国家治理现代化视阈下新型城镇化治理模式的创新

文 （信阳师范学院，河南信阳 464000）

中共十八届三中全会明确提出要推进国家治理体系和治理能力的现代化，这是我们党顺应时代发展潮流作出的重大理论创新和战略决策，为全面深化改革阶段我国经济社会发展各项工作提供了方向指引。目前，新型城镇化是国内理论界、政府、媒体和公众广泛关注的话题之一，讨论主要集中在新型城镇化的战略地位、影响因素和发展道路上，很少涉及更深层次的治理问题。其实，中国在推进城镇化进程中出现的诸多问题，说到底是公共治理的不科学、不规范所导致。如果不能认识到这一点，创新城镇化治理模式，新型城镇化的推进可能仍然无法走出传统城镇化的误区。正如汪玉凯指出，中国城镇化进程中的风险是病态的公共治理逻辑使然，新型城镇化需要新的治理模式。［1］鉴于此，本文在吸收学术界已有成果的基础上，将新型城镇化置于国家治理现代化这一时代背景下，探讨新型城镇化治理模式的创新及其构建，以期能够助力新型城镇化健康发展。

一、国家治理现代化：时代变迁背景下的国家治理目标

中共十八届三中全会上，通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，这一决定指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”［2］国家治理现代化是一个新概念，也是全会的一个理论亮点。这一概念的内涵是什么?其时代背景又是什么?

在汉语中，治理就是统治加管理的意思，英语中的治理一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。上个世纪90年代以来，治理一词在国际社会科学领域被广泛使用和讨论。治理理论认为，治理与统治和管理有着本质区别。首先，治理是多中心的，统治是单中心的。统治一般是以国家和政府为中心，在中国就是党和政府、党和国家。但是治理的中心是多元的：国家或者政府、市场经济体系所构成的主体、社会组织、公民自身。多个主体形成多元共治的局面，或者多中心治理，他们之间形成合作关系。其次，统治和治理的区别表现在权力的属性上。统治带有单方面的强制性，主要通过命令的方式，而治理则是主要依靠协商，注重契约和共识的达成。再次，权力的关系也不一样，统治是自上而下的，体现的是命令和服从；治理是双向互动、网络状的。那么在现实中国的话语背景下，该如何来解读治理呢？首先，是统治和管理的缩写；其次，具有现代治理含义中治理主体的多元化；第三，党和政府依然会在这个多中心治理结构中起着核心和主导的作用。但这个作用更多应该体现在承担指导责任和确立行为准则的责任。例如承担设计机构制度，提出远景设想。在制度上提供各种机制，促使有关组织领域之间在功能上相互协调。由此可见，国家治理现代化这一战略目标的提出，实际上是我们党对近年来国际社会治理思潮的一种积极的借鉴和吸收。除此之外，更为重要的是，它是我们党在时代变迁的背景下对政治发展的一种自觉，它要解决从传统政治向现代政治过渡中党和国家面临的重大挑战。

新中国成立以来，经过60多年的发展，尤其是改革开放和社会主义市场经济的推进，中国在政治、经济、文化、社会等各个领域都发生了巨大的结构性变化，党的执政环境已经由传统政治向现代政治过渡，或者说由权威政治向日常政治转变。“所谓权威政治，是指民众对治者的命令的服从主要不是基于权力，而是基于治者的威望。这就是说，那些掌握和拥有权力的人，必须同时拥有让人信服的威望。从某种意义上看，权威政治往往带有一定的神秘色彩。所谓日常政治，是指政治的祛魅化、平凡化，是指政治不再是高高在上的，而是已降格为和经济、社会一样的平等品格，或者说，民众对治者的服从主要是基于制度化的政治权力，在民众和治者之间，他们基本上达到了一种身份和地位的平等化，治者已无什么神秘可言，即使治者有追求神秘化的欲望，也基本上没有了实现的可能性。”［3］

权威政治向日常政治的迈进将党和政府置于这样一种困境：一方面我国是正处于发展中的国家，为避免社会转型进程中的震荡与冲突，保持稳定的现代社会政治秩序需要党和政府的权威，需要建立强有力的政治中心和政治权威。另一方面，日常政治的兴起又具有去权威化的发展趋向。要走出这一困境，就必须根据现代民主政治的发展规律和要求，确立制度化的政党和政府权威。传统权威政治之下，国家或者执政党和政府，能够依靠大规模的政治动员，能够凭借对政治、经济、文化等资源的垄断实现对国家和社会事务的管理，日常政治之下，再照搬这一模式就难以获得认同，可行的道路只能是通过制度的力量，确立制度的权威。换句话说，必须以政治社会领域内各种体制机制和法律、法规的制度化、科学化、规范化、程序化来实现国家治理的现代化，以此来增进民众的认同。因此国家治理现代化从根本上说，意味着国家体系自身的现代化，换句话说，就是政府的现代化，制度的现代化。

综上所述，国家治理现代化这一战略目标的提出，是我们党在治理思潮的影响下，合理地吸收了治理的思想精华，并把它与现实国情和发展阶段相结合的一个理论飞跃和创新，是我们党对执政环境变迁的一种高度自觉和主动回应。它为全面深化改革阶段各项工作提供了明确的方向，也必将成为推动经济社会发展的重要保障。

二、国家治理现代化视阈下新型城镇化治理模式的创新

长期以来，我国政府一直扮演着全能型的公共管理者角色，表现在城镇化治理中，习惯依赖政治和行政的力量，采用一哄而上，忽冷忽热的运动方式。虽然，短时间内有助于城镇化的快速发展，但同时也造成半城镇化、被城镇化、“贵族化”城镇化和“大跃进”城镇化等诸多问题。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，目前，这种治理模式已经无法有效适应多样化的社会现实，无法满足现代社会发展的需要。在国家治理现代化视角下，构建适合我国国情的政府主导的，政府、市场、社会多维框架下的多中心治理模式，实现城镇化治理方式从运动之治向制度之治的转变成为必然的选择。

（一）治理主体由单一化向多元化转变

我国传统城镇化进程中，主要采取自上而下的城镇化模式，政府的角色和功能可用强制性的完全政府替代来概括，即城镇化基本上完全是由政府主导，政府的行政权力遍及城镇化所有领域，政府通过强行扭曲市场价格信号和信息渠道等措施，并以指令性计划、政策、法规等行政手段取代市场、企业等民间力量来安排与控制城市发展。从城镇的设置、规划、建设选址，到土地使用的审批、土地功能的改变，改造拆迁等，都离不开政府严格的审批，也正是因为这些严格的审批权，使得政府完全主导了城镇化的进程。

城镇化需要政府进行合理的组织、规划与引导。然而，强调城镇化过程中的政府作用绝不意味着政府主导城镇化一切。城镇化的主体是人，人在城镇中存在着众多的利益要求，这些个人的利益要求同公共利益之间也难免会有冲突。完全依靠政府自身的力量，或者完全依靠市场本身的力量，都难以真正满足和解决这些利益要求和冲突。因此，建立一种政府规划、市场主导和民众自由选择相结合的治理机制成为必要。政府在新型城镇化中的作用应该主要体现在：一是集合信息，帮助借鉴先行者的经验；二是做好战略规划，从宏观上进行调控；三是在市场和社会失灵时，政府要及时出手，在市场和社会具备足够的条件时，政府要主动回撤。要增加城镇化治理中的民办和市场元素，很多社会性的、经济性的公共事务，可以尝试由市场或民间力量来承担。例如，有学者指出，有些城市修了很多体育场，修起来后完全可以通过招标方式给民营机构去管理。最好修的时候就开放竞争。香港维多利亚港的一个新隧道就是一家公司修的，通过招投标选择公司，香港特区政府把收费权给它多少年，这种体制值得借鉴。

（二）治理方式由运动式向制度化转变

在社会资源相对匮乏和治理经验欠缺的情况下，传统城镇化治理方式以运动式为主，地方政府往往在城镇化尚缺乏顶层设计和总体规划的情况下就一哄而上，依靠政治和行政主体的自觉动员，开展城镇化竞赛，导致城镇化缺乏战略性、整体性和长期性，为追求城镇化的短期成效，许多地方政府对城镇化的治理基本上是“头痛医头、脚痛医脚”的应对式调整，哪里出现问题就匆忙出台单方面的治理措施，制度协同和配套缺乏，导致一些推动城镇化的公共政策往往自相矛盾，治理措施也流于形式，表面上轰轰烈列，但短期效果伴随着运动终结而消失。我国城镇化过程中出现的片面追求土地的城市化，忽视人的全面发展，忽视社会的协调，交通拥堵等城市病和环境污染严重，规划建设缺乏特色，千城一面，缺乏产业支撑(出现空壳城镇)，公共服务和社会保障体系不健全等矛盾和问题，就是这种运动式治理的直接结果。

与传统运动式治理不同，现代治理更倾向采取制度化的治理方式。制度化治理是指治理主体运用法律所赋予的权力，严格按照制度的原则、要求与方式治理公共问题，实现治理的制度性、科学性和规范性。正如亨廷顿所言，“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”［4］。综观世界城镇化的发展规律，一个国家的城镇化进程，根本上受制于工业化和制度这两个因素。其中，工业化是通过非农产业人口的就业、聚集带动城镇化，而制度则是通过对各种经济社会运行规则的制定和执行来影响城镇化。新型城镇化作为一种致力于提升内涵和质量的更高级形态的城镇化，只有用制度化治理的方式才能实现其历史性任务。可以这样说，没有有效的制度供给作为保障，新型城镇化在实践中难免会重走老路。因此，能否破除思想束缚，以制度创新为突破口加快改革进程，实现城镇化治理方式由运动式向制度化转变是新型城镇化成败的关键。

（三）治理目的由工具化向价值化转变

长期以来，由于政府部门政绩考核的GDP导向，我国城镇化被蒙上了厚重的“功利化”和“工具化”色彩，许多地方政府片面追求城镇化速度而忽视质量，单纯追求城镇化率指标，不顾地方实际和特色，盲目制定城镇化发展目标，照搬国外或其他地方模式，扩大城镇规模，进行大跃进式的“造城运动”，甚至以城镇化之名大规模圈地，上大项目，搞土地财政，农民“被城镇化”，最终把城镇化变成了民怨沸腾的“形象工程”。虽然城镇化率、城镇人口、城镇数量、城镇规模等反映城镇化速度的指标在迅速增加，但城镇化质量并不高，不仅城镇化的主体“人”被遗忘和遮蔽，还造成了资源大量消耗、经济结构失衡、环境污染严重、社会矛盾激化等系统性社会风险。

新型城镇化区别于以往城镇化的关键是以人为本，注重内涵和质量，力求突破过去那种以人口比例增加和规模扩张为主的城镇化。因此，提高城镇化的效率不应该成为城镇化治理的最终目的，在效率实现的基础上体现社会公正，追求人的全面发展应该成为新型城镇化的最终价值旨趣。换句话说，新型城镇化治理的根本目的是要满足人在城镇空间里生存、居住和发展的需求，实现城镇居住生态公平、和谐的良性发展。这里面有三层内容：一是新型城镇化治理的的价值层面要实现物本向人本转变，不能为了城镇化而城镇化。二是城镇化治理要强调城镇不同主体发展权利的同质均等性。三是城镇化治理的核心是农业转移人口有序市民化和公共服务协调发展。总之，新型城镇化要以民众的幸福感为视角，致力于和谐社会和实现中国梦的奋斗愿景。

三、构建新型城镇化多中心、制度化治理模式的路径

国家治理现代化，离不开政府的创新和变革，也必须有完备的制度机制保障。因此，在国家治理现代化的视阈下，构建新型城镇化多中心、制度化的治理模式，必须从以下几个方面努力。

（一）改革政府，推进服务型政府建设

2006年我国政府提出把建设服务型政府作为政府变革追求的新目标，服务型政府强调国家权力向社会的回归、还政于民，强调多元社会治理主体对社会公共生活进行共同管理，进而使公共利益最大化。［5］从管理型政府向服务型政府的转变，表明政府在执政理念、职能范围、运作方式、绩效观、透明度等诸多方面正在发生变革。当前，应加快服务型政府的建设，促进新型城镇化治理模式的创新。第一，处理好政府和市场的关系。只要是法律没有授权的，政府就不可以妄为，只要是法律没有明确禁止的，市场都可以有所作为，要真正让市场成为一个重要的主体或者一个中心，自主发挥在资源配置中的决定性作用。政府的作用主要应体现在宏观调控和市场失灵的领域。比如，政府要解决市场产生的外部性问题，如环境污染；还要解决公平和公共物品的提供，如义务教育、公共服务；还要遏制行业垄断等问题，等等，总之政府要在市场失灵的地方起作用。现在最大的问题，恰恰在于政府在市场能发挥作用的地方起作用，而市场失灵的时候政府也失灵了。第二，处理好政府和社会的关系，充分发挥第三部门的作用，政府和市场同时失灵的地方，要让第三部门，也就是NGO、NPO发挥作用。第三，让公民有序参与，一方面强化政务信息公开的制度约束，另一方面从制度上构建公民参与的途径和渠道。总之，多中心治理，就是要构建一个多元治理体系，在这个治理体系中，借助法律体系和制度设计，把每个中心的权利、责任与义务边界都划分清楚，各自遵守自己的治理边界，发挥各自应有的作用。

（二）加强新型城镇化重点领域改革，推进制度创新

《决定》指出，“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”，“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。这为构建我国新型城镇化制度式治理指明了方向。目前，新型城镇化的推进受制于户籍制度、土地制度、就业制度、社会保障制度等制度瓶颈，内涵和质量难以提升。因此，推进新型城镇化，既要注重城镇基础设施建设，更要突破制度瓶颈。（1）在土地制度领域，要通过进一步弱化所有权，强化承包权，建立农地流转制度和农地征用制度，加快土地流转。在农村土地征用中，要建立规范和协调国家、地方政府、集体、个人之间行为和利益分配的制度机制，这是实现新型城镇化的前提条件。（2）在户籍制度领域，要把改革的最终目标和方向定位为，在保障公民迁徙自由的基础上，改变城乡二元体制，消除户籍的利益分配职能，强化人口信息统计和管理职能，最终实现城乡统一的公民平等权，以利于农民向非农产业及城镇转移和工业化、城镇化发展，这是实现新型城镇化的核心所在。（3）在就业制度领域，要建立城乡统一的劳动力市场，加快制定和完善城乡统一的就业制度，消除歧视和不公正的待遇，使劳动力在城乡之间能够自由流动和平等就业，这是实现新型城镇化的关键环节。（4）在社会保障制度领域，按照低门槛、高覆盖、可转移、分层分类、前瞻性和衔接性的原则，建立城一体化的社会保障体系，这是实现新型城镇化的重要组成部分。（5）在财税金融制度领域，建立有利于城镇化科学发展的激励机制，是实现新型城镇化的物质保证。通过加大中央财政转移支付力度，提升政府提供基本公共物品和服务的能力。深化城镇建设投融资体制，拓宽融资渠道。要放宽市场准入，鼓励民间资金进入经营性基础设施领域，要加大公益性基础设施的投入，对介于公益性和经营性之间的城镇基础设施项目，要拓宽融资渠道。

（三）完善新型城镇化的利益协调和监管机制，化解冲突

在新型城镇化的制度变革中，不可避免地存在着不同参与主体之间的利益博弈。这种利益博弈不仅会影响制度变革的效率，甚至可能造成制度创新——效果悖论。世界城镇化历史表明，城镇化的法律制度和政策能否得到有效的贯彻和执行，是关系城镇化发展能否顺利进行的关键因素。因此，需要建立并完善城镇化治理中的利益协调和监管机制。

首先，建立完善的利益冲突协调机制，使新型城镇化制度创新中不同利益主体的利益得以表达和协调，冲突得以消解。碎片化、短期行为、政出多门，以及部门主义和地方主义，是我国现行公共治理体制和公共政策的致命弱点，它们严重削弱了国家的治理能力。因此要强化中央政府对新型城镇化制度的顶层设计和规划，既要从国家和民族的根本利益出发，超越狭隘的部门和地区利益，注重统筹协调，摆脱既得利益的干扰。又要避免“头痛医头脚痛医脚”的短期草率行为。为防止各种主体过度追求区域利益可能造成的宏观调控政策的减效或失效，可以通过完善的法律体系和道德习俗的双重约束，以规范各种主体获取其制度规定内的合法净收益的行为。加大对制度创新中利益可能受损主体的利益补偿，例如对企业免税、金融支持，对市民化压力较大的地区和城镇给予财政支持等。建立政府主导、多方参与、成本共担的公共成本分摊机制，协同有序推进城镇化。例如，在推进农民工市民化的制度创新中，根据我国特殊国情与现实状况，比较可行的是实行以政府负担为主、农民工所在企业与农民工共同参与适当负担的公共成本分担机制，以此来化解他们之间的冲突，推进制度创新进程和效果。

其次，完善城镇化政绩考核体系和问责机制。土地城镇化能够为地方政府带来巨大利益和明显政绩，而人口城镇化则需要政府在大量看不见的公共服务上增加投入，且结果有时在短期难以显现。因此，如果不改变政绩考核的主要指标，那么在规则改变和制度变革的动机方面，政府将缺少推进新型城镇化的内在激励，城镇化依然会被工具化，其价值目标难以实现，因此要建立科学的政绩考核制度，改变以经济指标为主要内容的政绩考核导向，将能够反映新型城镇化发展要求的内容纳入政绩考核指标体系中，并将考核结果与各级政府主要负责人职务变动挂钩。在此基础上，建立严格的城镇化问责机制，加大对那些不按照城镇化战略规划执行，把城镇化作为追求部门和个人利益的领导和责任人的问责力度，保证城镇化治理的制度化、科学化、规范化。

［1］汪玉凯.．新型城镇化需要新的治理模式—关于中国城镇化的教训与风险．中国改革论坛网［EB/OL］.http：//people．Chinareform．org．cn/W/wyk/Article/201209/t20120914_150556．htm，2012-09-14．

［2］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］．北京：人民出版社，2013．

［3］郝宇青．从权威政治到日常政治：中共执政环境的变迁［J］.中国浦东干部学院学报，2011，（04）．

［4］塞缪尔·亨廷顿．（王冠华等译）变化社会中的政治秩序［M］．北京：三联书店，1989．

［5］张康之．社会治理中的价值［J］．国家行政学院学报，2003，（5）．