新时期地方政府职能转变前瞻性研究

文 （宁夏行政学院，宁夏银川 750021）

当前，我国正经历着深刻的政治、经济及社会变革，在这一过程当中，各级政府义不容辞地担当着公共管理主体和公共服务提供者的角色。但是，我国各级政府管理体制改革还存在很多有待解决的问题，尤其是政府职能转变问题尤为紧迫与艰巨。只有加速推进政府职能转变才能有助于厘清政府权责边界，促进市场经济健康有序发展；才能有助于转变政府职能，推进服务型政府建设进程；才能有助于消除权力与市场结合而产生的“权力寻租”现象，抑制腐败的滋生蔓延。从这个意义上讲，转变政府职能是解决当下改革核心问题的突破口，甚至是全面深化改革的总关键。

一、新时期地方政府职能转变的动因分析

1.区域经济转型升级需要政府职能的转型。区域经济转型升级刻不容缓，唯此才能实现区域经济的可持续发展，而经济转型升级需要依靠政府的引导，但现有政府职能的错位、缺位与空位现象还在一定程度上存在，具体表现在：政府组织与市场功能不分、政府与企业组织不分、政府与社会组织不分；政府职能分工定位混淆，将政府服务职能混淆为政府管制行为；市场秩序不健全，竞争规则不完备等。这都不利于市场经济的进一步完善以及产业结构的调整和优化升级。因此，为了实现区域经济转型升级，地方政府需要进一步转变政府职能，除了要发挥好市场“看不见的手”的主导作用之外，还要发挥好政府“看得见的手”的引导作用，要通过采取土地政策优惠、税收减免、财政补贴等措施对一些战略性新兴产业进行必要扶持，做到为实现经济转型升级创造宽松的经济环境，从而吸引更多的企业来投资和发展。另外，政府也要提升引导结构调整、推动产业转型升级方面的能力。特别是要通过产业政策引导淘汰落后企业和发展新兴战略性产业，严格环保、安全及能耗等市场准入标准，防止产能过剩。

2.服务型政府建设需要政府职能的转型。中国历史上长期实行专制体制，建国后又长期实行计划经济体制，因此，中国政府一贯具有统治型政府、管控型政府的特色。改革开放以来，中国在服务型政府建设进程中虽已取得长足进展，以前击鼓升堂式的被动行政，政府的门难进、脸难看、事难办、话难听的诸多诟病得到很大程度的改观。但由于传统的官本位思想在一些干部头脑中根深蒂固，加之受长期计划经济条件下无所不包的“全能政府”体制的影响，这样以来，官员很难真正实现由“主人”向“人民的勤务员”的角色转变，政府也势必很难真正实现从管理型向服务型转变。以政府服务经济发展为例，在发展经济的过程中，本应由地方政府去做的服务工作跟不上、政策不配套、部门间不协调、吃拿卡要、政府的信用度低、审批环节太多。一个项目很长时间都审批不下来，要么这块儿跑下来了，那边又有问题了。结果导致市场交易成本太高，使得外来投资者不愿投资，要知道对投资者而言，政策成本对经济效率的贡献比硬件环境对经济效率的贡献更为重要。所以一定要加快政府职能的转变，建设一个真正意义上的服务型政府。

3.区域经济一体化建设需要政府职能的转型。随着全球化、一体化进程的加快，主权国家之间的经济贸易联系与往来更加紧密，特定区域国家间的经济协作程度不断加深，国家间也形成了你中有我，我中有你的互相依赖关系的格局态势。因此，区域经济一体化是全球化的必然产物和必经阶段。而对一个主权国家而言，基于其国家内部间各地区发展差异性这一严峻现实，也开始纷纷调整国家的发展政策，实行积极的区域平衡发展战略。可以说，建立在地缘区位基础上的区域经济一体化过程，是现代经济发展和全球统一市场的重要体现和终极发展趋势，最终通过各种生产要素、资源资金的聚集效应，来实现区域优势互补，降低发展成本，实现多方共赢，促进区域整体发展。但在目前的区域经济一体化进程中，一些地方政府在地方利益的驱动下实行“个人只扫门前雪”的封闭式管理方式，这对跨域经济区的大量公共服务、公共基础设施建设以及跨区域环境治理问题的解决提出了严峻考验，加强政府间协作就显得尤为重要和迫切。因此，加快地方政府职能转变，构建协作型政府合作模式对解决区域公共事务的良治之道，促进各地方共同发展，实现共同繁荣极具战略意蕴。

二、地方政府职能转变过程中的问题与缺失

1.政府职能转变与行政制度创新没有同步进行。根据唯物辩证法和系统论的基本原理，政府机构的设置决定着政府职能的内容，而政府职能的确立也决定着政府机构设置的方向。因此，我国政府职能转变都是随着五年一次的政府机构改革而进行的，但每次都是通过政府机构改革来框定政府职能的内容，这无疑缺乏前瞻性与科学性，而且具有一定的功利色彩，因而政府职能转变不彻底，如果纵观历次政府职能转变，政府职能转变总是在不断做钟摆运动。一个显而易见的事实是，每次政府职能转变的背后都是行政机构简单的分分合合，政府职能的转变大多流于形式。以食品监管为例，由于近年来食品安全事故频发，加强食品监管已成为政府重要职能，随着政府机构改革不断深入，政府食品监管职能也在不断加强，但由于在此过程中没有对行政权力的格局进行深层次的制度变革，从而使食品监管部门很难实现从农田到餐桌的全过程、全覆盖的监管，政府食品监管功能也因之很难到位。这给我们一个启示：政府职能转变是一个制度结构与重新建构的过程，不能简单的与政府机构改革联系在一起，而要和行政制度创新结合起来，且行政制度创新必须具有全局性、前瞻性、科学性和引领性。

2.重经济建设职能，忽视公共服务和社会建设职能。回顾改革开放以来政府职能变迁的历史，我们不难发现，1978年至今，从恢复发展生产、提高民众生活水平的角度来审视，中国政府主要职能是经济建设职能。随着我国经济的快速发展，人民生活水平的不断提高，人们对公共产品和公共服务提出了更高的需求，但政府提供的公共产品和服务的数量和质量则相对欠缺，而且公共产品和服务的质量合意性较低。与此同时，我们一些地方政府还不顾国情，盲目借鉴运用西方国家公共服务市场化的理念和做法，将原本属于公共产品（服务）或准公共产品（服务）部分或全部推向市场，出现当前备受社会诟病的非议与指责的看病贵、上学难、住房难等压得民众几乎是喘不过气来的新的三座大山，民众的幸福指数也因此急速滑落。因此，这种过度市场化的做法固然带来了短期的经济效益，但从长远来说却不利于政府的公信力提升、改革共识的重新凝聚乃至我们党执政的合法性。而且，随着中国社会变迁速度的加快，中国进入社会矛盾凸显期的发展阶段，在此阶段，沉淀性和新生性矛盾并存，社会危机必将成为中国社会一种常态。但一些地方政府发展经济有思路、有激情、有魄力、有水平，而对社会建设和公共服务却是往往是谈起来重要，做起来次要，忙起来不要，相关政策也是呈碎片化状态，缺乏系统性与前瞻性。

3.理论研究与制度建设滞后。从历史的维度来看，中国改革开放30多年来政府职能转变取得了有目共睹的成就，但与市场经济的要求以及与政府职能回归本质的要求还有不小的差距，这将注定中国政府职能的转变是长期和渐进，曲折和复杂的过程。因此，加强对相关理论的研究和制度建设方面的研究也显得尤为重要和迫切。因为理论发展是社会变迁的先导，理论的建构能为实践的发展提供一个行之有效的基本框架，并科学指导制度的推行，减少制度实施过程中因制度不健全而增加的经济与社会成本。但在目前我国政府职能转型进程中，理论界和实务部门工作者并没有设计出行之有效、自成一体的理论体系和制度安排。如果缺乏完备的理论体系和前瞻性制度设计的支撑，还是采用改革开放之初那种“摸着石头过河”的试错型、经验型的改革思路与模式，政府职能转型必将陷入新的死胡同。因此，社会学研究者和实务部门的人员必须要对此进行深刻反省和努力改进，以高度的理论自觉为出发点，积极为新时期政府职能的转型构建提供充分的理论工具和实施机制。

三、新时期地方政府职能转变的路径选择

1.厘清政府与市场、政府与社会的边界。现代市场经济既离不开政府的宏观监管以避免市场失灵，但又要防止政府的过多干预以避免政府失灵，因此这就必须要找到政府与市场的清晰边界。那政府和市场的边界到底在哪里呢？这个谜团一直困扰着经济学家。从20世纪30年代凯恩斯与哈耶克之争到2008年全球金融危机中经济学家就此问题所进行的激烈探讨来看，市场与政府之间平衡点的把握既要避免政府充当“守夜人”的角色，更要防止政府对市场过多的干预。阿玛蒂亚森认为，自由不仅是发展手段，而且也是发展目的，因此，经济自由是市场经济之魂。而政府在大多数情况下不是解决麻烦的原因，而是造成麻烦的结果，因此要反对政府对经济的过多控制和干预，政府的正当职能仅仅只是负责制定市场规则的和维护市场秩序并为其提供良好发展环境和优质服务。当前，在充分尊重市场规律的基础上，真正发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时，政府应真正减少对微观经济的干预，还权于市场，同时通过加大制度建设与创新步伐加快形成统一开放、竞争有序的市场体系。

芝加哥大学邹谠教授认为，在全能主义政府体制下，在一元化意识形态主导下，政府权力全面渗透到并控制了社会所有阶层领域，这就造就了社会的萎缩和公民社会的缺位。［1］这使得政府职能转变缺乏厚实的社会基础，从而阻碍了政府职能的转换。改革开放以来，我国社会组织慢慢成长发育起来，但在以政府为主导重塑与改造社会为己任的威权体制和全能政府制约下，社会组织的成长空间非常有限，不仅规模小、功能弱、管理混乱、社会影响力小，而且依旧摆脱不了对政府的依赖。因此很难作为有宽泛群众基础、强大的社会影响力的第三部门与政府形成有效竞争和良性互动，同时也很难真正承担政府转移出来的部分社会功能。在今后多中心治理体系之下，政府应该走出社会唯一治理者的角色，还权于社会，把公民和社会组织自己能解决的事务交还给社会，特别是应将目前政府所承担的行业性、技术性、服务性职能转交给社会组织。与此同时政府要严格加强对社会组织的监管，以避免像类似青基会和红十字会等因自身管理不善或腐败问题所导致非政府组织公信力下降从而对非政府组织可持续发展带来负面影响事件的发生。

2.提供优质的公共服务，建设服务型政府。法国伟大的启蒙学者卢梭在18世纪从政治学角度首次阐释了服务型政府的意涵，他在其《社会契约论》中主张，在主权在民的原则下，政府的权力来自于人民的委托与授权，因此，政府就应扮演公民忠实的“奴仆”的作用，政府的基本职能就是保护全体公民的公共利益，维护和平的社会秩序。［2］制度经济学和公共选择理论则为我们提供了另一种政府职能的思路。该理论认为，政府存在的唯一目的就是尽可能的提供优质高效的公共产品和公共服务，从而满足公民作为消费主题的需求和支持。另外，马克思在其公仆理论中也明确指出，社会主义国家工作人员就是人民公仆。总之，提供优质的公共服务和公共产品于本国国民是现代政府的基本职责，同时也是政府合法性来源之一。否则，政府合法性的危机与官僚的职业生涯会遭到极大的挑战。

以体制创新为突破口是建设服务型政府的关键与核心之所在。首先要率先积极推进彻底意义上的省直管县体制改革进程。通过实施“放水养鱼”，还财权、人权、事权于基层政府，赋予县级党政机关更大的权限，提高其自主性、能动性，充分发展县域经济，最终有利于明确基层政府为本行政区域公共服务的责任主体，使基层政府拥有更多的财力空间，保证基层政府有权、有钱、有人，从而实现基本公共服务的全覆盖和均等化。其次要建立以公共服务业绩为导向的干部考核和绩效评价制度。要设计一套科学、可量化的干部政绩考核指标体系，其中不仅要考核包括本地经济增长速度指标、经济增长质量的指标，更应加重包括民生、社会、维稳、环保、文化等反映和体现公共服务的考核分值和权重指标，使各级政府将公共服务真正转化为“主业”而非“副业”，从而实现以干部考评制度推进服务型政府建设。最后要探索构建多元化公共服务体制。新公共管理理论认为，构建包括非政府组织在内的多中心治理机制是实现善治的必由之路，发达国家的历史经验也表明，非政府组织在国家治理中扮演者不可或缺的重要角色。当前，应放松对非政府组织的捆绑，加大培育的力度，提高自我管理的能力，减少对政府的依赖，增强社会影响力，形成与政府良性互动的态势，更多承担政府转移出来的部分公共服务职能，为社会提供更多、更优质的公共产品和公共服务。

3.简政放权，创造良好的投资与发展环境。虽然我们这几年在大力推进简政放权与行政审批改革，政府在简化审批手续、减少审批环节方面取得了长足的进展，但是林林总总的行政管制并未从根本上放松，垄断式的行政审批还是过多、过滥，非正常的预算外创收现象仍然屡见不鲜。一些政府部门从部门利益出发，不遗余力的争取在行政立法工作和行政执法活动中那些能给本部门、本系统带来“实惠”的审批权、发证权、收费权以及罚款权等。这样以来，势必会造成管制与利益相结合，权钱挂钩，从而给一些行政部门、行政类事业单位及其公务人员进行权力寻租创造了空间。同时也使得正常的交易费用不断攀升，制度的竞争力受到削弱，非生产性社会资源浪费非常严重，企业进入市场的成本更是异常高昂。另一方面，一些不必要的行政管制，抑制了社会创新和全民创业的活力。虽然我们也出台了相关法律法规，但这些法律法规在设计之初没有完全摆脱计划经济的痕迹，因而具有明显的滞后性和不可操作性，很难完全约束政府部门的利益，解决办事难、乱收费、乱罚款等现象仍然任重道远。

因此，通过简政放权，创造良好的投资发展环境势在必行。一方面要明确简政放权的重点：一是向市场放权，理顺政府和市场的关系。凡是市场能干的就交给市场干，充分发挥市场的作用，政府要干那些市场干不了的事情。具体讲，企业作为市场的主体，要减少政府对企业微观经济行为的过度干预，减少不必要的审批。二是向社会放权，理顺政府与社会的关系。原来政府包揽了大量的社会事务，现在要向社会下放权力，还权于民。这样不仅能减轻政府负担，还能培养公众的责任意识。三是向地方放权，理顺中央和地方各级政府的关系，下放权力，调动地方主动性，释放地方活力，并让地方政府的财力和责任相匹配。另一方面要把握简政放权的难点：一是简政放权背后的权力市场化问题。比如与投资有关的行政审批权，由于其决定市场投资的有效运行，变成了权力市场化的直接通道，成为了部门利益自肥的手段，简政放权就如割肉。二是困扰简政放权的“一放就乱，一管就死”的问题。在中国行政体制改革进程中，往往会围绕政府职能改革中的集权与分权问题而陷入 “集权—放权—再集权—再放权”的怪圈中来，这涉及到如何正确处理好简政放权与政府管制之间的关系。当然，简政放权涉及权力和利益的重新调整，改革过程中势必会受到不小的阻力，改革甚至会出现“夹生饭”或反弹的困境。因此，在这项改革过程中，要不失时机借时借势借力，切实做到理清思路、聚焦问题、讲究科学、注意方法，以敢于担当的改革精神，确保这项改革的成功。

4.加强理论创新研究，为政府职能转型提供坚实理论基础。美国经济学家舒尔茨指出，社会科学的进步能有效降低制度变迁的成本，同时也能通过设计一套行之有效的制度框架，从而指导制度的变革及改进，最终减少因制度设计不科学所增加的额外社会成本。［3］政府职能是一个解构和建构的过程，在此过程中，只有保持二者的平衡，政府职能转变才能顺利推进。当前和今后一段时间都是我国行政体制改革的关键时期，各级政府必须要有高度的理论自觉性，在积极借鉴国外发达地区和国内发达地区经验及做法的基础上，大力提倡永无止境的创新精神，秉持实事求是的科学研究态度，努力构建全新的政府职能理论体系，探索政府职能转型的新思路。理论之树是长青的，科学、先进的理论永远是指导实践朝着正确方向阔步前进的灯塔与号角。如果没有创新型理论的正确引导，政府职能转变乃至行政体制改革就没有科学性与预见性，就只能步人后尘。政府职能转变创新研究必须要注意以下两方面的问题。一是系统性与前瞻性问题。此前政府职能转变之所以不彻底，在很大程度上是由于该领域的研究成果滞后于现实需要的发展所致，特别是在以前的行政改革过程中出现的因人设职，因职设事等政府职能设置不科学而导致政府职能缺位、越位以及错位的状况。因此，今后政府职能研究要突破一般性经验的简单提升和发展规律的总结，遵循前瞻性、系统性、创新性理论研究思路与方法。有鉴于此，政府职能转变研究只有从历史与现实、国内与国外两个维度、两种视角进行深入研究，才能取得该领域研究的重大突破。二是理论与实践的结合。学者往往长于理论研究但缺乏对实际问题的了解，因此其研究成果和理论观点不免有失偏颇甚至与实际相差甚远。政府为此应该平日多吸纳一些学者作为政府顾问，多组织一些重大问题的实地调研，多委托资助一些实证研究课题。这样才能使学者更加了解实际问题，才能使得研究成果具有更高的学术价值和应用价值，也才能有效指导政府职能的转变和行政体制改革的深入推进。

［1］孔祥利．西部民族地区新型城镇化建设进程中地方政府职能转变［J］．陕西师范大学学报，2014（1）．

［2］刘依航．地方政府职能转变与区域经济发展［J］．区域金融研究，2011（4）．

［3］史明霞．我国地方政府职能的错位分析及对策［J］．应用经济学研究，2010（1）．