公共场所摄像头监视的法律思考——以出租车内能否安装摄像头大讨论为视角

李俊霞

(山西金融职业学院，山西 太原 030008)

近几年，出租车内安装摄像头①摄像头是摄像头监视系统的前端设备。摄像头监视系统由三个部分组成:一是影像输入设备，如同人眼的视网膜，将所见事物如实的记录下来;二是影像传输设备，主要是传输线路;三是显示与记录设备，包括监视器、画面分割器等，可供警卫人员随时监控。监视渐成趋势，推出此种举措的城市，有武汉、重庆、南昌、乌鲁木齐……相信不断会有新的城市加入。围绕出租车安装摄像头监视展开的争议不断升级和扩大，支持者认为更加安全了，反对者则认为会侵犯个人隐私。笔者归纳双方的争议焦点为:一是出租车是否属于公共场所;二是乘客在出租车内是否存在隐私利益;三是出租车内维护安全与保护隐私孰轻孰重。针对这三个争议焦点的解答，构成了本文研究公共场所摄像头监视的基本路径。

一、公共场所判断之标准

出租车内能否安装摄像头争议焦点之一，是出租车是否属于公共场所。这里面隐含一个域内外理论与实务界的共识:私人场所是绝对不允许安装摄像头监视的，除非为刑事案件侦查之需要，具备必要性理由且获取搜查令，才可在私人场所内进行安装。问题的关键与难点，是确定判断公共场所与私人场所之标准。

在词义学上，“公共”意指“公众的，公有公用的”;“场所”意指“活动的处所”，公共场所可以简单解释为“公众公用的活动场所”。“私人”意指“自己、个人的”;私人场所可以简单解释为“个人进行私人活动的场所”。公共场所与私人场所判断之标准可能存在两个误区:一是以所有权的归属为标准，认为所有权属于国家、集体的场所为公共场所;所有权属于个人的场所为私人场所。这种观点的错误在于，没有认识到属于个人的场所(如房舍)也可能因为租赁等原因成为公众公用的活动场所，所有权与使用权呈现分离状态。二是以是否有明确的主管者为标准，认为公共场所由于其公众性、开放性而缺乏明确的主管者。这种观点的错误在于，没有认识到强调公共场所的开放性、公共性并不能取代其主管性，即任何公共场所都应具有明确的主管责任。

在理论上，台湾学者李震山教授和国内学者朱慧敏教授都认为，公共场所概念的重点在于“公用”，为社会公众所用是公共场所的本质特征［1－2］。因此，公共场所与私人场所判断之标准应抓住“为谁所用”这个决定性的因素，为社会公众所用即为公共场所;为个人所用即为私人场所。同时场所的性质并不是一成不变的，例如私人场所(如居民住宅)经相关部门审批，也可以成为私人博物馆。此类私人性质的博物馆在其开放期间具有公共场所的性质［2］。公共场所的“公用性”必然相伴其“开放性”，即为不特定的多数人或相对固定的多数人提供进出或使用的开放性场所。

出租车作为公共交通工具的一种，不是为特定的某个人而是为不特定的多数人提供交通服务的工具，具有“公用性”与“开放性”，因此，出租车应该界定为公共场所。在2010 年3 月1 日起施行的《上海市公共场所控制吸烟条例》中，上海的16 大类公共场所被要求控烟，其中出租汽车被明确列入其中。但是值得注意的是，出租车与公交车、地铁等其他公共交通工具在提供服务上的显著区别，当乘客选择公交车、地铁时，意味着他是与不特定的其他乘客共同使用并存在于这一公共空间内;当乘客选择出租车时，实质上形成了短时的租用关系，意味着他在乘坐期间是专享并仅与司机存在于这一公共空间内。因此，对于乘客来说，出租车空间的开放性程度是远远小于公交车、地铁等其他公共交通工具的。

二、公共场所之隐私利益

出租车内能否安装摄像头争议焦点之二，是乘客在出租车内是否存在隐私利益。在词义学上，隐私包括“隐”和“私”两个部分。“隐”是当事人主观上不愿意他人知悉和干扰自己事务的一种意识。“私”是指属于个人的，与公共利益和他人利益无关的私人空间、私人活动和私人信息等。隐私体现了个人追求自由和尊严的主观心理状态和期望。域内外都经历了这样一个思想转变的过程，传统的主流隐私权思想认为，“隐私权止于屋门之前”“公共场所不存在隐私利益”，但是随着各种科技产品、电子设备的运用可以大量收集人们在公共场所的个人信息，并可以做成有形记录，再经网络得以迅速无远弗届①无:没有;弗:不;届:到达。即不管多远，没有不到的。的传播及运用，形成侵害民众隐私之高风险。

笔者打算以“公共场所”的空间物理特征来说明，其实过去人们在公共场所一直都存在着隐私利益，只是在现代资讯强势的社会才被凸显出来。第一，公共场所的开放性及共享性的特点，使人们容易认为进入公共场所隐私权就当然的消失了。其实不然，即使在公共场所也存在具有私密性的空间(如公共厕所、医院隔间、商场试衣间)，以及公共场所中的建筑物、墙垣、遮蔽帘或距离因素等形成有形的物理屏障，也会产生具有不为一般人听见、看见的私密性。在1999 年12 月15 日，具有里程碑意义的一个判决中，德国联邦宪法法院关于摩洛哥卡罗琳公主案确认了，“假如一个人以客观的方式表示其想保持独处，或假如一个人以非公开活动的方式行为且同时周围情境具有私密性质，隐私就存在于公共生活之中”。第二，当个人决定走出屋门进入公共场所的同时，即注定要承担被他人注视、聆听的风险，但是由于公共空间的结构特征、个人的言行举止进入他人脑海一般只是短暂记忆的记录特点，以及信息传播的局限性，提供给出门在外的个人即使在光天化日之下亦可享有不被注意、适度阻隔、不被记录的空间利益，更可以确保我们在行为时的那份“自在利益”;使得个人得以四处迁徙而无需揭露自我或受过去记录所牵绊。凭借着这些特征，赋予了个人自由、自信与尊严。也有学者从“匿名性”学理视角分析认为，“使个人在身处公共空间或从事公共活动之际，仍可以保有不被识别身份或监控的自由;属于一种隐私的状态。”［3］

乘客在搭乘出租车时虽然进入公共场所，但是离开了私人空间的单纯事实本身，并不能推断成愿意被过度关注、记录并宣扬。出租车空间具有不为一般人听见、看见的物理屏障，而且乘客短时专享并控制出租车的路线和目的地。因此，出租车具有比公交车、地铁等其他公共交通工具更强的空间私密性，乘客相应地也拥有不被认识、不被记录、适度阻隔、自在行为等空间隐私利益的更高期待。

三、公共场所安装摄像头监视之正当性及限度

出租车内能否安装摄像头争议焦点之三，是出租车内维护安全与保护隐私孰轻孰重。这个问题涉及到公法领域始终存在的一个难题，即如何平衡公共权力行使与公民权利或基本权利保护的关系。

1．公共场所安装摄像头监视之正当性。首先是实践必要性——公共安全的目的。已有的域内外学者们对公共场所视频监视行为之正当性研究就是从其功能性入手，而且从社会管理、犯罪控制、证据收集，以及政府信息收集多个视角展开论述。公共场所视频监视在发挥众多功能中的首要价值取向是公共安全。我国公安部统计资料显示，我国20 万个重点、要害单位中，3/4 的单位都安装了不同层次的安全技术防范设施，利用摄像头拍下的影像，破获了治安案件和刑事案件3 万多起［4］。纵观世界各发达国家，尤其英国、日本和美国，安装摄像头已经成为这些国家公共安全与行政管理领域中一项重要而必须的举措。其次是法理正当性——公共利益的优先性和公民基本权利的限制性。实践的需要使公共场所视频监视获得了实践合理性，但实践合理性并不必然蕴含法律合理性。公共场所视频监视在维护公共安全的同时，由于它“即看又录”的同步录影行为，改变了原本公用空间的特征，对公民的资讯隐私权、资讯自决权、行为自由业已构成直接侵害。丹宁勋爵认为，“个人的自由必须用个人的责任予以平衡”，“没有绝对的隐私权，只有免遭‘蛮横’或‘不合理’的干涉个人隐私、住宅或通讯的权利”［5］。公民的基本权利应受宪法保护，但并不具有绝对性，在为保护国家安全、维护社会秩序、增进公共利益和避免紧急危难之时，可以限制公民个人权利。

2．公共场所安装摄像头监视之限度。公众忍受对其基本权利的限制是有一定限度的，任何对其基本权利予以限制的行为都必须接受“法律保留原则”的检验［6］。公权力的正当性首先在于它持续的提供公共秩序，但这仅是一种最低的正当性。现代行政要求一种更高的正当性，就是行政活动得到民众或被治理者的同意。因此，在公共场所安装摄像头监视应符合以下原则，以确保其行为的正当性。

第一，公益原则是对公共场所安装摄像头监视目的的拘束，即公共场所安装摄像头监视，只能为公共利益、公共安全的需要而设置、运转和利用。

第二，比例原则(谦抑原则)是对公共场所安装摄像头安装主体、监视范围与强度的约束，即在公共场所安装摄像头监视对于所追求的公共安全目的能够达到，且是非用不可，并且监视手段所要保护的利益应大于采取该手段所可能侵害的利益。

第三，科学考量原则。公共场所安装摄像头监视遵循比例原则前提是遵循科学考量原则。风险等级的高低直接决定着某个单位、场所或部位是否需要强制安装以及安装什么级别的监控设施。因此，科学评定相关单位、场所的风险等级是非常必要的。

第四，民主参与原则是对公共场所安装摄像头立法的程序要求。由于公共场所安装摄像头在维护公共安全与隐私权之间存在着明显的张力，因此要尽可能广泛听取具有多元价值观、不同利害关系人的意见，以达到对各种利益加以调整的目的。

第五，透明原则是确保公众对公共场所安装摄像头知情权的要求。安装主体应以适当的方式将监视器的安装地点、监视范围与强度，以及负责单位等信息公开，使一般公众得以知悉，以便公众能够根据自己的意志做出判断与选择。

四、出租车内安装摄像头之考量

一方面，出租车属于公共场所空间，在出租车内安装摄像头，可以更好地保障乘客和驾驶员的安全，更好地对驾驶员进行管理，同时乘客在遗失物品、发生突发事件后也可以把视频作为证据。因此，出租车内安装摄像头有利于城市管理和治安防范是毋庸置疑的。但另一方面，出租车内安装摄像头对乘客隐私权的干预性也是显而易见的。虽然支持者认为出租车内有司机的注视，而摄像头无非是多了一只眼睛，不应过高强调隐私权。但笔者认为，摄像头的注视与司机的注视不同，它是“目不转睛”的不知疲倦的注视，必要时甚至可以将你放大，最后形成有形记录的注视。纵使乘客走出家门而丧失对个人外部特征的隐私利益，但仍享有适度空间阻隔、不被注意的权利。同时，乘客不知道摄像头背后的肉眼是谁的?共有几双?剥夺了乘客对于自己信息披露对象的选择权［3］。支持者还提出公交车、地铁能安摄像头，出租车也就能安。笔者认为，如前所述，对于乘客来说，出租车空间的开放性程度远远小于公交车、地铁等其他公共交通工具的;而且公交车、地铁空间大，乘客多且短时流动性大，因此人们不会产生摄像头就是注视自己的强烈感受;而出租车空间相对狭小，在短时内就是对特定乘客的注视，势必会在人的内心产生强烈的“心理制约”和在行为上的“不自在”。因此，出租车内安装摄像头对乘客的隐私权的干预性不容忽视。

可见，出租车作为较为敏感、特殊的公共场所，安装摄像头在维护安全与保护隐私之间存在着明显的张力。笔者认为，要真正解决争议达成共识，就必须坚持比例原则，回答一个问题:维护出租车安全安装摄像头是非用不可的手段吗?要回答这个问题，我们又需要坚持科学考量原则和民主参与原则。首先应该组织相关部门及专家对出租车行业风险等级进行评估、论证，比如各大城市出租车发生恶性犯罪案件的数量、占社会治安犯罪案件的比例，以及现有的防范措施的效果。其次，公开征求意见，在公开风险等级评估结果的基础上，要听取出租车管理部门、司机、乘客等不同利害关系人的意见。最后做出一个符合比例原则的结论，结论可能有三种情况:强制安装、自愿安装、禁止安装。

自2006 年起，我国陆续出台一些地方性法规、规章来规范公共场所视频图像监视行为。在这些规范文件中，在列举强制安装和禁止安装场所中都未明确提及出租车。从逻辑上讲，立法上未被列入强制安装和禁止安装的就应该属于自愿安装，体现“法无禁止即自由”的法治原则。但相关规范文件中都缺乏对自愿安装的审批和监管程序的法律规定，导致实践中出租车安装摄像头呈现任意、无序状态。例如重庆的某一出租车公司安装了带摄像头和语音监听功能的GPS 系统，能看得清车厢里面的动静，听得清乘客和司机说话，引起了乘客甚至司机的强烈不满。因此，笔者认为，在立法层面应严格坚持公益、比例、科学考量、民主参与和透明的五大原则，来确定出租车是属于强制安装、自愿安装还是禁止安装，并亟待对摄像头监视自愿安装进行法律规制。

［1］李震山．从公共场所或公众的出入场所普设监视录影器论个人资料之保护［J］．东吴大学法律学报，2004(2)．

［2］朱慧芬． 公共场所监控图像采集利用与隐私权保护研究报告［J］．政府法制研究，2009(8)．

［3］洪延青．摄像头下的公共隐私［J］．中国公共安全:综合版，2007(9)．

［4］余凌云，王宏芳，秦 晴．摄像头下的隐私权［M］．北京:中国人民公安大学出版社，2008:13．

［5］Debrek Lai． Public video surveillance by the state:policy，privacy legislation and the charter ［J］． 45 Alta． L． Rev． 43 (2007 －2008)．

［6］张有好．公共场所安装监视器行为的法学思考［J］． 法商研究，2007(1)．