南京国民政府时期江苏地方党政关系探析(1927 －1937 年)*

孙 岩

(南京政治学院 马克思主义学院，江苏 南京 210003)

地方党政关系研究是现代政党政治研究不容忽视的一个重要领域，对于中国社会而言，从历史的视角剖析南京国民政府时期的地方党政关系显得更具意义。民国江苏作为京畿之地，具有重要的历史地位。“在1927 年南京政府成立后的10 年中，国民党系统直接控制的地区只有山东、河南、安徽、浙江和江西的部分以及江苏全境。”［1］445“除了苏、浙、皖、赣等少数几省外，中央对其他由地方实力派控制省份只能是一种象征性的和形式上的统一。”［2］911本文意在以民国江苏的地方党政关系为分析对象，企望进一步揭示其客观引发的历史意义和现实价值。

一

南京国民政府时期，孙中山倡导的“以党治国”理念变为实践。但在实际运作过程中，国民党采取了中央层级以党统政的制度设计，使国民政府成为其附庸。但地方层级则表现出完全不同的景象，采取的是党政分立、互不干涉的模式。“凡各级党部对于同级政府之举措有认为不合时，得报告上级党部，由上级党部请政府依法查办。各级政府对于同级党部之举措有认为不满意时，亦得报告上级政府，转咨其上级党部处理。”［3］543民国江苏地方党政关系在表现出这一基本景象的同时，展现出三大表征。

1．分立与统一。民国江苏地方党政双方各自具有独立的机构、职权和人员组成。如以人事为例，对于一党专制的国家而言，一般来说其行政人员的选任应以本党党员优先，从而保证党对于政权的控制。但对于民国江苏而言，政府选人用人并不完全以是否党员作为必备条件。“政府用人，在不妨碍党权范围以内，不拘有无党籍，选择录用，俾所学所用，各效其长，则人无弃才，政可具举。”［4］202例如，1935 年江苏的61 个县长中，党员50 人，非党员11 人，党员占82%［5］。而1936 年的江苏涟水县政府共有职员63 人，其中党员16 名，只占25．4%①江苏省涟水县政府二十五年度职员录［G］．(江苏省涟水县档案馆藏，档案号:002 －1 －10)。若以1934 年2 月江苏省政府职员名录进行分析，江苏省政府委员会共有106 人(不含兼职人数)，其中国民党党员为42 人，占省政府人员总数的39．62%②民国二十三年二月江苏省政府职员录目录［G］．(江苏省档案馆藏，1001 －甲－254)。可以明显地看出，在民国江苏的地方政府人员中，国民党党员并不占主导地位。这样的情境从一定层面体现出了民国江苏党政之间的平行分立状态。但两者在维护根本政治制度和统治阶级的利益方面是一致的，因此大多时候能够共同统一于中央的决策部署，推进江苏社会的发展。

第一，合作事业方面。江苏省政府成立不久，就开始着手推行合作事业。1928 年3 月，省政府首先责成农工厅(后改名为农矿厅)创办合作指导员养成所，培养合作人才;6 月，省农矿厅合作事业指导委员会成立;7 月3 日，省政府正式颁布《江苏省合作社暂行条例》，这是全国以省政府名义颁发的最早的一个合作法规。1937 年春，省建设厅会同国民党省党部、省农行、省民众教育馆等单位组设合作事业协会［6］2。截止1936 年，“查本省合作事业，自民国十七年创始以来，历年均有进展。就数量言，已达三千八百零七社。就推广区域言，全省除东海及仪征两县外，其余五十九县，均有合作组织。就发展过程言，由单营而兼营，由信用利用而至生产运销，莫不次第举办。”［7］97江苏省党部也同样如此，严格履行自身职能，搞好合作运动的宣传，颁布了《江苏省党员合作事业指导委员会组织条例》，成立了江苏省党员合作事业指导委员会、江苏省党部组织合作事业委员会等机构［6］261，325，326。

第二，社会管控方面。江苏省党政双方在对社会管控方面基本能够同心同德，共同应对，以维护国民党的执政地位。如对于三民主义的宣传，其本应是省党部的责任，但省政府对此仍十分重视，如“令知协助巡回宣传队”①江苏省政府公报［C］．第448 期，1930 －5 －27．、“江苏省政府训令各县政府文云，为令遵事，民国肇造，十有七年，愚政未施，国步艰危，被各国侵凌，内遭军阀蹂躏……我先总理天下己任，视民如伤，本先知先觉之心，推己饥己溺之惠。积四十年学识经验，致力于国民革命，浩浩商商，抒为伟论。盖国民革命必先改造人心，人心已齐，收效斯易，此所以竭尽心血以成三民主义建国方略建国大纲诸书也。顾主义昭垂已数十载，而革命尚未完成，宪政尚难实现，毋亦民众对于主义，未能彻底了解，足为新治推行之障碍……拯民治国之至意。”②劝导民众信仰三民主义令［N］．申报，1928 －1 －9．

第三，其他方面。江苏省地方政府和党部对于一些具体事项，如社会救济、教育等方面也能够统一应对。如江苏省政府“五月八日准省党整委会函知:镇江等十八县县代表大会均于月内举行，请饬各该县局派员出席等由”③江苏省政府公报［C］．第442 期．1930 －5 －20．;“令饬各县不得擅自处置党部制贴之标语图画”④江苏省政府公报［C］．第465 期．1930 －6 －16．。再如从江苏无锡县来看，“1929 年4 月成立的无锡县劳资调解3 人委员会由县党部、县政府、县公安局各推出1 名委员组成，由县党部负责召集。1930 年，无锡县按国民政府《劳资争议处理法》组成无锡县劳资仲裁5 人委员会，县党部代表仍为当然委员，县党部并可单独召集纠纷各方会议以处理劳资矛盾问题。”［8］与此同时，民国江苏地方党政之间也曾出现一些狼狈为奸的事情，“党部与行政机关勾结，江北各县多有其事。对于处置土豪劣绅，每有由党部人员出面检举，公安局出面拘拿，县政府人员两方解释，由土豪劣绅捐钱若干，和平了结。”⑤苏省党部调查各县党务报告［R］．申报，1927 －12 －14．

2．互控与监督。为了协调党政之间的关系，江苏省党部与省政府定期召开党政谈话会，其目的是加强党政双方的联络，互相监督，以求得和谐相处。江苏省实行省党政谈话会，每星期一次，多在星期六举行。有时每月两次，由省党部省政府轮流召集。各谈话会通过的决议案，由党部和政府分别办理。1929 年省党部与省政府共同决定，建立各县党政谈话会，目的在相互交换意见，加强团结，“共谋本县党治之进展”。出席谈话会的人员为县党部执监委员，县政府县长及各局局长。每两周召开一次会议，由县党部和县政府轮流召集。每次座谈讨论的决议分别执行。重要事项得呈报省党部省政府核示［9］221。这种党政谈话会的形式，即可以看做是党政联系的一种方式，也可以看做是双方互控与监督的有效手段之一。如1930 年3 月28 日，苏省党政举行谈话会，双方意见极为融洽，决定了五项重大事项，如:省党部请省府将1929 年度政绩及1930 年度施政方针函送稽核的决定;省党部提议，凡经省党部开除党籍之行政人员，省府不得任用的决定;省党部提议，凡不依合法手续，擅自拘捕党务工作人员之县长公安局长，省政府应严予惩处的决定;省党部提议，请从速完成公路计划，并严密注意各县建设局长之廉洁的决定;省党部提议，请查办海门等6 县县长的决定⑥中央日报．1930 －3 －29．。当然，尽管江苏省的党政谈话会在一定程度上对政府与国民党双方的行为有了一定的沟通和约束，但由于多种因素，有时仅仅成为了一种形式，如靖江县党部“在县党部常会和党政谈话会上所讨论的问题，大都是承上转下的例行公事，极少突出的议案。党政谈话会尤其是虚应故事，敷衍门面罢了。纵有建设性的提案，也是决而不行，等于空谈。”①靖江文史资料:第3 期(上)［G］．1983(南京图书馆藏):108．

3．争夺与冲突。江苏省地方党政之间是明显的党政分立、双轨运行的关系，两者之间并没有直接的领导与被领导关系，是两个完全独立的政治系统，但在实际运作过程中，这种制度设计在法理上奠定了地方党政之间相互颉颃和矛盾冲突的基础，导致“党政似成为两个中心，除中央有正常之党政关系外，各级地方，此两个重心始终处于似并立而非并立之地位，因之地方政府之设施，与党部之工作，有往往未尽协调之处。”［10］501“中央而下，党部攻击政府，政府摧残党部一类的事实，耳闻目见，不知有多少。党部与政府，似已站在两相对峙营垒中，挥戈相向，大有不达‘你死我活’的境地不止之势，什么同力协作，指导监督，都不过是一种好听的口号呼声。”［11］以江苏南通为例，有学者指出:“国民党统治时期，党政当局之间为了争权夺利，相互排挤、倾轧，各种矛盾根深蒂固。南通也不例外，由于行政方面实权大，连党部经费也要由县政府发给，对于有些人事安排等问题，尽管党部已提出意见和建议，县政府也拒不接受。县党部认为以党治国，行政单位理应接受党的监督;县政府方面认为党部专唱高调、说空话，成事不足，败事有余，双方彼此相互轻视。早在1928 年国民党南通县党部举行所谓党员总登记(即清党)时，由于党政关系不好，县长施述之(老国民党员)竟被开除了党籍。传闻施述之气愤地说:‘国民党员可以不做，头可以不要，但人格不能不要。’各区往往因为行政上不吸收国民党党员参加区公所，或接受了张三而未接受李四，国民党区分部其他党员就借端攻讦，控告区长或佐治人员。处理问题时，区公所不采纳区分部意见而引起冲突的情况也屡见不鲜。”［12］201再以江苏省第三次全省代表大会发生的一事件为例，1932 年12 月27 日，“下午大会省政府及各厅政治报告，因代表质问民政厅长委任各县县长及公安局长不多得人，赵启騄置之不理，不予答复，代表情极认为不可与言，遂有人直讦其吸鸦片嫖娼妓事;财政厅长舒石父拍桌大骂，代表还骂，大起冲突。”②第三次全省代表大会概况．匪国民党江苏省党部．江苏省党务沿革［G］．(江苏省档案馆藏，1 －3 －880)因此，有人就指出:现在江苏亦只能作到大家不庇护大家，所以党政比较接近，但是各方不待检举，即能耳目聪明，毫无遗憾，这一步尚未作得到［13］9，69。

二

南京国民政府时期国民党中央对于地方党政关系的设计作为中国历史长河中的一种政治模式，即体现出了一定的现代性要求，在一定时期内顺应了历史的潮流，彰显了一定的合理性;但对于国民党政权而言也带来了非常严重的危害。

1．实现党政职能分立，有利于充分发挥党政双方的作用。国民党地方层级党政关系的设计具有一定的现代价值和巨大作用，有利于党政双方集中精力做好自身工作。国民党的地方党政设计主要目的是为了分解党权在地方的行政性，保证行政组织的独立性，同时使地方党部能够利用充分的时间来宣传党义、训练民众、动员社会，全面加强党的影响，使党的意图和主张深入人心，并从总体上形成对国家和社会发展的影响。对于地方政府而言，这种党政分立的制度设计能够使政府独立自主行使自己的职权，保证行政效率和行政权威，在一定时期内也的确带来了经济社会的发展与进步。因此，从这种制度设计本身来看，是符合现代政治要求的，也可以看作是中国民主政治的一次有益尝试。

2．设计党政互相监督，有利于现代民主政治的生成。南京国民政府时期，在地方设置了二元化的组织系统，党政双方两套机构，互不统属、互相监督。从现代政治发展角度而言，这种设置有利于防止单一组织出现的独断专行和政治腐败等不良现象，保证社会的政治清廉，促进现代民主政治的生成。

国民党作为南京国民政府时期的执政党，实行“以党治国”的基本方略，但强调的是“党义”治国，并不希冀所有的党员都去当官，也并不妄图地方的党部在地方形成超越一切的权威，通过这样一种党政之间的制度设计，恰恰防止了“以党治国”在地方层级的异化，也使行政组织能够对执政的国民党地方党部进行一定的监督和限制。而地方政府作为地方社会治理的主要力量，承担着地方的管理、服务、安全保障等多种职能，掌握着人、财、物等大权，若不在地方层级设计出二元互控的结构，可能会造成地方尾大不掉，影响国民党执政党的地位。通过地方层级党部等组织的设立，不仅分解了地方政府宣传、训练等职能，更为重要的是能够使地方政府的行为及时被党部所察觉与监控，从而对地方政府形成一定的牵制，最终保证“以党治国”理念的实现。

3．地方党政争夺冲突的表征，严重影响了国民党中央权威的实现和民众对其的信任与支持。中央与地方权力的统一性是任何一个政治体系所强调的特征，“一个意见千差万别、各持己见的组织，只是一个适于进行辩论的团体，它无法进行真正的行动。”［14］80亨廷顿也指出:“权威的分散与现代化是不相容的。”［15］93南京国民政府时期，中央以党统政，地方党政分立的制度设计，看似保证了中央权力与地方权力的统一与运作，但实际运行过程中这种体制意味着在同一地方层级事实上存在着两个互不统属的官僚衙门，这在法理上为党政之间的冲突埋下了伏笔。如胡汉民所言:“在党部一方面的人，以为政治机关的人大都是腐化分子，同时政治机关的人却以为党部已经恶化，进一步办党的人便以为非把行政当局攻击一下，甚至对于行政当局障碍一下，不足以表示党权之高，党员之努力;而行政者又以为若不极端反对办党的言行，即将受制于党人，不能办一件事，而且又渐趋于恶化的危险，便不能负地方治安的责任。”［16］128“谁都知道中国现在是以党治国。在这以党治国的时代，党部与政府应该保持如何密切的关系，才能实现以党治国的理想。可是事实呢，尽量的暴露党政分野的现象。只有中央因为党部负责的同志，多半是政府负责的同志，尚能表示党政融洽的现象外，中央而下，党部攻击政府，政府摧残党部一类的事实，耳闻目见，不知有多少。”［11］这种状态不仅弱化了国民党的地方党权，而且党政双方的矛盾状态势必滋生民众对于整个政治体制和政治系统的误解和不满;同时，双方矛盾还会牵扯各自的精力，也会对社会发展带来一定的影响。“对于任何既定的人民，一个政府在这样一个意义上是存在的，即作为对他们行使权威的集团之一，它拥有对其他一切人或权利要求的权威，不会遇到来自于一个与之平起平坐的权利要求者的挑战，它在维护自身秩序方面具备居于其他一切组织之上的普遍的权威。”［17］25－26从而势必会削弱了中央整合资源，凝聚人心的能力，造成整个政治体系合法性的流失。

三

国民党政权的建立和所有后发现代化国家的历史具有共同的特性，即先有政党后有政府，其政权的建立基本都是在一个强大的革命政党领导下建立民族国家后再开始由这个政党组建政府推动社会发展的，往往会形成由一个庞大的执政党组织领导、高度集权的政治体制，自上而下的推行一系列政治经济措施。在这一过程中，政府作为政党革命后的产物，是政党政策的执行者和捍卫者。亨廷顿曾把一个强大的政党看成是一个处于现代化过程中的国家实现政治安定、保持社会发展的不可或缺的因素之一，“处于现代化之中的政治体系，其稳定取决于其政党的力量，……那些在实际上已经达到或者可以被认为达到政治高度稳定的处于现代化之中的国家，至少拥有一个强大的政党。”［15］377因此，对于后发国家而言，执政的政党应当成为政府的主导。但从民国江苏地方党政关系的表征来看，南京国民政府时期国民党实际上却以一种看似符合现代政治要求的制度设计，忽视了地方层级政党对政府的统领，在很大程度上削弱了政党对地方民众的控制，丧失了其赖以存在的根基和民众的信任，出现了“人民对党不但不欢迎，不感觉需要，反而嫌多”［18］2195的状况。对此，我们可以至少得出以下两方面重要的思考。

1．准确把握国情是正确处理后发国家党政关系的基础。任何一个国家中的党政关系都是存在于一定的历史、社会、文化条件下，并在历史与现实的演进中逐步形成与发展的。因此，在社会的不同发展阶段，具体党政关系的表现都不尽相同。国民党对于地方层级党政关系的设计本身就是为适应1840年以后中国面临的世界现代化挑战所做出的回应。这种制度设计使行政权力的社会管理职能日益突出，自主性得到增强，受地方党部限制约束较少，保证了地方行政权的独立。同时其内部功能也出现了细化，在一定程度上对于中国社会建立现代的政治运行网络起到了积极作用，从理论上体现了现代性的要求，展现着现代化的特征。但这一模式的设置是建立在发达的经济社会文化和民众较强的民主观念及参政意识基础之上的，与中国当时的国情有着天壤之别。如果更加细致地考察民国时期的政党历史，我们可以得出这样的描述:中国的政党政治并不是建立在成熟的社会基础之上的，并没有成熟的经济基础与其适应。同时，中国的现代国家和现代政党政治形成的原动力是被动的，是中国社会在为救亡图存过程中由上而下带来的一种政治变革，而非社会发展的必然要求，其理论支撑也仅仅是来源于西方的社会发展，并非中国社会内生而非中国的国情。“在中国，与现代民族国家相伴生的是社会资源不足和组织水平低下的广大乡村社会。”［19］369因此，国民党对于地方党政关系的设置在一定程度上超越了当时中国社会发展的实际，最终造成党政之间矛盾重重。

民国时期的江苏省作为民国的首都省、模范省，国民党的控制力量相对于其他省份是比较强大的。在实际的运行过程中，江苏省党政双方在一些重大问题上也能够紧密配合，共同促进地方社会的发展进步。但由于地方政府掌握着地方的财政、人事、行政大权，而党部的主要工作却是宣传、教育等务虚的工作。实际上国民党的地方组织和从事党务的人员并未甘于清贫和虚化，利用各种机会与行政组织争夺利益，不可避免地暴露出诸多矛盾，呈现出党政分野、党权虚化的不良态势。这只能说明国民党的这种政治制度的设计是存在着巨大缺陷的，至少在后发现代化的中国是不可行的。这不仅阻碍和窒息着中国社会的发展，给中国现代化发展带来了灾难性后果，一定程度上也造成了国民党统治的失败。可见，本意是体现现代精神的党政双轨制，却在现实面前显得羸弱不堪，造成了国民党党权在地方层级的大量流失，反而成为了国民党权威丧失的一个重要因素。

2．政党力量主导是正确处理后发国家党政关系的根本。世界历史发展表明，后发国家的现代化启动和推进均需要有一个统一的、权威的力量来对传统社会中的有限资源进行重新组合和利用，而这样的力量一般由政党来承担，可以说对于这样的以国家为主导的现代化发展来说，形成强大的政党领导，是现代化取得最终成功的关键。但南京国民政府时期国民党却忽视了政党力量在地方层级的主导地位，从而使党成为虚幻的存在。

一方面，南京国民政府时期的地方执政党缺少严密的组织。对于执政党而言，其组织结构的严密性、协调性、运转的有效性是使其能够形成强大的政治凝聚力和向心力的重要因素。南京国民政府时期，从制度设计层面看，尽管也按民主集中制的原则设计了党内民主制度，但在实际运行中并没有发挥出应有的作用，党内的分歧并不能通过民主制度得以有效解决，从而造成了党内派系林立，并多次演变成武力斗争，这样一种状态最终削弱了国民党的力量，损害了国民党的权威。从国民党的组织角度来看，基本可用“涣散”一词来概括，对此当时有人评论认为，“宁独党对国家无统治之力，抑且即党内统制亦不可能。以元老自命者，未尝遵守党的纪律，服从党之指挥;而一般党员，则又各纵其类，各有所属，派系林立，团体纷歧。”［16］266－267尽管在形式上国民党也曾制定了一系列党纪党规，但由于其实行的党政分立制度，在地方层级党组织是不能干涉政府的行政及人事，用人也不以党员为先，因此国民党对其党员便失去了最有力的制约。“党员一入政府机关，即无形与党脱离”［10］695，“党员我只见对政府发生关系，对党终生不起关系，有工作的——并且还是作官才算——就是党员，没有工作的就不是党员，而其有工作的不暇到区分部，没有工作的就不想到区分部。”［3］584这样一种模式的结局必然是党权逐步虚无、党逐步弱化，“以党治国”仅仅变成了国民党中央的一厢情愿。复兴社发起人之一的刘健群曾指出:“现在本党的党员，除了死刑而外，甚么都不怕……至于开除党籍，更是毫不在念，因为不但开除和恢复是一套骗人的把戏，就算根本开除，也不见有如何的损失。”［4］210－211“如果用开除党籍的办法来处罚他，那么他正中下怀，于是他把心一横，认为开除他，倒可以减少许多麻烦，乐得不做党员;如果用记过的方法，他更漠不关心，让你多记几次，他认为也没有关系，甚至以为就是开除，也不过是这一回事。所以像这种记过和开除党籍的方法，今天应用起来，是再笨不过了。”［4］313因此，“对一个执政党而言，当其党员到了自动要求脱党，或连开除党籍也毫无顾忌的时候，也就意味着它已丧失了作为一个政党的基本组织机能和内聚力。”［4］316这样的政党是毫无力量实现现代化的历史重任的。

另一方面，南京国民政府时期地方党员的素质影响了民众对执政党的信任。对于一个现代政党而言，其所吸收的党员数量是衡量其组织实力的重要指标之一，但与此同时，党员的质量显得更为重要。一个政党是由不同的党员所组成，党员的素质直接关系到政党的发展进步。对于党员个人而言，应当具有正确的入党动机和自觉参与党务活动的积极性，能够坚定不移地执行党的决议，宣传党的政策，并通过自身的行为活动影响带动非党民众支持党的各项活动，拓展党的社会基础。但对于民国时期的党员来说，大部分党员都将入党作为一种投机，正如费正清曾在《剑桥中华民国史》中指出的:“当然，这个政权还是有一些成员是开明的和有献身精神的和有能力的。但是，想利用这个政权制度上的特点来尽可能地扩大自己的权力、威望和财富，而不是去为民族的利益而奋斗的人实在是太多了。”［20］156－157正是“由于下级党部之不振，党员今日实止不能起人感敬，是为一般人民所侧目。”［21］70甚至出现了消极腐败的一些行为，“国民党掌控政权之后，腐败与异化相生相伴，愈演愈烈，进而重蹈一切传统政权由兴而衰的覆辙。”［2］1533甚至与一些地方的腐朽势力相勾结，去鱼肉百姓。对此，国民党中央也承认:“党部之衙门及党部之官僚化，实为失却国民同情心之重要原因。”［21］513

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