浅议未成年人监护制度

王秀梅

(上海市人民检察院，上海201199)

未成年人监护制度，是指监护人对未成年人的人身、财产和其他合法权益依法实行的监督和保护，以保障未成年人的合法权益。近年来未成年人犯罪数量激增，其重要原因在于未成年人监护方面存在诸多缺失。健全未成年人监护制度，有助于预防未成年人犯罪的发生和未成年人社会观护工作取得实效。因此，有必要对未成年人监护制度进行专题研究。

一、我国未成年人监护制度的起源和现状

我国法律关于未成年人监护制度主要见于《民法通则》第二章之第二节“监护”中的相关规定、《婚姻法》第三章“家庭关系”、《未成年人保护法》以及最高人民法院关于《贯彻执行＜中华人民共和国民法通则若干问题意见＞(试行)》等法律、法规及司法解释。但从内容上看，《民法通则》的规定仅能起到对建立监护制度的原则性指导作用，司法解释中有关监护的内容，也不过是对实践中出现的问题进行了零星修补。在当前国际化、工业化、城镇化、市场化的时代背景下，我国未成年人监护制度还面临着很多新情况新挑战。一是社会化、专业化的服务网络已渗透到国民生活的各个领域，我国3亿多未成年人实际上多数时间是离开父母和家庭，享受社会提供的服务和保护，学校、医院等社会性公益主体在实际地完成监护工作，这些未成年人“社会监护机构”负载着更重的责任。二是与接近2亿流动人口相伴生的“留守儿童”、“流浪儿童”监护问题。以农村留守儿童为例，据统计，在我国全部农村儿童中，留守儿童的比例达28．29%，平均每四个农村儿童中就有一个多留守儿童。三是中国家庭的变迁带来的一系列问题。比如，按现行法的规定由祖父母、外祖父母和成年兄姐担任法定监护人已有很大的不现实性:因为目前未成年人多数是独生子女，没有兄弟姐妹，而随着老龄化的加剧，其祖父母、外祖父母年岁已高，身体不好，也需要提供赡养、扶助和保护。又如，离婚、非婚生育数量大大增加等因素带来了离异家庭、单亲家庭、无亲家庭中的未成年人监护问题。再如，由生活节奏不断加快、工作压力不断加大带来的无力照护，实际上处于放任状态的未成年人监护问题等。

二、我国未成年人监护制度存在的问题

1．缺乏先进的法学理念。因应于20世纪80年代的社会背景和法学理念，在未成年人监护制度的设计中，表现出明显的指导思想上的“八重八轻”:一是重家庭责任，轻国家责任;二是重亲属监护，轻社会监护;三是重私力自治，轻公力干预;四是重固有传统，轻继受文明;五是重扶养关系，轻监护体系;六是重身份伦理道德，轻法律规制调整;七是重单位、基层组织义务，轻政府公益保障;八是重人身监护，轻财产监护。从而使监护乃至未成年人的法律保护在很大程度上还停留在私域性、家庭性、亲属性和自治性的水平，政府和社会在未成年人监护中应有的权力、义务和职责、责任仍处在相当后位乃至没有的状态。

2．缺乏完备的监护人资格规定。规定监护人资格的目的在于保证监护人能够履行监护职责，但目前有关监护人资格的规定不够完善。一方面，我国现行民法通则笼统地规定监护人须有监护能力，但没有具体说明何谓“有监护能力”，何谓“没有监护能力”。虽然最高人民法院《关于贯彻执行＜中华人民共和国民法通则＞若干问题的意见(试行)》第十一条从监护人的身体健康状况、经济条件，以及与被监护人在生活上的联系状况等因素加以考虑，但没有注意监护人与被监护人之间除经济联系之外的其他因素的状况。另一方面，《民法通则》规定，在没有自然人充当监护人的情况下，由未成年人父母所在单位、居民(村民)委员会或民政部门充当监护人。这在上世纪80年代单位办社会的情况下是可行的，但是，在如今单位人变成社会人，社会职能剥离的情况下，实际上已缺乏可行性:就国家机关而言，其职能是管理社会事务，不宜承担监护职责;就企业而言，如果一个企业中有多个职员或职员的亲属需要监护，企业就得派出相当数量的专门人员，因此由企业作为监护人也不可行;至于居民委员会与村民委员会，它们是群众自治组织，如果作为监护人，那就会既是监护监督机构，又是直接监护人，造成他们集决定权、执行权和监督权于一身，职权非常混乱，也不合理。

3．缺乏合适的救济及救济规定。(1)从《民法通则》的规定可以看到，我国法律对于未成年人监护人的设定，主要是基于亲权。但多年的独生子女政策下，大家庭已经很少，在父母死亡或者丧失监护能力的情况下，由于我国法律对儿童福利机构规定过于笼统，未成年人监护经常出现难以落实的情况。(2)按照有关规定，目前我国只有父母双亡的未成年人或者弃婴才能进入体现国家监护制度的儿童福利院，其他遭受虐待等未成年人还无法获得国家的监护。这就导致，尽管一些父母由于各种原因没有能力、没有资格教养子女，甚至已对子女造成了严重伤害，却仍拥有监护权，未成年人因此辍学、犯罪、流浪乞讨等。(3)目前我国还存在监护人权少义务多，法律责任过于单一的问题。《民法通则》第十八条、《最高人民法院关于贯彻执行(中华人民共和国民法通则)若干问题的意见(试行)》第十条规定了监护人的多项职责，但没有规定监护人享有哪些权利。这就导致实践中监护人难找、指定监护人不服指定等问题，不利于保护被监护人的利益。

4．缺乏专门的监护监督机构及监护监督制度。未成年人因为没有完全行为能力，无法独自保护其合法权益，对监护人的失职行为与侵权行为难以反抗，因此来自外部的对监护行为的监督就很有必要。但是，目前还没有规定监护监督机构和监护监督机制，也没有具体的监督标准，没有具体的惩戒措施规定。这就造成对监护人是否进行监护、如何实行监护、监护是否有瑕疵等缺乏监督，在对监护人违反职责、侵害未成年人权益的惩罚上处于空白，从而导致有些监护人有恃无恐，出现侵犯未成年人合法权益的情况。当然，《未成年人保护法》作了“中央和地方各级国家机关应当在各自的职责范围内做好未成年人保护工作”规定。但是，并没有明确掌管未成年人监护、调处未成年人监护纠纷的职能部门。因此，目前我国还缺乏专门负责未成年人监护问题的管理、监督、执行的政府机构，缺乏统一的从上到下的有效社会控管力量和政府公力服务体系。这造成大量未成年人监护问题和纠纷成为法律的死角和管理的盲区，自生自灭，甚至恶性演化。

三、我国未成年人监护制度的完善

1．完善监护人法定责任。(1)细化监护人的条件。监护人的资格条件应该更加全面，包括监护人的生理状态(年龄与健康状况等)、心理状态(包括有无精神疾病等)、感情成熟度等因素。从目前我国监督制度的实际出发，今后应补充监护人的消极资格，即应明确规定下落不明人、在身体和经济方面没有监护能力的人、被判有期徒刑、有不良嗜好者等不得担任监护人。(2)补充犯罪嫌疑人、被害人未成年子女监护条款。对有适格监护人的未成年子女，要按照法律规定，由有义务的亲属主动担任或者由人民法院指定监护人;对无适格监护人的未成年子女，应通过逐步健全、完善国家监护制度以加以保护，如制定相应的并具可操作性的法律规定，扩大福利院的接收儿童范围等。(3)增加观护工作中有关家庭监护责任方面的条款。如明确“矫正其不良行为”等职责。可对监护人在观护期间所应承担的家庭监护责任进行规定，并将监护人的具体监护职责以书面的形式进行罗列，作为《观护帮教协议书》的附件，在签订协议时一并告知监护人，使监护人明确自己的职责范围。(4)充实监护的可撤销条件的条款。最高人民法院制定的《关于贯彻执行＜中华人民共和国民法通则＞若干问题的意见(试行)》第二十条只规定了监护资格可撤销，但是没有明确具体的撤销条件。可参照国外做法，规定对被监护人实施家庭暴力的，实施或者教唆、帮助被监护人实施犯罪行为的，以及由于其他原因不宜继续担任监护人，撤销其监护资格。

2．设立专门监护机构并明确相关法律责任。(1)设立专门的未成年人国家监护机构。在审理变更抚养纠纷的案件时，时常会遇到父母双方均不尽抚养义务，有的甚至将孩子弃之法院。应考虑设立专门的监护机构如儿童福利机构等开展公益监护，从而防止未成年无人看管的现象。(2)规定未成年人国家监护的适用条件。从国情出发，目前中国的国家监护只能定位于家庭亲情监护的补充角色，适用对象应该是监护人客观上无法为其未成年子女提供健康成长所需要的最一般条件的未成年人，如父母双亡无其他合适法定监护人的，父母均被处以刑罚的，父母有严重不良行为影响未成年子女健康成长的等情况。(3)明确国家监护权的实现形式及权利义务。如可由国家设立的儿童福利机构，或委托审查合格的民间组织、委托具有监护能力并愿意承担监护职责的社会成员进行监护。当采取委托形式时，建议制定有关条款，明确由民政部门对其监护行为进行监督检查，并承担相关监护费用，给付一定监护报酬。(4)完善临时监护制度。临时监护权的产生，意味着在同一自然人身上同时存在两个不同主体的监护权。如处于一定风险状态的流浪未成年人，其原监护人的监护权是存在的但却无法行使，而由于无法及时寻找到其原监护人，产生了原监护人不可能做出委托的情况。在这种情况下，救助保护机构的临时监护责任作为基于对被救助的流浪未成年人权利保障的需要而产生。此时，救助保护机构的临时监护权与原监护人的监护权同时并存，但事实上的权利处置以救助保护机构的临时监护权为主。这种情况下临时监护权的适用条件、临时监护权的性质、临时监护权与原监护人监护权的关系等，还须建立健全有关法规条款。

3．建立监护监督机构，明确法律责任。目前我国现行监护监督几乎形同虚设，应尽快设立监护监督机构，并明确其法律责任。(1)明确检察机关作为监护监督制度主体。法律监督监护的职责可由现在的民事行政检察部门承担，因为监督监护行为既涉及实体法与程序法的法律知识的运用和技能，又是行政权与检察权的交融，民行部门较其他部门的检察官对民法和诉讼法具有一定优势。有未检部门的，由该部门承担更宜。(2)明确凡是行使监护职责的监护人都应当列入检察官法律监督的对象，但具体操作中，可对离异家庭、父母有严重不良行为或犯罪行为的家庭等进行重点监督。(3)为加强对监护的管理，应扩大居(村)民委员会在监护中的职能，从可操作性上看，可以在居民委员会里设立专门的监督监护人员，监管监护人是否违反职责，接受被监护人和监护人监督人的投诉等。(4)在民间逐渐培训基层的青少年保护机构等非政府组织，建立起职业化、专业化的青少年保护队伍，代表国家承担监护的实体职责，对于未成年人的监护进行动态监督，形成未成年人监护状况的信息反馈机制。青少年保护机构可以派专职监督人员(如专职社工)，对辖区内的未成年人的监护状况进行监督。当监护状况对未成年人的成长构成威胁或者接到举报时，青少年保护机构有权进行调查，促使监护人改善监护质量。当未成年人的监护人出现严重不尽监护职责的情况时，青少年保护机构可以向有关部门提出对未成年人实行国家代位监护的建议。

4．完善涉罪未成年人家庭监护与社会观护的衔接制度。为了教育、感化、挽救涉罪未成年人，帮助涉罪未成年人顺利回归社会，应探索完善家庭监护与社会观护的衔接制度，明确各方应承担的责任。(1)监护人应多与被观护人沟通交流，及时掌握其思想动态，并将了解的情况反馈给观护组织，便于观护组织对被观护人的观护帮教。(2)监护人与观护组织应定期沟通，就被观护人的表现各自向对方汇报情况。(3)检察机关在家庭监护与社会观护间应起到协调作用。目前观护工作中，检察机关对观护组织有制度性要求，对监护人还没有相关要求。今后检察机关可以要求监护人在观护期内定期提交情况汇报，综合反映被观护人的表现等情况。(4)应发挥社区组织在家庭监护过程中的作用，如果监护人不履行家庭监护职责，或者履行家庭监护职责不当，社区组织有权力进行督促。被观护人结束观护后，社区组织还可以对被观护人的后续帮教工作进行协助和监督，将有关情况与检察机关进行沟通。