论政府营销及其中国化

陈伟 唐含宇

(中国人民大学 商学院，北京 100872)

一、政府营销理论的产生背景和理论基础

在信息化和全球化的后现代化社会中，政府所面临的公共行政环境发生了巨大变化，政府的公共事务管理能力面临着新的挑战。为应对这些变化和挑战，20 世纪80年代以来，新公共管理理论逐渐兴起，许多国家政府将提高公共行政能力作为改革目标。21 世纪以来，政府的管理理念已经逐渐向服务型政府转变，以便在传递政府理念的同时满足公众需要。要建立真正的服务型政府，需要将私营部门“经证实有效的”管理手段，转到公共管理部门加以应用［1］，即政府借鉴企业营销的理论与实践来提升公共服务能力，以公众(顾客)为服务对象，运用细分、定位、沟通传播等营销手段更好地满足公众需求，更好地履行公共职能，树立政府独特的形象，这便是政府营销。

营销思维与营销工具在公共管理领域的应用，得益于两方面理论与实践的发展:一是新公共管理运动的兴起与公共管理方式的创新，为政府部门借鉴和采用企业管理的先进理念和技术提供了契机;二是营销观念的拓展与功能的扩大，为政府部门创新管理方式、引入营销观念与方法、改善公共管理提供了理论与方法基础［2］。

政府营销作为一种新生的政府经营理念和管理模式，仍然紧密依托于深厚的现代公共管理理论。在西方公共管理学产生并发展的百余年中，大体上经历了传统的公共管理理论、新公共管理理论以及新公共服务理论几个阶段。20 世纪80年代以来，西方许多国家开展的一系列的行政改革，如美国的“重塑政府运动”、“竞争求质量运动”以及现在西方国家普遍实施的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践并体现着新公共管理理论的价值观。新公共服务理论是在新公共管理理论的争论中产生并发展起来的。美国学者登哈特等首次正式、系统地对新公共服务理论加以综合，并提出了新公共服务理论。他们认为，公共行政的任务是服务而非掌舵，政府的首要作用不仅仅是通过命令来指挥公众的行动(尽管这样做有时可能是合适的)，也不是简单地建立一套惩戒规则和激励措施(胡萝卜或大棒)，而是将人们引导到“合适的”方向上来［3］。

二、政府营销的基本问题

(一)内涵

政府营销是传达一条信息或塑造一种形象的努力，这种信息或形象应当能够促进政府机构与它们各自的利益相关者之间的相互联系。更加畅通的联系和对待机构的更为积极的态度能够降低为削除不信任和抵制的成本，这继而不仅可以通过降低双方的交易费用而提升效率，而且可以提高以信任为基础的政策的效力［4］。

政府营销是政府及其职能部门运用市场营销的原理和方法，依据公共行政价值理念，向公众(这里的公众指广大本国企业、居民、社会团体和享受国民待遇的外国企业)提供公共产品和服务并解决国家事务和公共事务，通过对经济社会活动进行有效的宏观调节和控制，从而实现政府目标的一系列政府行为。

(二)特点

1.整体性

政府营销涉及范围十分广泛，包含了所有实现公众利益和社会目标的表层和深层的营销理念。表层的政府营销为初级的、可操作性的营销方式，其表现形式多种多样，如通过展示并提供优质公共物品以招商引资;宣传城市形象，推介“城市符号”，从而吸引人才并赢得政府美誉度;消除社会危机、突发事件带来的负面影响等。深层的政府营销方式具有权威性和指导性，体现政府的工作方向，指导并规划表层的政府营销，例如全国人民代表大会上的《政府工作报告》。

2.公益性

政府营销的产品为公共产品，政府作为公共利益的代表，其营销目的是为了让公众从其营销行为中获得切实利益，其营销行为必须符合公众利益，因而具有公益性的特点，这也正是政府营销与企业营销的本质区别所在。

3.正外部性

经济学中的正外部性(positive externality)相对于负外部性(negative externality)，是指一个人或一群人的行为或决策使另一个人或一群人乃至于整个社会得到福利，而受益者却无需为所得到的福利付出任何费用。政府营销的出发点是为公众获取利益，政府通过完善法律法规和各项规章制度、提供社会保障、提高政府公务员队伍素质等营销行为，使公众利益不断得到满足。因此，政府营销具有明显的正外部性。

4.复杂多变性

政府营销在实现其营销目的的过程中需要进行市场环境分析、市场的细分与组合、顾客行为的研究、制定公共政策和有效配置资源、提供公共产品和公共服务等多种复杂活动。

(三)主要内容

1.政府营销的主体

政府营销的主体是政府及其职能管理部门。政府作为国家的主要行政机关，其职能是国家职能的具体化，主要包括对社会的经济生活进行控制或施加影响、管理公共服务事业、发展社会福利事业、发展与其他国家的经济关系等方面。

2.政府营销的客体

一般来说，政府营销的客体包括三大类:环境、公共产品、人。其中环境主要包括投资环境、旅游环境和居住环境。公共产品则主要包括土地及水、矿藏等资源的开发权;基础设施及交通设施的开发经营权;公共事业的经营权等。人作为政府营销客体的时候，主要包括高素质民众以及名人效应。除此之外，文化、艺术、创意等精神产品，是一个地区文化水平和历史积淀的重要反应，也是政府营销不可或缺的对象［5］。

3.政府营销的构成要素

政府营销构成要素与企业大体相同，即产品、价格、渠道和促销渠道，但二者构成要素的性质截然不同。政府营销的产品属公共产品或准公共产品范畴，具有非竞争性和正外部性。菲利普·科特勒和埃迪尤阿多在《营销大未来》中把政府产品分为观念、实践、有形物三大类，其中观念主要包括看法、态度和价值观;实践则包括政府解决公共事务的一切行为和行动。

4.政府营销战略

政府营销战略包括营销市场的分析与定位，据此确立营销目标，设计营销策划，市场分析与目标市场定位，即采用战略市场管理的方法对政府所辖区域的起始条件、主要机遇、优势和劣势进行正确评估，然后找到其经济和发展的最可靠的途径。政府营销的策划与战略组合通常为“7P’S”的战略组合，即产品(Product)、价格(Price)、地点或渠道(Place)、促销(Promotion)、人员(People)、有形展示(Physical Evidence)、过程(Process)。

三、政府营销的中国化

(一)我国政府营销发展现状

各国政府在借鉴营销理论进行公共管理时，表现出不同的态度和趋势。西方一些国家已开始做一些有益的大胆的尝试，并且取得不错的效果［6］。相较发达国家政府营销的发展，国内关于政府公共管理部门的政府营销理论的研究还处于起步阶段，但中央提出的“科学发展观”、构建和谐社会和建立服务型政府等目标，表明了我国进行政府管理改革和创新的决心。地方政府虽然开始尝试在一些领域运用营销理念、方法和模式，但地方政府对政府营销的意义和作用并未完全理解［7］。

(二)存在问题

尽管我国中央和地方政府都已意识到政府营销的重要性，并在实践中进行了一定的努力和尝试，但在政府营销的推进过程中还存在许多明显问题。

首先，对政府营销理论理解不足，地方政府营销理念存在误区。由于我国政府营销理论和实践均起步较晚，发展不完善，虽然在政府管理中逐渐运用了营销手段，但从实践上看，由于缺乏对政府营销理论的深入理解，地方政府营销多为无意识行为且存在理念上的误区。如仍以经济利益为最终追求，不惜牺牲生态环境和公众利益;“官本位”意识严重，服务意识淡薄，未建立起“服务型地方政府”理念。而对于已经推行政府营销实践的地方政府来说，尽管做出了努力尝试，但对营销什么、如何营销还缺乏全面系统的认识，致使在实践上表现出营销活动的盲目和混乱，毫无营销策略可言。

其次，地方政府缺乏系统有效的营销发展规划和策略。由于理论缺乏，我国地方政府的营销行为大多处于模仿西方国家和地区成功经验的初级阶段，过度追求眼前成效和政绩，而缺乏有效的调研和长期的策略规划，闭门造车、急于求成的现象均十分常见。

再次，政府营销缺乏有效的管理体系和评价体系。地方政府各职能部门之间联系不紧密，各自为政，目标分散，缺乏一个资源共享、协同共赢的营销平台，使得地方资源被化整为零，信息不对称，导致营销效率低下，甚至阻碍了该地区经济社会的发展。此外，由于地方政府缺乏行之有效的政府营销评价体系，对政府营销的绩效无从考核，这在一定程度上导致政府公务人员在政府营销过程中缺乏积极性和主动性。

最后，政府营销对区域内的文化竞争能力、企业管理竞争能力、开放竞争能力以及综合竞争力的影响并不显著。

(三)对策

首先，深入开展政府营销理论研究，强化政府营销理念。如前文所述，我国政府营销理论基础薄弱，对政府营销概念、内容的理解还比较模糊，因此应首先从根本上加强对政府营销基本理论的研究，在此基础上转变政府“官本位”的管理理念，树立“顾客导向，公众导向”的服务型政府营销理念，在整合区域多元化需求的基础上，从根本上转变政府的行政管理理念，提高政府公共行政管理水平，真正做到为人民谋福利，为经济社会谋发展。

其次，注重政府营销规划和策略的选择，有序深入地推进政府营销行为，从而实现政府营销的可持续发展。政府公务人员应从地区发展实践出发，深入调研，充分了解地方公众的切实需求，从而有针对性的指定营销规划。对于本地区的优势、劣势和面临的机遇和挑战应该有深入的了解，从而在7p’s 策略中找出最适合本地区同时区别于其他地区的策略组合，既能够针对地区的适时发展做出灵活调整，又具备长期的统一性。

最后，建立有效的政府营销管理和评价体系。在政府营销过程中，许多政府及其职能部门经常是“纸上谈兵”，把重点放在“花哨”的营销策略组合上，而核心的“营销过程”则缺乏有效的管理。因此，有必要推进政府营销整合平台的建设，从而在各职能部门之间形成有效的联络网，保证营销策略的顺利实施;同时，也要积极建立营销绩效评价体系，从而对政府营销行为及时有效监督和考核。

四、结语

政府软实力建设，不仅是政府竞争力的必要，也是我国当前面临的国际国内局势和历史任务决定的。改革开放前长期困扰我们的短缺经济状况已从根本上得到改变。我国的政府控制能力增强，国防和军事实力大大提升。这对于完成我国政府的历史使命，履行政府职能具有重要意义。与之形成对比的是，我国软实力发展却滞后或被忽视。有效地推进我国政府的营销，既是我国政府提升软实力的重要途径，也是应对国际竞争的客观要求，更是正确应对面临的严峻挑战和完成历史任务的现实需要。

［1］董丛文，杨树立.政府营销与营销政府［J］.北方经贸，2005(3).

［2］章兴鸣.论政府营销的理论基础与公共管理方式的创新［J］.河南社会科学，2010(6).

［3］珍妮特·V·登哈特(Janet V.Denhardt)，罗伯特·B·登哈特(Robert B.Denhardt).新公共服务:服务，而不是掌舵［M］.丁煌，译.北京:中国人民大学出版社，2010.

［4］阿里·哈拉契米，黄梅，戴鸿鹄.政府营销与品牌管理［J］.东南学术，2010(2).

［5］朱华锋.政府营销论纲［M］.合肥:中国科学技术大学出版社，2010.

［6］LILLEKER D.Political marketing:Principles and applications［J］.Journal of Marketing Management，2013(11).

［7］苏悦娟，孔祥军.地理标志的政府营销理论依据和战略研究［J］.广西社会科学，2010(10).