试从人口政策的紧迫性论新疆的可持续发展

张宝梅

(武汉工程大学马克思主义学院,湖北武汉 430205)

人口政策是一个国家重要的基本政策,而计划生育政策是人口政策的重要组成部分。自新中国建立以来,在新疆,由于国家对少数民族实行宽松的人口政策,导致新疆的人口过快增长。而人口的过度增加给新疆的可持续发展带来了极大的影响。新疆的自然资源、生态环境和经济发展等方面都受到严峻的挑战。因此,要使新疆得以可持续发展,那么在人口政策方面,对新疆地区的少数民族不能再实行优惠的计划生育政策,而是要实行和汉族一样的计划生育政策。本论文试图从人口政策的紧迫性来分析新疆的可持续发展问题。

一

何为人口政策?“从理论上分析,所谓的人口政策,就是人类为了使自身的发展符合自己的长远和根本利益,对影响制约人口过程的各种因素施加影响和进行干预、调节的措施、方法和手段。”[1]10-11一个国家或者一个地区制定什么样的人口政策,取决于它的社会制度、经济发展、文化水平和人口发展状况的需要。

人口政策常常分为狭义人口政策和广义人口政策。狭义人口政策,是国家直接干预调节人口过程的政策法令。而广义的人口政策,是国家对人口过程产生重大影响和干预调节人口过程的国家行为,也就是国家对人口过程间接影响和直接干预调节的政策法令及国家行为。它包括了对劳动条件施加影响(如劳动条件的改善等),也包括了对人民生活水平的影响(如工资水平等)。[1]10-11计划生育政策是人口政策的主要组成部分,是我国开展计划生育工作顺利的保证。计划生育政策主要由生育政策、技术政策、奖惩政策三个部分组成,其中,生育政策是计划生育政策的核心和基础,是直接为“控制人口数量、提高人口素质”的总人口政策服务的。《中华人民共和国宪法》第二十五条规定:“国家推行计划生育。”可见,计划生育是我国根本大法所确立的一项重大政策。1991年5月,中共中央在《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》中指出,我国现行的计划生育政策是:“提倡晚婚晚育,少生优生,提倡一对夫妇只生育一个孩子。国家干部和职工、城镇居民除特殊情况经过批准外,一对夫妇只生育一个孩子。农村也要提倡一对夫妇只生育一个孩子,……在少数民族中也要实行计划生育,具体要求和做法由各自治区或所在省决定。”

中国少数民族人口政策是中国人口政策的重要组成部分。它是以一定的人口理论为基础,并结合各个民族地区的经济、资源、环境和人口状况等具体实际而制定的人口政策。对于少数民族地区来说,由20世纪50年代初实行鼓励生育政策,到80年代,转变为实行计划生育政策。1982年2月中共中央、国务院在《关于进一步做好计划生育工作的指示》中提出:“对于少数民族,也要提倡计划生育,在要求上,可适当放宽一些。”1984年由中央批转的《关于计划生育工作的情况的汇报》指出:“对少数民族的生育政策可以考虑,人口在一千万以下的少数民族,允许一对夫妇生育二胎,个别的可以生育三胎,不准生四胎。具体规定由民族自治地方的人大和政府,有关的省、自治区,根据当地情况制定,报上一级人大或人民政府批准后执行。”由此可以看出,政府对汉族和少数民族实行不同的计划生育政策。从实行计划生育政策的时间来看,少数民族基本上是从20世纪80年代初开始实行的,而汉族在70年代就已经开始;从生育数量的控制上看,汉族一对夫妇一般只生育一个子女,而少数民族除了人口在千万以上的民族之外,一般可以允许生育两个子女,有的民族还可以生育三、四个子女。以新疆维吾尔自治区为例,新疆从1975年起实行计划生育,先在城市汉族人口中实行,之后到1980年在城乡汉族人口中普遍推行。在1988年政府颁布了《新疆维吾尔自治区少数民族计划生育的暂行规定》,在1989年开始实施。其主要内容是:普遍提倡一对夫妇生育两个孩子,城市家庭按照规定条件经过批准可以生育3个孩子;农村牧区家庭普遍可以生育3个孩子,符合规定条件经过批准可以生育4个孩子。那么,如此宽松的人口政策最终会给新疆的人口带来什么的影响?

二

建国以来,由于国家对新疆地区实行优惠的人口政策,使得新疆的人口增长很快,新疆的人口数量直线上升。在20世纪80年代由于对新疆的汉族和少数民族实行不同的计划生育政策,从而导致汉族人口增长和少数民族人口增长极为不同,少数民族的人口自然增长率开始超过汉族的人口自然增长率。“1949年新疆总人口为433.34万人,1978年为1233万人,到1979年增加到1255万人,占全国总人口的1.19%,居全国第23位,人口增加了三倍多,其中乌鲁木齐人口增加了近七倍。当时,新疆共有少数民族734万多人,占新疆总人口的58.64%,……2000年新疆总人口为1846.26万人,2005年新疆总人口为2010.35万人,2006年总人口为2050万人,2007年总人口为2095.19万人。”[2]109这时新疆的汉族人口为823.93万人,而少数民族的人口数量为1271.26万人,少数民族的人口数量比汉族足足多了大概400多万人。

解放后新疆人口增长经历了五个主要时期:(1)五六十年代,由于解放以后新疆的经济迅速发展,人们的生活水平有所提高,医疗卫生条件不断改善,死亡率下降,同时,国家从内地大批移民,新疆人口大幅增加。新疆的人口从1949年的433.34万人增加到1961年的710.06万人,年增长率为4.2%,平均每年增加23.06万人。(2)60年代中期到70年代中期,由于新疆自治区对人口问题认识不足和生育的无政府状态,人口自然增长过快,人口自然增长率从1961年的13.45‰上升到1962年的22.31‰。以后各年份人口出生率一直保持在35‰以上,人口自然增长率保持在25‰以上。从1963至1974年,新疆总人口从713.12万人增加到1152.82万人。(3)在70年代后期至80年代期间,由于新疆分别于1975年和1988年在汉族和少数民族人口中实行计划生育政策。新疆的人口出生率和自然增长率呈现下降趋势,达到建国以来的最低水平,人口过快增长的势头初步得到遏制。1950至1974年新疆人口平均自然增长率为23.16‰,开展计划生育工作后,1975至1993年新疆人口平均增长率为 18.47‰,平均每年增加25.04万人。[3]375-376(4)从1988年起至20世纪末,新疆进入第三次人口生育高峰期。第二次人口生育高峰期出生的人口大多进入婚育年龄,但是由于新疆在汉族和少数民族中普遍实行严格的计划生育政策,加上各民族生育观念发生了变化,使得人口出生率和自然增长率并没有出现大幅度的增长。进入21世纪后,人口出生率基本维持在16‰17‰,但由于人口基数较大,年净增人口仍在30万左右。(5)在2011年5月,新疆维吾尔自治区统计局公布了第六次全国人口普查新疆人口普查数据:“新疆常住人口为21813334人,同第五次全国人口普查2000年11月1日零时的18459511人相比,10年里共增加3353823人,增长18.17%,年平均增长率为1.68%。”[4]

由此可以看出,新疆的人口总量在不断增长,人口越来越多。另一方面,由于对汉族和少数民族实行不同的计划生育政策,从而导致汉族和少数民族的人口增长出现差异。如下表:

我国新疆维吾尔自治区的汉族和少数民族人口平均增长率表 单位:万人、%

从上表中可以看出,新疆地区的汉族人口平均增长率呈现先上升后下降的趋势,而少数民族人口平均增长率刚开始呈高速增长势头,在80年代后这种势头虽有所减缓,但人口总数开始大大超过汉族人口总数。另一方面,根据2011年新疆维吾尔自治区统计局所公布的人口普查数据显示,“在新疆人口中,汉族人口为8746148人,占总人口的40.1%,各少数民族人口13067186人,占总人口的59.9%。与2000年第五次全国人口普查相比,汉族人口增加1256229人,增长了16.77%;各少数民族人口增加了2097594人,增长了 19.12%。”[4]很显然,少数民族人口增长明显快于汉族人口增长。但要注意的是,汉族人口增加完全是因为移民,而少数民族人口增加却是靠生育。

另一方面,新疆汉族人口主要集中在城市和建设兵团,其中新疆建设兵团占三分之一左右。对于承担着屯垦戍边职责的新疆生产建设兵团来说,由于实行和全国一样的独生子女政策,新疆建设兵团妇女生育率很低,而新疆城市汉族的生育率应该比建设兵团还要低。现在新疆每个汉族妇女只生不到1个孩子,而维吾尔等少数民族妇女却生3个以上。这意味着新疆的汉族下一代人口比上一代减少很多,而少数民族人口远远比上一代要多。而且,自改革开放以来,随着我国东西部经济发展差距不断扩大,加上政府对区域移民的干预减弱的影响,出现了大量人口内迁。从1981年起,越来越多的人开始向内地迁移,在10年里累计迁出人口约21.78万人,年平均净迁出2万多人。[5]50-53另一方面,由于新疆建设兵团位于我国西北的边境,生态环境恶劣,而且经济发展条件不那么有利,从而大大增加引进外来人口的难度。从1990年起,新疆建设兵团劳动力的减少人数远多于增加人数,劳动力严重缺乏。“2005年底,兵团各师国有单位共有离退休以及离职人员48.04万人,兵团职工人数由1991年的101万人持续减少到2005年的66.54万人,……而从1990年到2005年兵团农场总播种面积从780.8千公顷增加到985.8千公顷。其中需要大量拾花劳动力的棉花播种面积从170千公顷增加到471.74公顷。”[6]100由此看来,建设兵团职工人数在不断减少,而种植面积在不断增大,出现劳动力严重短缺的局面。这对新疆的稳定和发展产生了影响,因为建设兵团在推动新疆经济的发展和保卫祖国边疆的稳定和安全等方面发挥着重要的作用。

总之,宽松的人口政策导致新疆的人口急剧增长,而不平等的人口政策则使得新疆的少数民族和汉族的人口总量和人口增长发生了根本性的变化。人口的急剧增长带来一系列的问题:水资源紧缺、制约人均教育投入、阻碍工业化的进程等等,它们严重阻碍新疆地区的可持续发展。

三

良好的人口状况是实现可持续发展的必要条件。在影响可持续发展的诸多人口因素中,人口数量是最重要的。人口数量的多少,直接关系到资源的消耗、环境的保护等相关问题。因此要使新疆获得可持续发展的话,就必须要具备一个良好的人口条件。而现在由于新疆对汉族和少数民族采取不同的计划生育政策,从而使得它们的人口数量出现很大的不同。假使以后对汉族和少数民族仍然实行不同的人口政策的话,那么它将会加深新疆未来人口的危险性,不利于新疆地区的稳定,同时更不利于国家的稳定和统一。而起到维护新疆政治稳定作用的新疆建设兵团的人数在不断减少,那么,这对新疆的稳定和发展也极为不利。因此,应该要对少数民族实行计划生育,并且是要实行和汉族一样的计划生育政策,不可以是“一国两制”。

可持续发展,是既要满足当代人的需要,又不能对子孙后代满足其需要的能力构成危害的发展。它涉及人口数量、素质、结构与经济发展的各个方面。而一个地区要想可持续发展,就必须具备很多种条件,其中,人口条件是可持续发展的必要前提。“没有一个良好的人口条件,可持续发展战略的实现也几乎是不可能的。”[7]2对于新疆来说,它的人口增长速度过快,使得资源短缺,人口过多,对新疆干旱地区有限的水资源使用就大大增加,目前人口数量已接近新疆资源环境的承载能力。同时,由于人口不断增长,新疆人均自然资源占有量也在不断减少。“全区耕地总面积由1990年的4630.33万亩增加到2005年的5186.91万亩,但人均耕地却由1990年的3亩下降到2005年的2.5亩,水资源人均占有量由1990年的5781立方米下降到2005年的4259立方米,减少了26.3%。”[8]122可以说,随着新疆人口总量的进一步增大,它对新疆可持续发展将构成极大的威胁。另一方面,过快的人口增长不仅吞噬发展的成果,对资源环境的持续利用基础构成威胁,而且不合理的人口结构与分布,低劣的人口素质同样不利于社会经济的发展和资源环境的保护。此外,除了给新疆的生态环境带来强大的人口压力之外,人口的过快增长还带来了严重的人口老龄化问题,给新疆的社会家庭养老和医疗保障体系带来了沉重的经济负担,从而妨碍了新疆的可持续发展。总之,高速的人口增长是导致经济、社会、资源和环境之间发生矛盾的根源之一。

另一方面,在新疆,少数民族聚居地区人口增长过快,已经超过新疆的汉族人口增长速度,这严重制约新疆区域经济社会发展。2004年,少数民族人口占新疆总人口的60.25%,而吐鲁番、阿勒泰、阿克苏、喀什、和田等七个地州的总人口占全疆总人口的60.33%,……根据历次人口普查资料,新疆人口总量1982年为1308.2万人,2005年为2010.35万人,增长了53.7%。同期,少数民族聚居地区人口从608万人发展到1207万人,增长了98.5%。[8]123由此可以看出,少数民族的人口总量大大增加,长此以往,如果按照之前对少数民族和汉族实行不同的计划生育政策的话,那么总有一天,少数民族的人口数量将会大大超过汉族的人口数量。同时,作为汉族人口来源的新疆建设兵团人口数量在不断减少,那么,这将会给新疆地区的稳定带来一定的影响。根据2003年由国务院新闻办公室公布的《新疆的历史与发展白皮书》明确指出:“兵团作为新疆稳定、边防巩固的重要力量,坚持劳武结合,与军队、武警、人民群众共同在边境地区建立了‘军、警(武警)、兵(兵团)、民’四位一体的联防体系,50年来在打击和抵御境内外分裂势力的破坏和渗透活动,保卫祖国边境的稳定和安全等方面,发挥了不可替代的特殊作用。”随着新疆建设兵团的人口数量逐渐减少,加上引进外来人才存在一定困难,这势必会影响到新疆地区的政治稳定和社会发展。

总而概之,人口是可持续发展的重要因素,人口政策对于一个地区的可持续发展起到很重要的作用。适当的人口政策将会促进国家或者地区的可持续发展,如果人口政策实行得不适当,则会阻碍它的可持续发展。对于新疆来说,要实行可持续发展战略,在人口方面,就不再是实行鼓励人口增长的人口政策,而是要实行严格控制人口数量的人口政策。控制人口增长就必须实行计划生育,计划生育是控制人口增长最主要的途径。因此,对少数民族应该要实行严格的计划生育政策,合理少生优生,提高各民族的人口素质。对少数民族实行计划生育政策,并不是之前所实行和汉族不同的计划生育政策,而是要实行和汉族同样的计划生育政策,不可在这政策上实行“一国两制”。因为制定严格的计划生育政策,是实现控制人口数量目标的重要保障。能否控制人口过快增长,关键在于是否落实严格的计划生育政策。只有降低生育率才更有利于少数民族地区的可持续发展,才能让新疆地区的人们过上更幸福、更富裕的美好生活。

[1]王冰.人口政策理论与实践[M].武汉:武汉大学出版社,1988.

[2]刘芦梅.坚持实行计划生育政策促进新疆经济与社会协调发展[J].新疆社会科学,2009,(3).

[3]蒋正华.全国和分地区人口预测[M].北京:中国人口出版社,1998.

[4]新疆公布第六次人口普查数据:常住人口2181万[EB/OL].乌鲁木齐在线,2011-05-06,http://www.chinadaily.com.cn/dfpd/xj/2011-05/06/content_12460967.htm

[5]李豫新,殷朝华.新疆生产建设兵团人力资源开发与就业的战略思考[J].人口与经济,2004,(4).

[6]刘月兰,汪学华.1954-2005年新疆兵团人口发展特点及制约因素分析[J].西北人口,2008,(1).

[7]童玉芬.人口与可持续发展-理论、方法与抉择[M].北京:中国人口出版社,2001.

[8]谢其元,苏成.新疆人口形势报告[J].新疆社会科学,2008,(1).