推进地方政府治理现代化的探析

文 （中共钦州市委党校，广西钦州 535000）

党的十八届三中全会明确提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。这为解决当前不断涌现的发展问题和社会矛盾问题指明了方向。地方政府治理作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是国家行政管理的中间和基础环节，它能否充分调动市场、社会、公民等主体参与到政府治理过程当中来，将直接影响到当地经济社会的全面发展，关乎到广大人民群众的切身利益和地方政府的整体效能。因此，推进地方政府治理现代化是亟待解决的重要课题。

一、地方政府治理现代化的内在特质

作为研究和分析地方公共事务管理的一个新视角，地方政府治理集中体现为“在一定的贴近公民生活的多层次的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务的改革与发展过程”［1］。它是治理理论与地方行政改革和公共事务管理模式创新的共同结晶，具有不同于官僚制的政府管理模式的内在特质。

（一）从治理的主体看，具有多元性

当代地方政府治理已不同于传统自上而下的层级节制结构，政府组织与非政府组织的边界和公共领域与私人领域的界限均由于合作而交集在一起。也就是说，在地方政府治理过程中，政府不再是唯一的主体，非政府组织包括民营组织、志愿性社会团体、民众，乃至全球性的国际组织、跨国公司、国际非营利组织等，都可以直接或间接地成为地方政府治理过程中的主体，参与到当地社会管理和公共服务的供给中来。

（二）从治理的运行看，具有合作性

基于政府与市场、政府与社会的互动视角，当代地方政府治理能够把市场和社会的活力释放出来，而形成具有互动合作的多元治理模式，主要表现在：政府作用在于弥补市场失灵，而不是取代市场，只有在市场出现失灵的时候，政府才应加以干预和调控，要让市场在资源配置中发挥决定性作用；政府要授权、还权于社会，通过多样、灵活的组织形式生产公共物品和提供公共服务，使政府和非政府组织能够共同承担社会管理和公共服务的责任，借助社会力量弥补政府失灵。

（三）从治理的方式看，具有多样性

在一些地方政府治理实践中，围绕特定的政策领域、政策议题而形成的治理方式极具多样灵活，又富有弹性，体现了“资源交换、相互依赖、信任、协商和相互协作等多元运作方式”［2］。例如，在提供公共服务上，除了政府的法律手段、经济手段和必要的行政手段提供外，也有企业等营利组织和非营利组织通过市场化方式提供。

（四）从治理的目标看，具有公共性

政府作为公共利益的代表，公正地分配社会资源，有效地推动社会发展和增加社会公平是其价值追求，主要表现为“使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动”［3］。为此，地方政府治理的目标就是要以公共利益为基础，通过社会治理和政府与公民合作，使人的全面发展和社会公共利益得以最大化的满足与实现。

二、当前地方政府治理面临的困难和问题

随着改革开放不断深入，社会主义市场经济体制日趋完善以及社会和民众权利意识日渐觉醒，市场与社会逐步成为可以相对独立地提供各种资源和各种机会的主体，使得地方政府治理面临的困难和问题趋于复杂多变。这对于承担向辖区社会民众提供公共物品和公共服务的地方政府来说，官僚制的政府管理模式已不能适应现代化发展需要，弊端凸显。

（一）官僚制的地方政府治理容易造成执政效能偏低

当前地方政府治理的中心任务，就是解决和处理经济社会发展事务，但容易产生地方政府的官僚化、科层化问题，造成行政机构臃肿和内部组织僵化，并削弱维护公共利益和拓展公共服务的公共资源。同时，由于存在传统的精英决策模式，地方政府成为单一的决策主体，其他主体则被排除在公共决策之外，造成公共利益表达体现为决策精英的单方面意思，而不能完整、全面地反映社会民众的利益诉求，从而导致地方政府治理的执行难度加大，执政成本过高，结果造成执政效能偏低。

（二）官僚制的地方政府治理容易造成权力寻租膨胀

地方政府作为官僚制的单一治理权威，掌握着大量的政治、经济、社会资源，缺乏必要的多元主体监督和行之有效的制度化约束，使得地方政府官员在公共行政过程中以官为本、以民为末，漠视社会的公共利益和民众的正当权益，滥用职权，弄虚作假，谋取私利，造成权钱交易、权权交易等腐败丛生的寻租现象不断膨胀，从而导致不能合理、有效地综合利用公共行政资源造福于民，以至于社会民众对地方政府的执政能力产生质疑，严重影响地方政府的形象和公信力。

（三）官僚制的地方政府治理容易造成公民组织软弱

在官僚制的政府管理模式下，政府与社会、政府与公民的关系存在脱节。由于缺乏制度化的参与渠道，社会组织及公民个人均难以有效地参与地方政治决策；而地方政府亦以民众参与意识薄弱、能力不足和社会组织不具备相应议事能力为由，把社会组织和民众排除决策过程之外，不给予参与机会。然而，社会组织本应是连接地方政府与公民的桥梁和化解社会矛盾的载体，地方政府却采取以其为单一治理主体的路径，动用公共行政资源干预社会组织的成长和发展，限制其社会活动，由此造成地方政府的财政压力不断增加，机构臃肿，效能低下。同样使得社会组织不能以客观、公正的立场服务于公共利益，为民请愿，从而造成公民组织软弱无力，无足轻重。

三、推进地方政府治理现代化的动力机制

党的十八届三中全会明确提出，要使市场在资源配置中起决定性作用。这不仅将深刻改变经济社会资源的配置方式，而且还将深刻改变整个经济社会的利益格局和生活秩序。而正是这样的变革，为推进地方政府治理现代化提供了不竭的动力。

（一）政府职能转变是推进地方政府治理现代化的内生动力

随着市场经济与公民组织进一步成熟和完善，官僚制的地方政府治理必然要求自我变革，推动政府职能转变，即从全能的政府职能转化为有限的政府职能，从计划指令转化为市场决定，并积极引导和鼓励社会管理创新。也就是说，地方政府直接介入微观经济的职能必然要向间接的宏观调控转化，地方政府全面管理社会的部分职能必然要向社会组织分流。这是推进地方政府治理现代化的必然的内生动力。

（二）政治参与诉求是推进地方政府治理现代化的外在推力

随着当前经济社会的利益格局和生活秩序发生深刻变革，社会个体从完全依附于国家、没有自主选择权利转变为具有个人利益和独立意志的市场主体和社会行为主体，并从中强烈认识到政治在社会价值分配中的权威性地位，政治参与对于保障个人的合法财产和自由平等具有特别的现实意义，从而对政治权利产生强烈的参与诉求，期望通过参与政治决策过程来争取、维护和实现个人利益。这种基于自身利益诉求的政治参与，对于变革官僚制的地方政府治理来说，是一种强大的外在推力。

（三）社会组织成长是推进地方政府治理现代化的驱动拉力

随着市场经济的不断发展和完善，自主性的社会中介组织亦大量涌现，例如民间商会，逐步提高了社会的组织化程度，为推进地方政府治理现代化奠定了重要基础。通过与地方政府的互动沟通，能够形成一种组织化的参与机制。一方面，社会中介组织借助于组织化的利益表达机制，或者通过向人大、政协和政府提出相关行业发展的政策性建议，帮助组织成员解决在发展过程中面临的一些问题、困难和要求。另一方面，社会中介组织亦可以在政府与社会、政府与公民的沟通方面发挥桥梁和纽带作用。例如，通过参与行业规划和发展战略研究，为地方政府提供决策咨询，发挥参谋智囊作用。

四、推进地方政府治理现代化的对策建议

（一）再造地方政府治理体系

随着行政体制改革的不断深化，政府职能加快转变，再造地方政府治理体系，要充分发挥市场和社会力量的作用，推动公共产品与服务的市场化、社会化，形成多元地方治理主体的互动合作网络机制。一是要再造地方政府，转换角色，主动调整政府与市场、政府与社会、政府与公民的关系。地方政府只有深化行政体制改革，切实转变职能，明确合理边界，大胆授权放权，转换自身角色，才能理顺权力运行体制，规范权力结构，推进政府与其他治理主体的互动合作。二是要再造政府与市场的关系，关键在于激活企业活力。政府要承认企业在市场中与其具有平等的法人地位，而赋权于企业，尊重企业的市场主体地位，维护公平竞争的良好市场秩序，取消有差别的歧视性政策，提供优质的公共服务。同时，也要注意防止市场失灵，必要时政府应该进行适度干预，避免由市场缺陷引起的无序竞争和盲目发展。三是要再造政府与社会的关系。政府通过授权、还权于社会，创新社会管理，着重培育社会组织，拓宽社会组织的生存空间，支持和鼓励社会组织参与供给公共服务，扩大政府购买社会服务，让社会进行自我管理。由此调整政府与社会的关系，形成平等的伙伴关系，实现合作治理社会。四是要再造政府与公民的关系。通过加强立法和政策规章的制定，规范公民参与治理的程序及渠道，形成一个合法、有序的公民参与机制，来调整政府与公民的关系，推动社会自治及合作治理。

（二）提升地方政府治理能力

提升地方政府治理能力是推进地方政府治理现代化的重要保证。地方政府治理现代化是与政府、市场、社会、公民多元结构范式相适应的新型政府管理模式。随着市场经济的不断完善和政治民主及行政民主的不断健全，公共政策逐步成为地方政府调控市场经济和加强社会管理的重要工具。然而，地方政府由于受自身的缺陷和复杂的公共事务等因素影响，仅靠其单方面力量已难以制定出科学、合理、公正的政策措施，因而造成地方政府能力趋于下降。而支持和鼓励公民参与公共政策决策，对于提高公共政策的质量，并实现其目标具有举足轻重的作用。为此，地方政府要完善公民参与机制，充分调动公民的参与热情，不断增强公民的参政议政能力，通过协商、合作、伙伴关系等方式，形成政府与公民的互动合作治理网络机制，提升地方政府治理能力。另外，要把科学的企业管理方法引入地方政府治理，提升地方政府治理能力。通过学习借鉴企业管理的先进方法和技术，地方政府根据自身特点加以转化吸收，提高工作绩效，改善公共服务，以实现地方政府治理的透明、民主、高效。

（三）大力发展公民组织

大力发展公民组织是推进地方政府治理现代化的基本条件。随着改革开放的不断深入，一个相对独立的公民组织亦不断成长和发展起来，并成为连接地方政府与公民的重要纽带。在表达利益诉求和协调利益的过程中，民间组织成为了地方政府与公民之间的互动平台，开展地方政府与公民的合作，推进地方政府治理的目标达成。为此，要大力发展公民组织，推进地方政府治理现代化。一是要从制度建设上，推进公民组织管理科学化，为第三部门发展创造空间，形成可持续发展的体制机制；二是要从自主建设上，推进公民组织自我治理，为扩大第三部门的管理权限自主化，地方政府应把直接掌握的一些管理权力下放给第三部门，明确规定第三部门的管理责任制、经营管理权、机构设置权和自主决定权；三是要从绩效评估上，推进第三部门之间竞争，为实现第三部门的管理目标，引入绩效评估制度，打破限制同一领域内民间组织的成立和发展，支持和鼓励第三部门之间的竞争，从而为政府与市场、政府与社会、政府与公民的合作治理奠定基础。

（四）加强地方电子政府建设

加强电子政府建设是推进地方政府治理现代化的技术支撑。当今社会的一个显著特征就是知识化和信息化。随着知识化、信息化的社会发展，电子政府应运而生。它既为提高地方政府治理能力，又为推进地方政府治理现代化提供技术支撑。因为电子政府在成倍提升地方政府信息处理能力的同时，也在为政府与市场、政府与社会、政府与公民的合作治理提供有效载体。为此，要加强地方电子政府建设，推进地方政府治理现代化。一方面要使地方政府各级领导干部及其工作人员充分认识到电子政府建设的重要性和必要性，否则，认识不到位，会严重地制约地方政府的电子政府建设；另一方面要加强教育培训公务员的信息知识和运用信息工具技能，这是决定电子政府建设的顺利与否、电子政府的功能能否得以有效发挥的关键因素。另外，加强电子政府建设，还应加快地方行政体制的变革和调整，使地方政府的职能设置、组织结构、行政流程能够适应电子政府建设的发展趋势。

总之，推进地方政府治理现代化，并不是某一个或几个单项指标的简单变化，而是带有整体性的、结构性的系统变革，要与官僚制的政府管理模式决裂，走民主政治、法治政府的发展路径，合理确定政府与市场、政府与社会、政府与公民的边界，形成多元主体合作治理网络机制，提升地方政府治理能力，促进地方政府治理创新。

［1］孙柏瑛.当代地方治理：面向21世纪的挑战.北京：中国人民大学出版社，2004：33.

［2］俞可平.治理与善治.北京：社会科学文献出版社，2009：34-35.

［3］俞可平.治理与善治.北京：社会科学文献出版社，2009：87.