中国特色新型智库参与公共政策决策方式研究——学习《决定》的体会

文 （天津财经大学，天津 300000）

在中国政府的许多重大政策决定中，中国特色新型智库发挥着越来越大的作用。2013年4月，习近平主席对建设中国特色智库作出重要批示，把智库发展提高到了国家战略高度，并提出要建设“中国特色新型智库”。而《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出要“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”，中国特色新型智库将迎来快速发展阶段。

一、中国特色新型智库：“忠诚反对者”和“前瞻性建言者”

2014年初，美国宾夕法尼亚大学发布《2013年全球智库报告》。《报告》指出2013年，全球智库总数为6826家，美国智库以1828家位列第一，中国智库以426家位列第二。中国特色新型智库虽然名列第二，其发展相对美国仍显滞后。当前，中国特色新型智库正面临最好发展机遇，但要形成具有国际国内较高知名度的智库群，必须在“特色”和“新型”上下功夫。相对于西方智库，中国智库的的最大特色就是“忠诚反对者”。西方智库运作方式与多元民主体制紧密相连的，逐渐形成了“多头玩家”决策体制和“竞争参与型”智库。智库运作需要围绕相互竞争的多元政党、利益集团参与政策决策竞争。利益背景和党派立场各不相同的智库，所形成的的政策研究成果很少能脱离政党纲领的约束。而不同政党代表了不同利益集团，根本利益是不一致的。所以这种智库以及智库研究成果具有排他性特征，是多元政党政治博弈的推手。［1］中国实行的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。与西方多元政党制度不同，在政党关系上，坚持共产党领导、多党派合作。在政权运作方式上，坚持共产党执政、多党派参政。在民主形式上，坚持充分协商、广泛参与，各党派的根本利益是一致的。这样的制度决定了中国智库没有根本利益冲突，而是在根本利益一致的前提下开展研究，承担着“忠诚反对者”职能。

忠诚反对者的目的是为提醒执政者充分考虑各方利益，平衡各种关系，使政治制度和政治决策通往“善”的目标，达到善治，最终实现最广大人民群众的根本利益。当前，中国部分智库站在所谓西方更高文明价值的立场上批评中国政府和政府政策，表面看起来是一种内部自我批评、一种独立的声音，可其中蕴含的观点，却已经超越了合法合理地通过批评解决问题的层面，可能扰乱中国特色社会主义现代化建设进程。还有部分智库采取为执政党辩护的态度，立足于当代中国的经济发展成就，有选择性地为中国走过的道路进行辩护，绕开甚至遮蔽了发展过程中的曲折与问题。这两种观点都是错误的，智库可以批判政府，但不能站在纯粹反对者的立场上；智库可以对过去的经验进行总结和提炼，但更应该着眼于问题的解决。中国特色新型智库应该作为“忠诚反对者”参与到政策决策之中，既要分析政府决策的可行性分析，更要作不可行性分析。“智库的一个很重要的任务就是不是光说yes，也要会说no，这就需要有勇气了，而且不能没有原因地说no。”［2］

相对于传统智库，中国新型智库最大特点就是作为“前瞻性建言者”。目前，中国智库之所以公信力低，很重要的原因在于把自身定位为党和政府的宣传部门，为党政决策部门出台政策进行科学性、合理性论证。部分智库变成了党和政府政策的阐释者，长官意思的揣摩者，为其意志量身定做所谓的独立机构的建言建议者，这与智库的初衷不相符合。智库不应沦为政策的解读者，而是要作“前瞻性建言者”。前瞻性建言者是指依据中国国情，针对未来可能出现的新问题和新情况，能够提供超前研究和拟定可供政府决策选择性政策的人或机构。中国新型智库作为前瞻性建言者，不能以应急性的对策研究占主导，不是仅能研究事物变化的前一两步。这样的研究往往不能把握现实全局或事物发展趋势。缺乏前瞻性的战略研究是中国智库普遍存在的问题。美国智库就尤为重视前瞻性研究。如2008年总统选举之前，布鲁金斯学会专门设立“机遇〇八”项目，为新任领导人政策决策提供参考的前瞻性研究。2009年美国对外关系委员会以“中国2025”为题进行研究，探讨中国发展前景和未来走向，制定美国应对中国崛起的建议。相对于传统智库，中国的新型智库要重视前瞻性战略研究，服务于长远的政府决策，担任储备性政策研究的主角。这就需要智库既要有对国内外经济政治社会形势的预见性，又能在预见走势分析判断基础上有针对性提出可供选择的决策咨询方案。

二、中国特色新型智库参与公共决策的方式

海外学者对中国政策制定过程及其决策体制做出了不同的理论概括，形成了以下代表性观点：第一，“一言堂”观点。受意识形态的影响，大部分研究中国的西方学者不能客观地看待中国的进步，将中国政策决策想象为一个完全封闭的系统。在这个系统中，政府的重大决策完全由最高领导人或最高领导集体垄断，政策决策的过程被称为“一言堂”。他们认为，这种政策决策方式有个人专断的色彩，具有集权主义政权的特征。第二，“官僚多元主义”观点。借鉴权力多元化理论，部分西方学者认为中国政治权力由统治集团内部多元的利益集团构成的，政策决策权分散在不同权力集团或部门内部。政策决策的形成是党和政府内部多元利益集团之间相互博弈的结果，不能或者很少代表人民的利益。第三，既得利益者绑架决策的观点。随着改革开放的进入，政治权力逐渐向社会转移，经济和知识精英与政治精英分享权力，甚至决定了权力和政策决策权。以上这些带有偏见、曲解、甚至错误的说法，都不可能概括中国政策的决策体制。中国政策决策体制实质上是一种民主集中式的决策体制。政策决策的形成广泛吸取了党内相关机构、民主党派、社会团体、公民的建议。“在30多年里，中国为政策出台提供理论依据和策略意见的学者不计其数。”［3习近平总书记在“关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明”中指出，“今年（2013年）4月，中央政治局经过深入思考和研究，广泛听取党内外各方面意见”，并于4月20日发出了《关于对党的十八届三中全会研究全面深化改革问题征求意见的通知》，决定意见稿专门听取各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士意见。［4］“不到一个月的时间里，118份意见和建议从全国各地汇集到北京。从上到下、自下而上，成千上万条关于深化改革开放的意见和建议反映上来。”［5］在“征求意见”和《决定》制定的过程中，中国特色新型智库为丰富三中全会文件的形成发挥了重要作用。其发挥作用的方式可以概括为：

1.参与调研。自中共十二大以后逐步形成一种惯例，中国共产党历届党代会和中央政府制定公共政策决策都要委托官方和非官方智库机构参与调研。一方面，自主调研能发现社会发展过程中的问题，为中央政府制定决策提供建议。例如1982年至1986年间，中央每年都颁发关于农业问题的“一号文件”，其中官方智库中央农村政策研究室发挥了重大作用，是家庭联产承包经营制度的直接推动者。非官方智库中国(海南)改革发展研究院结合自身善于研究公共政策的长项，自己拟定研究选题，供中央决策参考。例如1998年，该院提出要尽快“赋予农民长期而有保障的农村土地使用权”。十五届三中全会决定起草期间，中改院递交了这份建议，时任起草组组长温家宝进行了批示，并采纳了这一观点。十六届三中全会文件起草过程中，“一些部委、研究机构还会按照中央要求进行专题调研，为决策提供参考意见。”［6］另一方面，承接中央政府委托议题进行调研。以十八届三中全会决定为例，为了制定符合当今中国实际的政策，文件起草组成立专题调研小组，并委托有关单位进行专题调研。

2.提交建议报告。1984年9月，中国经济体制改革研究所原所长高尚全以中国体改研究会和中国体改研究所名义，组织20多位专家召开一次理论研讨会，提出社会主义商品经济的概念。他并将会议结果写成建议上报给中央决策者。这些意见被吸纳进《中共中央关于经济体制改革的决定》。2003年，在官方智库国家发改委宏观经济研究院工作的经济学家常修泽，为十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》起草工作提供有关产权问题的基础性研究报告。报告提出，在产权制度构成中，应包括产权界定、产权配置、产权交易和产权保护四个制度支柱。报告上交后，中央起草小组负责人专门约见常修泽，公布的《决议》吸纳了他的意见。

2013年4月份，中国经济体制改革研究会名誉会长高尚全“写了《关于十八届三中全会主题的建议》呈交中央领导同志，其中一条建议就是成立中央全面深化改革领导小组，建议被采纳了。”［7］2013年，中国行政体制改革研究会设立了“中国特色‘官邸制’研究”的重点研究课题。该会副会长汪玉凯教授为课题负责人，课题在2013年6月初步完成，形成了 《国外官邸制研究》、《中国古代官邸制研究》、《当前我国领导干部住房现状分析与改革趋势》三个研究报告。由汪教授撰写的“关于建立中国特色‘官邸制’的建议”，经中国行政体制改革研究会于2013年7月上报中央，最终被起草组采纳，以“探索实行官邸制”表述方式写入《决定》。可见，提交建议报告是中国特色新型智库影响中国高层决策和政策决定的重要方式。

3.参与起草。在中国政策决策层面，中央决议和公共政策自始至终都是一个集体创作的过程。例如，2004年2月8日，中央出台了一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》。2003年9月30日，文件起草组已经成立。“文件起草组由中央9个部门和地方的有关人员参加。他们中，既有德高望重的专家、思维活跃的学者，又有来自各部门和地方经验丰富的领导干部。”［8］十八届三中全会同样如此，十八届三中全会起草小组的成员通常由来自各部门和地方经验丰富的领导干部组成，也会根据每次全会的主题吸收相关领域的专家学者。在集体起草政策决议的过程中，智库就是参与起草的重要机构。智库研究人员参与文件起草，为文件的形成起到了重要作用。参与20世纪80年代农村改革文件的周其仁曾说：“身为一个非党内人士，也参加了上世纪80年代中共中央关于农村改革几个政策文件的准备、起草、修订、成文的全过程——按规矩，这些党内文件一旦下发，是不可以让我这样的党外人士阅读的！仿佛在不经意之间，我们见证了历史”［9］十四届三中全会聚焦社会主义市场经济，小组成员中有中国社会科学院财贸所所长张卓元、国家计委研究室郑新立等，他们负责“培育和发展市场体系”这一部分内容。十七届三中全会的主题是农业，小组成员中有长期研究农业、农村、农民问题的专家学者。据公开资料统计，参与十八届三中全会文件起草的智库人员有：官方智库中国社科院经济研究所张卓元研究员、国务院发展研究中心主任李伟、现任非官方智库中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立等。

此外，决议草稿拟好以后，还要听取以智库为代表的非官方机构的建议。以十六届三中全会决定为例。2003年8月决定征求意见稿下发后不久，时任中共中央总书记胡锦涛就主持召开了党外人士座谈会。几天之后，温家宝总理在国务院召开了经济专家座谈会。与此同时，起草小组还邀请专家、学者、企业负责人举行了10多场座谈会。十八届三中全会决定2013年9月初 《决定》征求意见稿下发，文件起草组共收到总计2564条意见和建议。选其要者，择其大端。文件起草组形成提交全会审议的文件稿，充分吸收了关注度高，对全面深化改革有重大推动作用的意见和建议，反馈意见的吸收率超过40%。

4.发布报告引导舆论，间接影响决定。智库往往会出版大量的专著、期刊、研究报告、定期学术发布会、接受主流媒体访谈等形式影响公共舆论，进而间接影响决策者。智库的研究成果一旦引起大众传媒的注意，成为公众讨论的热点问题，往往会引起决策者的注意，形成强大的舆论力量。在十八届三中全决议出台之前，众多智库发布研究报告，引导公共舆论，从而间接影响最终的政策决议。例如国务院发展研究中心起草的 《新一轮改革的基本思路和行动方案》（即“383”方案）、中国国际经济交流中心发布的《建立一个能促进发展方式转变的体制机制》、中国金融40人论坛起草的“深化经济体制改革重点领域一揽子方案”、中国（海南）改革发展研究院经济研究所提出了 “改革建议30条”。此外，西方国家投行的系统性的方案 《渣打银行研报——十八届三中全会前瞻》等智库研究成果公开或半公开亮相。智库通过主流媒体发布研究报告，引起社会各界关注，引导公众学者讨论，能够激发出社会不同利益阶层的真实反映，给政府最终决策起到了回旋缓冲的作用，扮演了民意与政府决策缓冲垫的角色，从而间接影响政府决策。

三、十八届三中全会为智库发展作出了顶层设计

近年来，中国智库在政府决策过程中逐渐发挥着越来越大的影响力。2013年4月，习近平对建设中国特色智库作出重要批示，把智库发展提高到了国家战略高度，并提出要建设“中国特色新型智库”。5月30日，刘延东副总理参加教育部举行的“繁荣发展高校哲学社会科学、推动中国特色新型智库建设”。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。”这是中共文件中首次提出“智库”概念并为中国智库发展作出了顶层设计。

1.国家治理体系和治理能力的现代化，为智库发展提供了舞台。十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，这是我们党首次提出 “国家治理体系”和“治理能力现代化”的概念。它们从制度层面提出了现代化目标，将发展的目标和制度的目标衔接起来。对中国特色新型智库的理解，要放到这一总目标中来认识。

“治理体系”和“治理能力”概念是全面有效协调社会关系的概念，涉及到如何进行更好的权力配置、提高政府自身的执政水平。治理不同于管理，就主体而言，治理的主体是多元的，是政党、人大、政府、政协、市场、智库、自治组织等多元主体一起进行国家治理，而不是仅仅靠一种力量或单一主体进行国家管理。就权威的来源而言，治理权威的来源除了法律之外，还包括各种非强制性的契约；管理权力的来源是强制性的国家法律。就行使权力的方式而言，管理权力运行方式是自上而下的，治理权力运行方式可以是自上而下，但更多是平行的。

总之，治理就是要实现多元利益主体的利益均衡，处理好多元利益主体的关系，充分发挥多元利益主体参与治理的积极性，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。国家治理体系是一个全面系统的工程，国家权力向社会回归，国家观念向社会观念转变，公民社会逐渐完善，公民参与意识增强，形成平面化、网络化的社会组织体系，利益主体之间相互平等、彼此依赖。当前要提高国家治理能力，“尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转。”［10］这样多元的治理格局为智库发展提供了广阔的空间。智库将成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。中国特色新型智库，既能促进政府决策的科学化、民主化和法治化水平，又能扩大公民政治参与的渠道，实现协商民主形式的多样化；还能为政府储备人才，创新思想、提供信息等等。正是从这些方面看，国家治理体系的提出为智库的发展提供了广阔的舞台。

2.建立健全决策咨询制度，为智库发展提供了制度保障。中国特色社会主义民主政治制度建设为中国特色新型智库建设提供了制度保障，体现出了民主政府的性质和色彩，专制政府是不会给智库发展空间的。加强中国特色新型智库建设是体现社会主义政治制度优越性的重要体现。首先，《决议》对一系列民主政治制度的完善，有利于扩大公民有序政治参与，为中国特色新型智库发展提供宏观制度保障。社会主义民主政治的本质要求是不断扩大公民有序的政治参与，而这种参与必须有相应的途径和办法。加强中国特色新型智库建设，促进智库参与公共决策，在党和政府的各种公共决策中表达他们的意见、建议和呼声，让其架起民众与决策者之间沟通的桥梁，无疑能扩大公民有序政治参与有效途径。其次，《决议》提出要建立健全决策咨询制度，为中国特色新型智库建设提供了微观制度保障。当前智库尤其是民间智库很难将其研究成果和政策建议直接送至党政决策部门，也难以进入主流媒体发挥引导社会舆论的作用。决策咨询制度使智库获得了更广泛、更平等的机会参与公共决策，不必担心缺乏依附于某社会力量或部门力量而使自己的参与被过滤，保证智库能够更客观地进行政策研究，也为智库研究成果发挥作用，指明了建构畅通渠道的方向。

健全决策咨询制度，目的是规范决策行为，避免因个人专断、暗箱操作等导致决策失误，用制度确保决策能够广泛吸取各方意见、集中各方观点，从而制定出符合经济社会发展实际需要和客观规律的政策。决策咨询制度使得党政决策部门在政策制定过程中必须有咨询论证的环节，各级政府具体项目的论证和操作也要有相关的咨询报告，以辅助决策。政策决策咨询不仅需要政府内脑，还需要体制之外、立场中立的外脑参与其中，智库就是政策决策咨询最为重要的外脑。长期以来，智库是中国党政部门科学民主决策的一支重要力量，一支内在的、没有制度化的力量。而《决议》第一次以文件的形式将智库引入中国公共决策过程之中，从制度上将公共智慧吸纳进政府决策之中，有利于公共决策的科学化和民主化。

3.协商于决策之前和决策实施之中，为智库参与决策提供了路径。《决议》指出要“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”智库通过参与调研、提交报告、发布研究报告等形式与党政决策部门协商于决策之前，为决策科学化民主化作出了贡献，得到了社会各界的认可。但我们往往忽略智库还可以通过协商“决策于实施之中”。评价政策决策是否科学的标准不仅包括政策制定的科学性，还要看科学的政策是否得到了有效的实施。2014年2月17日，习近平主席在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上的讲话中指出：“制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件。”“在贯彻落实上，要防止徒陈空文、等待观望、急功近利，必须有时不我待的紧迫意识和夙夜在公的责任意识抓实、再抓实。”［11］因此，智库还应承担起评价政府政策是否有效实施的功能，这也是智库参与党政决策的重要途径。当前政策实施情况的评价是由政府内部部门承担，由于利益关系以及层级关系，很难做到对政府决策实施情况进行客观公正评价。而智库作为独立的第三方，能够很好地承担这一职责。第一，智库可以及时向有关部门和媒体发布政策执行中公民的反馈、取得的成效、存在的问题，避免出现部分政府部门报喜不报忧、谎报瞒报漏报政策执行情况。第二，智库能够及时发现并纠偏政策的偏差。任何考虑得再成熟、制定再周详的决策，都可能存在这样那样的缺陷和偏差。因此，决策制定出台不可能一劳永逸，还必须根据决策执行过程中反馈的信息及时予以调控修正。智库对政策执行过程中发现的问题，可以对及时提出修改、整合和完善建议，供党政部门修订政策决策使用，从而避免造成因政策实施完成以后产生的重要损失。

［1］王绍光等.“集思广益型”决策：比较视野下的中国智库［J］.中国图书评论，2012，(8).

［2］成思危.中国智库的素质和责任［A］.中国智库(第 5辑)［C］.北京：红旗出版社，2013.

［3］中国智库如何参与改革决策？［N］.北京青年报，2013-11-11.

［4］习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明［N］.人民日报，2013-11-15.

［5］让改革旗帜高高飘扬——《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》诞生记［N］.人民日报，2013-11-19.

［6］三中全会“决定”如何诞生？ ［N］.北京青年报，2013-11-12.

［7］高尚全.我建议成立全面深化改革领导小组被采纳［N］.长江日报，2013-11-21.

［8］《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》起草记［N］.人民日报，2004-02-09.

［9］周其仁.“北京小子”开始了农村问题的研究［N］.北京日报.2008-12-22.

［10］［11］习近平.完善和发展中国特色社会主义制度［N］.人民日报，2014-02-18.