群体性事件预防和处置的法治思维与方式

田 丁

(山西财经大学，山西 太原030006)

2013年2月16日中国社会科学院发布的蓝皮书指出，中国近年来每年发生的群体性事件可达十余万起。据中国全国总工会统计，去年1月至8月，全国共发生120多起围绕工资纠纷、规模在百人以上的集体停工事件;发生在19个省、规模在30人以上的有270多起。与群体性事件相关联的社会稳定问题，近年来也成了人们普遍关注的焦点。在2012年中国城市居民关注的十大社会问题中，“社会稳定”位列第五。党的十八大报告明确要求:“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》再次强调要“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”。这一提法从价值观和方法论上，对新时期各级领导干部如何治国理政提出了新标准、新要求，也为化解社会矛盾、实现社会稳定提出了最佳路径。

一、“法治思维”和“法治方式”的内涵

法治思维，是相对于人治思维而言的一种思维方式。它是一种运用法治价值来认识评判客观事物的思维方法，是法治价值在人们头脑中形成思维定势，并由此产生指导人们行为的思想、观念和理论。法治价值的具体形态包括法律至上、保障人权、限制权力、法制统一、追求正义、崇尚民主等等。这些法治价值都是在人们的社会交往实践中形成的、调整人们之间相互关系的最佳的行为范式，是和谐社会秩序赖以建立的思想基础。“法治思维”是与“法治方式”紧密联系在一起的。二者都是强调要运用法治价值来支配人们的言行，只不过是侧重点不同而已。“法治思维”强调思想转变，要求人们养成运用法治价值来进行思考问题的习惯。“法治方式”是行为准则，注重法治价值对人们行为的直接指引和规范作用，属于对操作执行层面的要求。如果不能养成“法治思维”，就不能在实践中准确有效地运用法治方式来解决问题。运用法治思维，就是运用法理思考问题，依据法律逻辑阐释社会现象、校正社会观念。运用法治方式就是按照法律规则协调利益关系、解决冲突纠纷，遵循法治规律行使权力、治理社会。法治要解决的核心问题是权力与权利的冲突，所以法治的精髓就在于限制权力、保护权利。对于权力而言，法无授权即禁止;对于权利而言，法无禁止即自由。由此可见，法治重在治权、重在治官。强调法治思维，就是要改变一些领导干部头脑中长期存在的重权力轻权利、重治民轻治官、重管理轻服务等传统思维误区。强调法治思维，就是要改变一些领导干部头脑中根深蒂固的超越宪法和法律的特权思想，铲除以言代法、以权压法、徇私枉法等悖离法治精神等现象滋生的土壤。

二、群体性事件频发根源的法治分析

群体性事件是我们国家官方对民众抗议、示威、骚乱等事件的委婉称呼。它是指由某些社会矛盾引发，特定群体或不特定多数人聚合干扰乃至破坏正常社会秩序的社会冲突事件。其主要表现方式有:集会游行、上访请愿、罢课、罢工，围攻、冲击党政机关，阻断交通、严重者发展为打、砸、烧、杀、抢等。群体性事件涉及的社会冲突主要有三个焦点问题:征地拆迁、劳资关系和环境保护，征地拆迁导致的群体性事件占50%左右，环境污染加上劳资关系问题引发的群体事件占到30%左右，其他的占20%左右，环境保护问题正日益成为社会问题。群体性事件之所以频发，根源主要在以下四个方面。

(一)公众利益诉求表达机制不畅

纵观近年来发生的诸多群体性事件，不难发现，尽管情况千差万别，原因各异，但都直接或者间接与群众的利益诉求表达机制不畅相联系。利益格局的失衡源于社会权利的失衡。是什么原因使得中国居民的收入差距在十几年的时间里发生了如此戏剧性的变化?这种变化背后的深层因素是什么?实际上，根本的问题是不同群体在表达和追求自己利益的能力上所存在的巨大差异。因此可以说，贫富悬殊的背后是不同群体在表达和追求自己利益的能力上失衡的结果。公民表达自己诉求的一些权利由于没有得到切实的保障，一些不满和怨气不能得到及时宣泄，于是各种非法集会、游行、示威等群体性事件不断增多。

(二)非法治方式“维稳”

面对日益增多的社会矛盾和冲突，传统的维稳思路和工作方式难以化解这些矛盾和冲突。在处置矛盾比较集中的计划生育、征地拆迁、国企改制等重大社会问题时，常常在政府内部明确排斥司法的介入。其结果是某些社会矛盾和社会冲突虽然得到权宜性的解决，但却同时导致法治的退步和社会生活的无规则化。群体性事件发生后，在一些领导干部中有一个默认的“成功标准”:就是快速把势态压住，至于手段是否合法，是采取高压手段“维稳”，还是乱许愿，乱施“恩惠”，“花钱买平安”的手段“维稳”，所形成的社会导向是“能闹的孩子有糖吃”，“老实人受欺负”，老百姓的问题是大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决。在相当多的情况下，公安机关出面不但解决不了问题，反而容易被群体看成是“镇压”，导致激化矛盾，产生暴力冲突，甚至导致人身伤亡、财产损失，扩大事态。

(三)社会管理层角色错位及司法化解矛盾功能的弱化

政府偏离自己的科学定位，使公信力和权威受到质疑。政府的科学定位应当是制定市场交易规则并维护这些规则，是市场秩序的维护者，以及通过税收来调节市场自由竞争所带来的贫富差距，负担起为社会弱势群体提供“生存照顾”的义务，在市场经济中政府应当保持中立。而我国政府在履行职能方面经常处于缺位和越位的状态，立法在一定程度上丧失公平正义的品质，沦为维护部门利益的手段。利益部门化，部门利益法制化。执法在相当程度上被商业化。由于社会管理层的角色错位突出，导致群体与管理层尖锐对立。由于弱势群体个人力量微薄，所以只能依靠聚集来诉求利益分配的公平，导致了群体性事件的发生。由于司法在解决社会冲突方面的弱化，使执政党和中央政府承担了在一个司法能正常发挥功能的社会里，本可以无须承担的政治压力。所以群体性事件的实质是法治危机。

三、群体性事件预防和处置的法治方式

(一)运用法治思维凝聚社会共识

我们强调稳定的重要性是对的，但不能将民众的利益表达与社会稳定对立起来，将公民正当的利益诉求与表达视为不稳定因素，一味以稳定为名压制合法的利益表达方式。实践业已证明，使用不合法的手段和方法处置群体性事件，即使暂时能平息群体性事件的态势，也很难全面彻底解决隐藏于群体性事背后的深层社会矛盾，反而可能留下引发更猛烈、更持久的群体性事件的隐患。要实现真正的社会和谐与稳定，就必须彻底转变思路，形成维护社会稳定的新思维，把利益表达和社会稳定作为同等重要的双重目标，以法治为核心，推进市场经济条件下利益均衡与利益表达的制度化建设，形成社会长治久安的坚实基础。

(二)增强体制对社会矛盾和社会冲突的容纳能力

社会管理得好与不好的区别不在于社会当中有没有矛盾，而在于制度是否能容忍矛盾和冲突。各地曾今实行的“一把手负责”、“一票否决”等做法，是建立在一个完全错误的假定之上，以为没有矛盾、天下太平才是好地方、才是好制度。实际上好的制度不是消灭冲突，而是能够容纳冲突和用制度化的方式解决冲突。增强体制对社会矛盾和社会冲突的容纳能力，首先要求政府在维稳工作中用动态的稳定观来替代静态的稳定观，转变过去那种“把一切矛盾消灭在萌芽状态”的工作思路。我国已经进入利益博弈时代，利益冲突也已成为人们日常生活的组成部分。这些冲突中有相当部分是正常的利益博弈。一个正常健全的体制要有容纳、归置这类现象的渠道和方式，这就是制度化规则和规范的建立。有了这种规则和规范，社会矛盾和社会冲突就犹如水渠中的水流一样，尽管有时候看上去汹涌激荡，但是可以知道它流向哪里，流到什么地方就能恢复平静。而我们现在就是缺少这样的渠，水来了，不知道有多大，也不知道会往什么地方流，于是就只能严防死守、顾此失彼。规范化、受控制的表达方式给社会稳定造成的冲击和影响，远远小于不规范不受控制的方式。其次要提高用制度化方式解决矛盾和冲突的能力，将矛盾加以正确地分类。传统的维稳模式经常把不同类型的社会矛盾和社会冲突混为一谈，人们一般所说的不稳定因素，实际上包含了小规模常规性的社会抗议、局部性的社会抗议和全社会规模的社会抗议等几种相当不同的社会矛盾或社会冲突类型。它们对社会稳定的影响或导致社会动荡的可能性是非常不同的，而在目前对中国社会稳定和社会危机所进行的分析中，有关部门却很少注意到这些不同，这就往往容易将小规模的、正常的社会冲突，特别是利益冲突加总、放大为不稳定因素，致使将不稳定因素估计过重，防卫过当，甚至自己吓唬自己。只有准确地区分和理解不同类型的矛盾冲突，才能对症下药，有的放矢，有效地化解矛盾，治理冲突。

(三)强化审判独立

协调利益冲突实现公平正义的司法保障是审判独立，而保证审判独立的根本条件是司法非行政化。法官独立是人类文明的普世性原则。而我们国家现在的法官受到两个方面的压力，一是司法系统以外的压力;二是司法内部的行政压力。法院高度行政化，法官没办法独立。令人欣慰的是十八大以后，政治对司法的非正当干预已经有很大改变。政法委的权力已经明显在各地弱化，现在信访率不排名了，这是一个进步。十八届三中全会通过的《决定》再次强调宪法法律的至上性和最高权威性，强调让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，强调要确保人民法院和人民检察院能够依法独立公正行使审判权检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干预，并且废除了在我国已经实施了56年之久的劳动教养制度。新一届中央领导集体“推进法治中国建设”坚强的决心让我们看到了希望。我们要坚决摒弃“搞定就是稳定、摆平就是水平”的庸俗维稳观，坚决摒弃“花钱买平安”的错误维稳观，理直气壮追求法治的司法，追求保护人的尊严的司法，这样中国才有希望，才能实现真正的长治久安。审判独立与党的领导并不矛盾。某些人总认为强调司法独立是想摆脱党的领导。这是完全站不住脚的。审判独立并不说明依审判员个人意志办案，而是说，法官只对法律负责，只以法律为准绳，而法律本身就是党领导人民制定的。建设法治国家是人民的事业，也是党的事业。法治的本质是法律至上;法律至上的本质是人民至上;而人民的利益就是党的最高利益。所以从某种意义上说，忠于法律就是忠于党，忠于人民;反之，不忠于法律就是不忠于党，不忠于人民。

综上，预防和处置群体性事件，无论遇到什么样情况和问题，都不能背离法治思维和法治方式，不能离开法治轨道。

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