对非羁押诉讼工作的分析与思考

蒋剑华

(北京师范大学 法学院，北京100875)

非羁押诉讼制度体现了宽严相济的刑事政策，注入了司法人文关怀理念，是构建司法和谐、社会和谐的强有力举措，实现了“构罪即捕”、“以捕代侦”观念向“无罪推定”、“因案制宜”人性化办案模式的转变，体现了公检法三机关相互配合、相互制约的诉讼原则和公正、效率等司法价值，有利于化解社会矛盾，达到社会效果与法律效果的有机统一。为了深入研究非羁押诉讼工作，笔者结合检察工作实际，对非羁押诉讼实行过程中存在的问题、原因进行深入分析，并提出相关完善的建议。

一、非羁押诉讼的概念及构建基础

(一)非羁押诉讼的概念

非羁押诉讼是指各级公安机关、人民检察院、人民法院在办理刑事案件过程中，依照法律规定和案件的具体情况，对罪行较轻的犯罪嫌疑人、被告人，在不采取刑事拘留、逮捕强制措施的情况下进行立案侦查、审查逮捕、审查起诉、审理裁判的诉讼方式。所谓轻罪，是指可能判处三年以下有期徒刑、拘役(均含缓刑)、管制、单处附加刑或免予刑事处罚，犯罪事实清楚，证据确实、充分，适用法律无争议，犯罪嫌疑人、被告人认罪，采取取保候审、监视居住不致发生社会危险性的犯罪［1］。由此可知，非羁押诉讼是通过采取取保候审或监视居住措施，以非监禁化的处置代替审前羁押(如拘留、逮捕)，把犯罪情节较轻的嫌疑人、被告人置于开放的社会环境中进行考察教育和矫正，有限度地限制而不是剥夺其人身自由，以有效规避短期监禁改造效果不佳、犯罪嫌疑人易交叉感染、犯罪人格形成后难以回归社会等弊端，从而更好地运用宽严相济的刑事政策感化、教育、矫正犯罪嫌疑人和被告人。

(二)非羁押诉讼的构建基础

1.法理基础

一是人权和人身自由权理念。人权，是人之为人应当享有的权利。人权是与生俱来的，源自人的固有尊严。人身自由权是仅次于生命健康权的公民基本人权，是公民行使其他权利的重要基础和保障，是人权保障的核心内容。“人们既然都是平等和独立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或财产”［2］5－6，即使是犯罪嫌疑人，也应当保证其合法的权利和自由。因此，让犯罪嫌疑人、被告人享有获得审前保释或取保候审的权利从而使羁押成为例外，无疑是对公民基本人权的保障。二是无罪推定原则。无罪推定最基本的含义就是任何人在未经法院依法定程序作出有罪判决以前，都是无罪的，应将他们作为无罪公民对待［3］。根据无罪推定原则，证明被告人有罪的举证责任在于控方，即刑事诉讼活动中的公诉方，被告人无须证明自己无罪;如果控方没有足够的证据证明被告人有罪，那么被告人就是无罪的。因此，在等待法庭审理时，犯罪嫌疑人、被告人均应享有自由的权利。三是权力制约思想。鉴于权力产生腐败，绝对权力导致绝对腐败［4］342，为防止国家权力的专横擅断，必须由中立的司法机关来进行审判和裁决。法院作为中立的第三方，是制衡国家权力、保障公民权利最强有力的手段，也是实现公平正义的最后一道防线。国家公权力在处分公民重大权益时，必须由法院经过正当的程序审查后才能作出。非羁押诉讼的有效适用，限制了公共权力对个人基本权利的干预，符合权力制约的精神，并给予被剥夺自由者以寻求司法救济的机会。

2.实践基础

目前的司法实践中，在刑事强制措施的适用上存在一些问题:公检法三机关在落实宽严相济刑事政策的认识上不统一，传统的“构罪即捕”观念影响较深;公检法三机关在实践操作中的做法不一、执行标准不同;捕后轻刑判决率较高;公检法三机关办理捕后变更强制措施和捕后撤销案件的程序不规范等。这些问题的存在，客观上在于非羁押措施的适用标准很难把握;主观上在于办案人员怕被指办人情案，也怕承担适用取保候审和监视居住措施带来的风险。因此，必须通过建立相应的工作机制来保障非羁押措施的实施。为此，检察机关先后创新了刑事和解告知制度、风险评估机制、内部监督制约机制、取保直诉制度、捕后变更制度、捕后撤案备案审查制度、逮捕未成年人汇报制度、赔偿保证金制度和随访制度等工作机制，初步形成了刑事犯罪案件“非羁押诉讼”的保障体系。

二、非羁押诉讼的适用情况及存在问题

(一)司法实践中非羁押诉讼的适用情况分析

1.适用非羁押诉讼案件的特点

以河南省为例，河南省人民检察院2013年上半年统计数据显示:在适用人群上，被告人中未成年人和65岁以上老人等特殊人群占一定比例，占总数的7.1%;适用范围较广，案件类型较为集中，涉及罪名24个，案件主要集中于盗窃等18种犯罪，其中，所占比例较高的六种犯罪依次为:盗窃、寻衅滋事、交通肇事、故意伤害、滥伐林木、诈骗;法院受理非羁押案件后适用逮捕强制措施比例较高，且推行非羁押诉讼区域差异明显;非羁押案件量刑较轻，轻刑判决率即判处三年以下徒刑、拘役(包括缓刑)、管制、单处罚金的占提起公诉案件总数的近八成，其中，仅宣告缓刑(包括拘役、不满三年、三年宣告缓刑)就占提起公诉案件总数的近五成。

2.非羁押诉讼案件的适用效果

首先，实现了司法资源的有效节约。非羁押诉讼的正确适用可以节省人力、物力与财力，从而有效地控制司法成本。其次，促进了犯罪人的积极悔罪与改造。适用非羁押诉讼避免了使犯罪人脱离社会以及在羁押场所交叉感染等问题。对于一些轻微或过失犯罪，非羁押诉讼能够为矛盾各方营造对话空间，有助于实现刑事矛盾解决手段的多元化。最后，推动了宽严相济刑事司法政策的贯彻执行。适用非羁押诉讼是积极实践轻微刑事案件宽缓处理的重要内容，是对宽严相济刑事司法政策的有力落实。

(二)适用非羁押诉讼过程中存在的问题

1.法律规定不统一导致适用非羁押强制措施标准把握不统一

现行法律对非羁押强制措施等直诉程序的适用条件规定不明确，适用存在标准不统一。如取保候审“社会危险性”的判断标准，实践中不同机关、不同办案人员在把握上存在较大差别，从而产生了类似案件在强制措施上出现羁押与非羁押的不同处理，影响了办案的社会效果。而对于累犯、存在漏罪、一人犯数罪(轻罪)需要进一步查证、避重就轻认罪态度不好、共同犯罪案件犯罪嫌疑人未完全抓获归案等情形，一般不属于非羁押诉讼的范围，在审查逮捕阶段依法应当作出批准逮捕的决定。但依据法律规定，这类案件属于被判处三年以下有期徒刑即轻刑的范围。这样，法律规定上的不统一给非羁押诉讼工作的开展带来了困难。

2.办案程序较为复杂，办案精力不足

根据实行非羁押诉讼的有关规定，案件若实行非羁押诉讼，要经过审查、调查、走访，促成和解，多次询问、汇报、讨论决定等，程序比较复杂，并且一些程序需要反复做说理工作，这就要耗费很大的人力、物力和精力。而法律规定的审查逮捕期限仅有七天，一系列审查询问程序进行下来，时间非常紧张，而基层执法力量不足，案多人少、精力不足，这在一定程度上影响了非羁押诉讼的实施。

3.非羁押诉讼的配套措施存在缺陷，保障不力

一是从法律层面讲，我国刑诉法缺少关于犯罪嫌疑人违反取保候审、监视居住相关规定的处罚措施，这就会导致对违反监管规定的犯罪嫌疑人的惩罚力度不够，例如，犯罪嫌疑人即使逃跑也不会被加重处罚。尤其是对于保证人来说，即使其完全不履行相关的保证责任，也不会因此承担任何不利的法律后果。二是从执行层面讲，执行机关监管不到位，给非羁押犯罪嫌疑人以脱逃、翻供等机会。主要表现在:(1)取保候审监管力度不够。根据法律规定，取保候审是由犯罪嫌疑人居住地所在的派出所来执行的，而派出所由于承担着繁重的刑事案件侦破任务、繁琐的居民户籍管理、社会治安维护等多项职能，任务繁重，警力有限，往往没有专职警察负责取保候审的执行，因此，不可能对被取保人进行有效管理和监督。实践中，被取保候审人实际上常常处于无人监管的状态。(2)监视居住适用性不强。由于缺乏可操作性，司法实践中，一般很少适用监视居住，也就谈不上执行了。(3)尚未形成社会监管合力。目前，还没有建立监管非羁押犯罪嫌疑人的社区服务措施来配合公安机关，社会监管的力量基本上没有发挥出来。因此，在监管缺失的情况下，一些非羁押犯罪嫌疑人出于侥幸心理、害怕惩罚、不懂法律等原因而趁机逃跑，或者受逃避打击的心理驱动与证人串通翻供。

4.受一些落后法律观念的影响，执法环境不容乐观

在群众层面上，由于受“以暴制暴”、“罪有应得”等传统法制思想的影响，一些人特别是受害人对新的执法理念不了解也不理解，虽然轻微刑事案件造成的法律侵害较低，但是一些案件背后的当事人却有着错综复杂的矛盾纠葛，双方协调不顺，受害人就容易片面地视其为司法不公，进而引起上访事件乃至社会公众事件。对于执法干警而言，长期以来奉行的是“重打击、轻保护”、“构罪即捕”的思想，羁押强制措施被认为是开展司法工作最简捷有效的手段，对于需要投入大量人力、物力的非羁押诉讼存在一定的抵触情绪;同时，新旧司法理念的冲突、一些司法机关在执行宽严相济政策上的不慎重，导致一些司法案件在社会上引起广泛的争议，一些人错误地认为有罪不捕就是办人情案、关系案、金钱案，导致一些办案人员在办案过程中担负一定的风险，顾虑到社会舆论的影响，办理案件时对非羁押诉讼想用、愿用而不敢用，致使在执法理念上迟迟不敢跨步。

三、推进非羁押诉讼工作的对策和建议

(一)检察机关全面履行法律监督职能，加强对非羁押诉讼案件的监督

检察机关应严格按照互相配合、互相制约的原则，对移送审查起诉的直诉案件，需要补充侦查、改变定性或建议侦查机关撤回起诉的，要主动向侦查部门说清理由和要求，运用好公诉引导侦查机制，既尊重、体谅侦查机关的意见和难处，也维护检察机关依法监督的权威性，从而达成共识，相互合作，保证案件质量。对于审判机关将检察机关、公安机关已依法决定适用非羁押诉讼的被告人决定逮捕的，要进行全面审查监督。此外，还应加强沟通协调，建立公检法三机关联动办案机制，针对非羁押诉讼运行中出现的问题及时协商解决，畅通非羁押诉讼运行渠道。

(二)更新执法理念，调动执法主体积极性

一方面要加强执法主体对非羁押诉讼的刑事法律、政策的学习，树立人权保障思想，纠正办案人员“重打击、轻保护”、“构罪即捕”的思想误区，在工作中不断完善修正非羁押诉讼的执行规定，简化、规范非羁押诉讼的办案程序，使非羁押诉讼常态化、规范化。另一方面要提高侦查机关对轻缓刑事政策重要性的认识，不要单纯的“就案办案”。除了要调取犯罪嫌疑人有罪的证据，还要调取犯罪嫌疑人无罪、罪轻的证据，并强化对犯罪嫌疑人品行调查的意识。对于符合非羁押诉讼条件的案件，建议公安机关直接移送起诉，尽量减少此类案件进入逮捕程序。

(三)加强对非羁押诉讼候审的全方位动态监管，从源头上改善非羁押诉讼的适用前提

一是强化专职监管的力度，即在公安机关内部设立专门科室和专职人员，负责非羁押候审的监管。二是建立帮教组织，帮助和监督候审人遵守候审规定，及时发现和防止候审人出现妨碍司法侦查的行为。三是建立非羁押候审人信息查询档案，利用先进的计算机技术，构建全国联网的专门计算机管理系统，实行全方位动态监管，以保证非羁押诉讼的顺利进行。

(四)强化对非羁押案件的释法说理工作，赢取当事人的理解支持

在具体办案过程中，不只对犯罪嫌疑人释法说理，也要与被害人及家属进行沟通，争取理解，使被害人及其家属了解对犯罪嫌疑人实行非羁押诉讼的法律规定和相关依据，并以此进行轻缓刑事政策的法律宣传，减少当事人的误解。同时，要加强对监管机关的汇报，为非羁押诉讼的推行营造良好的社会环境。

［1］曾泉生，苏静.非羁押诉讼的机制构建［J］.中国检察官，2011(1).

［2］［英］洛克.政府论(下)［M］.北京:商务印书馆，1997.

［3］夏锦文.无罪推定原则的意义解读［J］.南京师大学报(社会科学版)，2012(4).

［4］［英］阿克顿.自由与权力［M］.侯健，译.南京:译林出版社，2011.