源、资产），促进河南省地方政府投融资体系建设，拓宽投融资渠道，促进河南省经济发展。同时，可以增强政府调控经济运行的能力，促进宏观调控政策的落实，有利于及时筹措经济社会发展所需资金，可以为河南省新型城镇化、新型工业化、新型农业现代化“三化”协调科学发展提供动力支撑。但现阶段河南省地方政府投融资平台在发展中也存在很多问题，例如缺乏必要的规章制度、注册资本不到位、债务信息缺乏透明度、法人治理结构不完善、融资方式单一等。文章通过分析河南省地方政府投融资平台存在的问题，提出一些对策建议以推进河南省投融资平台公司规范发展，使其更好地为河南经济社会发展服务，对推动河南城镇化、基础设施建设具有重要的指导作用，对促进“十二五”期间河南省经济社会实现跨越式发展、推动中原经济区建设、加快中原崛起和河南振兴具有十分重要的现实意义。

国务院发布的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）将地方政府投融资平台定义为，由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或者注入土地、股权等资产而设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。1国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知［R］.国发〔2010〕19号.重点将融入的资金用于市政建设以及公用事业等项目。投融资平台筹集的资金主要用于公益性项目而非盈利性项目，例如城市基础设施建设，城市水电、道路、交通运输等公益性项目，以满足政府实现公共服务的要求。［1-2］

二、河南省地方政府投融资平台发展中面临的主要问题

1、相应的法律法规还不健全

目前，在投融资平台公司发展的过程中，相应的法律法规不健全，引起政府与投融资平台之间权责界定不淸楚，关系比较模糊，投融资平台公司责任主体不清晰，法人治理结构不健全，地方政府超越权力担当担保人，这与《担保法》明显相悖。所以，通过地方政府为投融资平台提供直接或者变相担保，实际上并没有真正的法律效力，这致使政府担保及其责任后果在法律上缺少问责。［3］投融资平台运营过程中也缺少相应的法律法规约束其行为，例如平台公司对公益性项目的举债计划、债务余额情况的统计、债务偿还状况、举债资金使用情况监督等缺乏相应的规定。另外，投融资平台风险预警缺乏相应的规定，风险监控过程中缺乏相应的信息披露制度。［4］正是由于相关的法制不健全，造成了河南省地方政府投融资平台公司发展不规范，从而引发平台公司出现了各种问题。

2、注册资本不到位，资产效益不佳

据调查发现，河南省有不少平台公司资本金不实或者资本金不足甚至抽逃资本金。［5］2010年4月末，河南省交投集团、河南省铁投公司、河南省文投公司、河南省中小企业担保集团与河南省水投公司5家省级投融资平台，注册资本124.5亿元，实际到位仅有37.25亿元，其缺口达到87.25亿元。2河南省地方政府投融资公司组建运作情况审计调查结果［R］.2010年第12号（总第042号）.另外，投融资平台接受地方政府注入的经营性资产较少，注入的资产多是基础设施与其他公共建设项目等公益性资产（例如公园与城市道路），这些公益性资产只是为融资需要而划入，其本身不可以经营产生现金流，投融资平台公司难以从中取得经济效益。

3、融资方式单一，资金需求量大，自身“造血”功能较差

目前，河南省地方政府投融资平台公司大部分只能利用银行贷款，地方政府注入的资产多是公益性资产（没有利润或者利润很少的项目资产），由于这些政府资产流动性较差，所以很难利用其到资本市场筹集资金或者到银行抵押。因为投融资平台公司大都注册资金较少，自身净资产规模较小，资产质量不高，盈利水平很低，自身“造血”功能较差。而河南省公用事业项目筹集的资金需求量较大，而自身“造血”功能较差，投融资平台公司融资能力不足。2011年河南省37个高速公路项目建设总里程2324公里，概算投资1271亿元，已完成投资659.4亿元，实际到位资金605.8亿元，资金缺口较大，其中，有16个项目资金缺口达81.53亿元。［5］

4、资金使用效率不高，缺乏有效监管

河南省一些投融资平台公司不能全面掌握地方融资需求和科学规划融资投向，对所投项目缺乏合理的论证，对投资项目发展前景和后续运行情况预测不准确，没有掌握资金在投资项目中的使用进度与使用效率。另外，平台公司取得资金后某些项目的资金落实存在问题，一些投资项目的管理成本较高，筹集资金没有按照规定用途使用，这些都降低了资金的使用效率。投融资平台公司所筹集到的资金，主要用于投向公益性项目而非盈利性项目 （例如城市水电、道路），使得河南省投融资平台公司盈利水平普遍欠佳。部分投融资平台公司存在“内部人控制”现象，缺乏有效监管，盲目投资、对外借款和担保，投融资平台公司不但缺乏政府权力机关的监督，而且缺乏公共监督与市场监督。另外，由于信息不透明，缺乏完善的财务制度，致使投融资平台在资金使用、投资效益、还款资金等方面也缺乏有效监管，河南省投融资平台公司还缺乏有效的激励约束机制。

5、债务规模大，财务风险较高

目前河南省地方政府投融资平台的负债主要来源于银行贷款，发行债券和“银信政”理财产品，其中最主要的融资渠道是银行贷款。目前各投融资平台债务规模急剧膨胀，甚至不考虑自身还款能力，资产负债率较高。过高的资产负债率，使投融资平台承担了较高的资本费用开支，增加了偿还银行本息的困难，加重了投融资平台的财务风险。投融资平台大都是依靠政府信用来举债，还款来源主要依赖财政，现有的债务如果还款来源得不到有效保障，投融资平台资金链将可能断裂，甚至会引发地方财政危机。根据对河南省249家投融资平台的抽样统计结果，截至2009年5月底，总共筹集资金545.8亿元，其中债务资金503.7亿元，而银行贷款在融资总额中占85.8%。［6］河南省部分投融资平台公司资产负债率偏高，例如，2011年河南省比较有代表性的10家省级地方政府投融资平台，其中有3家投融资平台资产负债率超过了70%，资产负债率平均达67.13%。［5］2012年年末，河南国控公司的资产负债率达83.3%，河南交投集团的资产负债率达75.9%，郑州建设投资总公司的资产负债率高达96.76%。

6、法人治理结构不健全，管理制度不够完善

与一般企业相比，投融资平台公司拥有更多的政治、经济、社会等资源，同时面临的各种风险也更大，所以更加需要建立内部科学的治理结构与决策体系。然而，目前河南省地方政府投融资平台法人治理结构并不健全，平台的投资与经营由地方政府直接控制，决策权也完全掌握在政府手中，很多投融资平台因为政府独资，并没有建立董事会、监事会和经营层的治理架构，政企不分，职责不明，内部缺乏专业的市场化运营人员，投融资平台很多管理人员缺乏专业知识与管理经验以及风险防范意识。另外，投融资平台公司的管理制度设计、管理机构设置等还不够完善，仍然存在很多缺陷。

三、推进河南省地方政府投融资平台规范发展的对策建议

1、加快政府投融资立法工作，完善投融资法规体系

要通过制定相关规定，使得地方政府投融资平台在合法、合理的环境下有序运转。首先，应从法律上明确界定地方政府投融资平台的含义、地位与职能，应当明确投融资平台的投融资条件与方式，确定地方政府投融资平台的主管机关及职责。其次，从法律上规范投融资平台设立，应制定相应的法律法规规范其组建审批过程，避免资源浪费与重复建设等现象。再者，应制定相应的法律法规规范其运作过程，比如投融资平台的资金投向、债务规模、债务类型及其管理。例如，应制定相关法律法规，规定没有收益和收益不高的公益性项目偿还债务的资金来源，防止投融资平台的风险积累。有许多地方政府利用平台项目融资，而将所得资金用于其他项目，国家应制定相关法律加强对投融资平台公司资金去向的管理，杜绝此类挪用资金的现象。最后，还应建立健全政府财政信息披露制度，完善财税体制，建立地方政府偿债保障机制和绩效考核指标与激励机制，［7］保证河南省投融资平台在法律法规的保障下规范健康发展。

2、加强投融资平台的自身建设，完善投融资平台运营管理机制

一是整合资源，促进河南省投融资平台规模化。由于“小而全”的投融资平台模式既不利于业务能力的提升，又会限制其资本运作能力与银行的贷款授信。河南省地方政府可以按照公益性与经营性项目的投融资要求，逐步整合目前的投融资平台公司，促进投融资平台公司规模化，增强平台投融资能力。［8］二是健全法人治理结构，完善管理机制。应当按照政企分开、经营管理与监督约束相制衡的原则，建立投融资平台“借、用、管、还”一体化的法人治理架构和经营约束机制。应当规范董事会、股东会与管理者的权利职责，形成出资人、董事会、经理层、监事会各负其责、协调运转的法人治理结构。三是扩展投融资平台运营范围。可以引进市场机制参与投融资的运营管理，投资者可以利用合资、合作、独资、联营、参股等方式，参与经营性城市基础设施的建设，可以加强对当地特色优势产业、新兴产业的投资力度，提高资金回报率。［9］四是健全投资项目管理机制。通过对投资项目前期的可行性论证、项目实施过程竞争机制的引入、项目投入使用后的经营管理与评估，实现对投资项目全过程的管理。要建立平台公司与管理机构两级投资效益分析机制，为实现效益最大化，要根据立项批准资料、可行性研究报告、初步设计方案进行投资预算评审。

3、提高投融资平台实力，增强平台自身“造血”功能

（1）督促注册资本尽快到位，增加投融资平台注册资本。一是河南省各级地方政府应当加强监督，督促投资者积极履行出资人的责任，以确保出资尽快到位，要求项目建设期不可以抽逃挪用资本金，应当确保资本金的来源合法、合规。二是注册资本是投融资平台实力大小的重要标志之一，但是目前河南省很多平台公司的注册资本不多，将会影响其融资能力与运营能力。因此，应该增加投融资平台注册资本，以使其更好地为政府服务。

（2）着力盘活现有资产，注入优质资产。一是要着力盘活现有资产。投融资平台应努力盘活现有的资产，提高其运营效率，使其具备“造血”功能，以增强投融资平台生存能力，培育其可持续发展能力。二是注入优质资产。优质资产主要指可经营而且能够产生收益的资产。比如，可以将政府负责的各类广告牌匾、公用停车场、国有可经营的房产、地下商业街注入投融资平台公司，可以整合道路以及相关设施的冠名权等无形资产，授予平台公司经营管理权利，产生的收益归平台公司所有；还可整合行政事业型收费收益、基础设施项目收益、其他国有资产转让收益等统一纳入到平台公司，增加其收益。［10］

（3）提高投融资平台资产质量，增强投融资平台投资项目的可经营性。应明确投融资平台资产构成范围，调整平台公司现有的资产结构，提升其资产质量，从根本上增强平台公司自我“造血”功能。应该改善平台公司的投资结构，从以往单一投资公益性项目，转为以投资半经营性或经营性项目为主，以增加投资项目的现金流，例如将教育基建项目与文化产业相结合，区域基础设施建设与旅游经营相结合，卫生事业与体育、保健产业相结合等。［11］

4、积极拓展融资渠道，创新融资模式

一是加强与金融机构的合作。积极争取商业银行与政策性银行的信贷支持力度，通过抵押贷款、银团贷款、结构性融资、融资租赁、票据业务、应收账款质押、并购贷款等信贷创新方式，拓展同各类金融机构合作的广度与深度。3河南省人民政府关于推进地方政府投融资体系建设的指导意见［R］.豫政〔2009〕63号.二是发展股权融资，积极推动符合条件的投融资平台上市融资。可以支持投融资平台到境内外股票市场筹集资金进行投资建设，［7］支持平台公司核心业务上市和整体上市。三是扩大投融资平台债券融资规模。鼓励河南省投融资平台积极申请发行债券，既能筹集所需资金，又能降低融资成本，可以发行公司债券、企业债券、中期票据与短期融资券。应加快“行政化”的企业债向“市场化”的公司债转型，对于实力强、规模大、知名度高、前景好的企业，在原有担保债券的基础上，可允许其发行无担保信用债券。四是创新投融资方式。积极探索公共部门(政府)同私人部门建立合作关系的公私合作制（PPP模式），吸引民营资本到公共事业领域，鼓励通过信托、保险、融资租赁、产权交易等方式引进社会资金，2积极探索法律法规规定能够出质的财产权利出质，适时创新融资方式，扩大融资规模，以满足日益扩大的资金需求。如对于资金回收期长、融资需求大的公用事业与基础设施项目可采取BOT、TOT或 BT等模式，使得更多的社会资本进入城市建设领域。［7］

5、健全偿债机制，加强投融资平台债务管理

一是建立投融资平台债务监控制度，应当设置投融资平台负债预警线，定期核算投融资平台债务规模，确保债务规模处于合理水平。要明确偿债时限，切实履行还本付息责任。可设立长期稳定的偿债基金或者利用市场化方式引导社会资金解决现有债务问题。二是建立地方政府债务统计和公开制度，提高投融资平台债务透明度。目前，投融资平台融入的资金规模大，债务结构较复杂，有很多或有债务和隐性债务。应当推动投融资平台隐性债务向显性债务转化，提高投融资平台公司债务的透明度。应当定期统计地方政府债务规模，并向社会公布，接受各方面的监督。同时，应坚决制止地方政府违规担保承诺行为。

6、加强对投融资平台的全方位监督管理

建立完善政府、投融资平台公司、监管部门、金融机构、中介机构联合监管模式。国家立法、司法、执法机关和社会组织应当根据相关法律法规，审查监督管理平台投融资活动的合法性、效益性、全局性，以便对平台公司的投融资行为进行规范，防范潜在风险。地方政府应当制定投融资平台监督管理办法，加强对投融资平台发展规划、投融资方式、投融资规模等事项的监管，应规范投融资平台的设立、经营运作、债务管理等事项，应当建立地方政府投融资责任制度，以控制政府担保泛滥的趋势。投融资平台应当制定规范性的规章制度，规范自身投融资行为，应当制定债务偿还计划，加强债务管理，杜绝“资不抵债”、“短贷长投”等现象的发生。金融监管机构应当加强监测平台公司债务水平，应当加强监管投融资平台的信贷风险，及时进行风险预警，应当监测银行等金融机构信贷投放水平。［7］银行等金融机构应当掌握投融资平台运营状况与资金投向，深入分析投融资平台还款能力，应当严格监控投融资平台的风险，应评估项目贷款的风险度，并及时做好风险应对。还应发挥评级机构对投融资平台的监督作用，利用市场化的中介机构对投融资平台的财务结构情况、现金流状况、偿债能力等进行独立的评审，并对外公幵其信誉和债务偿还的可靠程度。

［1］王鹏.政府融资平台贷款风险与对策分析［D］.呼和浩特：内蒙古大学硕士学位论文，2012.

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［5］赵建凤.河南省投融资平台建设中的问题与对策［J］.中国集体经济，2012，（22）:127-128.

［6］计承江.关于政府融资平台发展问题的探索［J］.金融理论与实践，2010，（01）:4-6.

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［9］山东省财政厅科研所课题组.加强地方政府投融资平台建设的调研报告［J］.经济研究参考，2011，（05）:28-32.

［10］许发银.地方政府投融资平台可持续发展能力研究［J］.交通财会，2012，（04）:19-23.

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