关于水利工程建设招标投标问题的思考

陈 燕

(浙江省水利水电工程局,浙江 杭州310000)

一、水利工程建设招投标现状及其存在的问题

水利工程是利国利民、关系民生的公益性工程,水利工程建设项目,特别是大中型项目都要经行业主管部门和发改委审批立项,并接受发改委、建设行政主管部门、纪检监察部门的管理和监督。

水利部于2001年10月29日颁布了《水利工程建设项目招标投标管理规定》(中华人民共和国水利部令第14号)。原国家发展计划委员会、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、中国民用航空总局等七部委于2003年3月8日联合颁布《工程建设项目施工招标投标办法》(第30号令),这些都是水利水电工程建设项目施工招标投标方面的具体实施文件。这些文件的发布进一步从法律层面上加大了对水利工程建设项目招投标工作的监督和管理。对此作为水利建设行政主管部门应该积极采取措施,规范招投标活动市场的程序,坚持公开、公正、公平的原则,合理控制建设成本,强化业主责任,保证工程质量,维护市场秩序,从源头上预防腐败;选择具备承担招标项目能力强、资信良好、专业技术水平较高的水利工程建设承包单位。目前,水利工程限额以上招投标率达到100%,监理招投标率接近100%,限额以上重要设备和材料采购招投标率在90%以上,勘察勘测设计招投标也在稳步推进,招标代理也有了长足的发展。虽然从制度上、形式上和程序上取得了一定成效,但同时还存在一些比较普遍的问题。主要有以下几点:

1.降低施工单项合同估算价,重要设备和材料等货物采购单项合同估算价,勘察、设计、监理等服务采购单项合同估算价来规避公开招标。

2.未经省级以上主管部门批准自行邀请招标,同时在邀请招标过程中,被邀请的潜在投标人是招标人特意安排的。

3.招标公告没有在指定的媒体上发布;资格评审标准中有限定条件;对获奖项有针对性、指向性的规定;对投标人投标单位有地域歧视;所设置的商务条款或技术条款存在歧视性。

4.在开标时未按招标文件中对开标完备性检查的规定对投标文件做审查;在没有第三方监督的情况下私自抽取专家,并弄虚作假;评委人数未达到5人以上的单数,且经济、技术方面专家未达到成员总数的三分之二;在评标时招标人或招标人评委发表带有意图影响专家、评委的倾向性意见;在决标时没有充分的理由,用备选中标人替代评标委员会推荐的中标人中标。

5.在双方订立合同时向中标人提出订立合同的附加条件;背离招标文件、投标文件、中标通知书等相关文件而另行订立附加协议的(俗称阴阳合同)。

6.招标人与投标人串通,向特定投标人透露其他潜在投标人的信息;单独为特定投标人进行现场踏勘;招标过程中与特定投标人就投标方案、投标报价进行谈判;泄露标底;透露评委名单;投标人之间互相串通,损害招标人利益;投标单位之间相互串通,彼此达成协议,采取轮流坐庄中标或借用资质进行围标,损害招标人利益,使招标投标流于形式。

上述违法违规行为和不规范现象的产生,除了政府职能存在错位、越位、缺位,还与政府投资项目管理及其招投标的体制设定存在缺陷有关,同时也与多年招投标活动中形成的社会“潜规则”有关。国务院对招标投标领域存在的突出问题非常重视,2009年8月中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》,明确指出了当前招标投标活动中存在的问题,要求各地区各部门认真研究对策,加以解决。特别是2011年11月30日国务院第183次常务会议通过、2012年2月1日起施行的《中华人民共和国招标投标法实施条例》,为规范招投标行为提供了更加严密操作性更强的法律依据。

二、解决当前水利工程建设招投标工作问题的对策

1.加强立法,完善现行的法律法规体系

《中华人民共和国招标投标法实施条例》的颁布实施为招投标行为提供了具体的指南,但应在立法上加大对招标投标违法行为的惩治力度,增加其犯罪成本,现行的法律对招投标违法犯罪的量刑较轻,对违法人员的威慑力不够。在经济处罚方面,违法成本过低,如《工程建设项目施工招标投标办法》规定:依法必须进行招标的项目而不招标的,可以处项目合同金额千分之五以上千分之十以下的罚款;招标代理机构违法泄露与招投标活动有关的情况和资料的,处5万元以上25万元以下罚款;投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的,中标无效,处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款。各部门要尽快依据实施细则的规定,完善行政法规,增加违法者的风险成本,从而有效预防招投标违法犯罪行为的发生。

2.加强招标人管理

一是要从机制上解决当前普遍执行的项目法人责任制本身存在的问题,必须对项目法人责任制进行组织上的改进。在项目法人组建的同时,组建一个由业主纪检部门、水利行政部门纪检人员组成项目纪律检查委员会,对项目的整个招标环节进行全过程的监督,项目纪检委成员最多二年换一次,保证业主的整个招标过程置于有效的监督之下,预防违法犯罪行为的发生。二是要在总结工作经验的基础上,由水利行政主管部门和招投标主管部门一同出台水利水电工程招标人行为规范,规范从工程招标、招标条件准备、招标申请、招标公告、接受投标报名、资格预审、发出招标文件、受标、评标、开标、定标等环节形成完整行为规范,在制约中形成有效的运行机制。

3.加强投标人管理

对投标人要加强诚信机制建设,设立诚信等级制度,形成详细的诚信评判体系。招标法实施细则明文规定,国家建立诚信制度。对严密控制围标、陪标、挂靠等行为,特别杜绝高资中标、低资进场、无资质施工的乱象,具有极其重要的意义。由于历史原因,有很强资质的从事水利水电工程设计、建设、监理的公司前些年都是国有公司转制形成的,这些人与水利行政主管部门有着千丝万缕的联系,这些人在权力运作中很容易形成利益链条。对缺乏诚信,允许挂靠的单位要纳入诚信体系予以严格的监督和防控。

4.加强对水利工程招标代理机构的监督管理与服务

近年来,水利工程招标代理机构对保证招标质量,提高经济效益起到了有益的作用,但是在招标代理中依然存在着一些不容忽视的问题。例如:一些招标代理机构依附于行政机关,利用行政权力或行政影响,实行强制代理,甚至超越代理权限,越权代理;为承担项目无原则的迁就招标人的无理要求,违反了招标公正的原则。为保证水利工程招标代理工作公正、客观、有效地进行,行业主管部门应该加强对水利工程招标代理机构的监督和管理,建立健全招投标监督机制,形成政府监督、审计监督、社会监督的监督体系,加大监督执法力度。各级纪检监察部门要依照法律法规,坚持依法监督,主动监督,自觉监督,严厉惩处腐败行为。对有违法违纪违规行为的单位和个人,要给予严厉的经济惩罚、党纪政纪处分。同时规范招标代理机构的行为,一是开展工程建设项目招标代理机构及其代理人员考核,制定工程建设项目招标代理机构及其专职人员考核办法,进一步细化考核标准。二是在总结招投标代理工作的基础上,形成规范的招标代理机构服务指南,为招标人提供详尽的招标代理服务标准。三是推行“一项目一考评”制度,即对每一个招标项目的代理质量进行一次考评,进一步促进招标代理质量的提升。

5.加强各方主体的教育和培训

徒法不能自行,任何一种制度和规范都要在得到严格的遵守和执行的时候才能够发挥应有的作用。这就要求招投标各方主体,特别是水利水电工程建设的招标人,要具有较强的法律意识和极强的责任担当意识。由于水利水电工程建设多是关系国计民生的大事,投资多来源于财政投资或银行贷款,项目本身与项目法人没有直接的利益关系,而投标方是权责利相统一的完整的市场主体,在以经济利益为目的前提下,投标方往往使用各种手段规避法律约束,容易与行政主管部门、项目法人单位的人员产生各种灰色利益关系。这就需要加强项目法人的责任意识、道德意识以及为人民利益负责的责任意识教育,在制度中教育,在教育中完善制度,形成良性的循环。

6.加强政府监督机构工作

依据法律法规的规定,水利行政主管部门依法对水利工程建设项目的招标投标活动进行行政监督,政府监督的方式是备案:即招标前接受招标报告、招标后接受招投标情况的书面总结报告。对发现的招标投标活动的违法违规行为,应当立即责令改正,必要时可做出包括暂停开标或评标以及宣布开标、评标结果无效的决定,对违法的中标结果予以否决。这些规定都赋予了管理部门一些责令改正和宣布无效的权利,但没有规定任何监督部门的责任,对备案报告可看可不看,对招投标活动可参与也可以不参与,工作的随意性很强,没有任何硬性的考核指标,导致或干预过多,或工作流于形式,不作为思想严重。招投标法及其实施细则虽然对政府监督部门违法乱纪行为有明确的处罚规定,但法律的真正威慑还在于得到切实的执行。2012年12月中央八项规定和以后的六项禁令为中国的反腐点燃了星星之火,2013年中央以壮士断腕反腐的决心,给各级监督机关的工作人员以强烈的震慑,通过各项监督制度的落实,政府监督机构的工作能够更有成效。

7.加快推进电子评标,网络远程评标系统建设

电子招投标是一种建立在网络平台基础上的全新招投标方式。在电子化招投标中,招标人、投标人、招标代理、评标专家、监管机构处在同一个交易平台上,实现从网上报名到合同备案的全过程阳光化操作。其中在计算机辅助评标过程中,减少了评标专家的工作量,规范了评标专家的评标程序和行为,规范了评标专家的自由裁量权,确保了计算最终结果统计的准确性,保证招投标过程能在有效的监督下进行,最大限度地减少了暗箱操作等虚假招投标现象,实现了办事的公开透明和高效廉洁,降低了招投标成本,减少了人为因素的干扰,有利于实现真正的公开公平公正。

三、结束语

《中华人民共和国招标投标法》自从1999年颁布以来,我国实施大江大河治理、开展大规模水利建设已经有十二年,2010年12月31日,中共中央 、国务院发布《关于加快水利改革发展的决定》,把水利作为国家基础设施建设的优先领域,水利建设的发展黄金期已经到来。特别是2011年中央1号文件把水利建设提升到全国的高度,让我们水利建设者们更感责任重大。要更合理的把建设资金投入到水利建设当中去,招投标这一关至关重要。只有保证招标投标工作的顺利开展,选择资信良好具备较高技术水平的施工单位,才能确保水利工程建设有序、高效进行。

[1]水利工程建设项目招标投标管理规定[Z].中华人民共和国水利部令(第14号),2001.

[2]中华人民共和国招标投标法[Z].中华人民共和国主席令(第二十一号),1999.

[3]肖功为,曾海燕.基于利益相关者理论的企业社会责任的战略培育[J].邵阳学院学报(社科版),2012,(3):61-65.

[4]吴洁,王小瑞.水利工程招标投标存在的问题及对策[J].现代农业科技,2010.