社会转型期中国公共行政理论的重构——基于行政实践与行政环境关系的讨论

文 （南京大学，江苏南京 210023）

一、引言及文献回顾

美国著名行政学家登哈特说过，一个好的管理者与卓越的管理者的区别不在于其专门技术，而在于对自我及其环境的见识，此种见识只能透过深思熟虑的反思，经由理论，才能推导出来。［1］无论是公共行政实践者，还是科学研究者，都需要公共行政理论的建构。中国作为一个拥有悠久文明的国度，有着丰富和独具特色的行政实践经验。但是，作为一种理论的公共行政，在中国并没能真正生根发芽，因为中国的公共行政理论知识大多是从西方国家移植过来的，“充满了移植和加工的特点和性格”［2］，并不是根植于中国自身的行政实践这块土壤，而且“相当多的中国公共行政学家将研究重点放在美国和其他西方国家的公共行政学理论和实践上，而不是中国公共行政本身”，中国公共行政研究缺乏对真实世界的了解和对中国行政史的关注［3］。因此，中国的公共行政理论知识具有非本土化和非规范化的特征，而作为一门学科的公共行政学在中国也深陷“身份危机”和合法性危机。这样的公共行政理论若用于指导中国的行政实践，要么效用低下，要么会产生削足适履的效果。

对于中国公共行政研究来说，摆脱“身份危机”和合法性危机，建构一种能够关照本土经验以及回应本土现实的理论是中国公共行政理论发展的重要途径。为此，不少研究者贡献了自己的热忱和智慧。张成福在其《重建公共行政的公共理论》一文中指出，克服公共行政合法性危机，重建中国公共行政有必要摆脱传统的技术理性的行政典范，建立公共行政的公共理论。［4］汤浩认为，中国公共行政本土化研究的重心是从中国公共问题的原生性背景中解读公共性，应当体现出一种对公共性的中国关怀。［5］曾雅丽认为，普遍缺乏对行政学研究的历史意识是公共行政学学科认同危机的深层次根源，作为一种思考方式的历史意识一定程度上构成了化解社会科学身份危机的学理资源，对于新近引入的公共行政学而言，更应该注重历史意识的重要作用。［6］霍春龙和李付升主张，应该在全球化背景下审视中国公共行政的本土研究，从学者的学术自觉、本体论、知识论和方法论角度分析了进行本土化研究的进路。［7］张桂琳认为，加强本土化研究有三条途径：一要重视对西方理论介绍的系统性和全面性，二要重视中国问题与中国理论的研究，三要重视方法论的运用和规范性的建立。［8］刘鹏认为，三十多年来中国行政学本土化经历了一个趋强的发展过程，也积累了一些具有中国特色的行政学概念，而未来中国行政学本土化应该从宏观（行政发展与文化）、中观（行政组织、生态与沟通）、微观（行政行为、心理与技术等）三条路径同时展开，遵循自微观而宏观、循序渐进的基本原则，处理好与国际化之间的关系。［9］黄元龙认为，为推动公共行政学本土化的理论研究，需要作进一步的关注与探讨以下问题：本土化研究的理论构架与学理阐释问题，研究队伍规模的整合与壮大问题，研究方法的完善问题，研究水平质量的提升问题。［10］

研究者认识到了我国公共行政研究具有非本土化特征，公共行政学深陷身份危机和合法性危机，并且已经开始思考怎么建构能关照以及回应我国行政现实的本土化理论，使行政学成为一门具有社会价值的学科。但是当前的多数研究仍处于起步阶段，这些研究仍停留在回答怎么做的层面，而少有基于这些建议进行深耕的成果。本文试图逆着登哈特的思路，基于对中国公共行政的实践现实及其与行政环境的关系的认识，并借鉴西方的一些理论成果，来寻找中国公共行政理论重构的思路。

二、中国公共行政的实践范式及其变革发展

韦伯说过：“国家是这样一种人类共同体，它在一定领土之内 (成功地)宣布了对正当使用物理暴力的垄断权。”［11］这一论断包含了现代国家建构的两个层面的内容：一是统治正当性的建构，二是政治能力的建构。新中国建立之初，新中国作为一个新生政权还很孱弱，内要应对国民党等反共分子猖獗的破坏活动，外有西方国家的仇视和封锁围堵。在这种背景下，中国共产党作为新中国的执政党，要巩固新政权确保执政地位和实现革命理想，就必须加强对整个国家和社会的管控能力。它一方面继续采取政策（如土地改革）继续增强普通民众对其的认同度，另一方面它也在建构政治能力来加强对国家广土众民的管控。在建构国家政治能力上，共产党一方面借鉴吸收国民党“以党治国”、“一党专政”的党治思想和前苏共“全能主义”的治国模式，一方面运用自身在革命中积累的社会整合以及管控经验，建成了全能主义政治模式。

如果要从当时党政关系的角度来解构这种模式，大体上可以认为，当时的政府与中国共产党是混为一体的，也即党政一体化模型。这主要表现在以下几个方面：思想理念上，当时党充满了无产阶级意识形态色彩、满怀共产主义理想，而政府就是党达至这种理想的工具，党为了保持执政的合法性，通过政府机关大肆宣传无产阶级意识形态，并加强对其他意识形态形式进行打压控制，在党政系统内和民众之间强制性地达成意义上的共识［12］；组织上，政府的机构设置与党的一一对应，在党内有什么样的部门，同样在政府里也有，而且党内的部门对相应的政府部门进行领导指挥，同时在一定层级的政府部门还设有党组来加强党对政府的控制；人事上，按照党管干部的原则，各级政府的主要工作人员由本级或上级的党委决定、监督和考核，并且政府的绝大部分工作人员由党员充任；决策上，党中央的决定、决议或会议精神通常直接上升为国家政策，即使经由立法部门也只是形式意义上的法定程序。

时至今日，要历史辩证地来看党政一体化的公共行政模式，这种模式一方面在当时是“合理的存在”，这从上述这种模式形成的历史背景中可以得知，另一方面，这种模式的历史作用则要辩证地加以看待，也就是说，党政一体行政模式在中国既有积极的影响也有消极的效应。其积极影响主要是加强了党对国家和社会的整合和控制能力，强化了中国共产党作为执政党的政治能力，也为当时经济的快速恢复和发展以及社会稳定提供了强大的制度保障。这种行政实践模式也给中国现代化进程带来了诸多的负效应，这表现为：（1）这种模式使政府权力过渡扩张，压缩了社会的范围，导致社会失序，市民社会被逐渐削弱以致近乎消亡。（2）作为个体的公民根本不存在，而是以一种群体的面貌——人民群众出现在政权体系之中，他们在很大程度上是消极被动的被操纵者。（3）党政一体模式实际上是党的权力的无限扩大化，最终导致党的权力和意志甚至领袖的权力和意志完全凌驾于国家、政府和宪法之上，以至党权最后也集中于党的领袖一身，形成领袖—党—政府（国家）三者合体的领袖集权统治。党直接掌握国家的权力，以党代政，党和领袖的错误决策会给国家的经济发展和社会稳定造成巨大损失，最后不但没有有效地巩固执政党的执政地位，事实上却在很大程度上损害和削弱了党的领导，并且使党执政的合法性一度陷于危机。所以可以说，党政一体的行政模式是改革开放之前社会动荡、经济困顿以及现代化受挫的重要体制根源。

在第一代领袖的人生谢幕时，中国正处于经济崩溃边缘、政局混乱当中，以邓小平为代表的领导人起到了韦伯意义上的“历史的扳道夫”的作用。第二代领导集体进行改革开放，以自上而下的渐进改革回应底层的民众要求、继续推进中国现代化的进程。经过多次行政改革，中国政府行政理念发生了截然变化，在这种理念变化的牵引下，中国之前的党政一体行政管理体制也发生了巨大变化。我国行政管理体制历经的变化包括：理念上，要求打破与高度集中的计划经济体制相适应的党政一体的行政体制，实现党政分离，国家和政府开始思考职能范围，在逐步探索中，开始形成有限政府、法治政府和责任政府等理念；人事上，在坚持党管干部原则的前提下，政府的人事管理部门在行政机构的人事行政上越来越重要，逐步建立和完善了公务员制度，不断强化公开、公平、竞争、择优的用人精神，以人用人的传统制度逐步让位于以制度用人的新方式；［13］在组织上，变革党内与政府部门相对应的部门设置，只保留党内的关键部门，如组织部门、宣传部门和办事机构等，弱化党对政府部门的直接干预，政府部门的党组在其中的地位下降；决策上，党的决议和会议精神一般要经由立法机构上升为政策，而且在这个过程中，立法机构会就某些议题公开向社会征求意见，立法机构在政策制定上越来越独立，同时政府也享有了更多的自由裁量权。

三、变化的行政环境及其与现有行政实践范式的紧张关系

改革开放后，尽管我国行政管理体制历经了极大变革，党政一体的行政体制呈现出了党政分离的趋势。但是，行政改革只是我国改革开放总政策的一个组成部分，在改革开放总政策的推动下，我国经济、社会、文化及社会心理各领域发生了翻天覆地的变化，并且在总体上，其变化的速度和深度远超于中国公共行政的发展。这种变化有的对于中国行政发展是有利的，可更多的是引发了中国行政现有实践范式与经济社会等因素所构成的行政环境之间的关系紧张。

1.经济方面的行政环境。过去30多年时间里，中国带给世界最大的观感就是，经济领域内的中国奇迹。聚焦奇迹的光环，可以发现，中国的经济制度发生了结构性的变革，中国成为了市场经济阵营的重要一员，中国工业化进程持续推进且已进入后期，中国成为世界第二大经济体，人均国内生产总值达到了6000美元，进入中等收入国家行列。经济奇迹光环下的成就，为我国的行政发展提供了可靠的物质基础，这包括大幅度增加的公共财政收入、快速发展的现代科技尤其是信息技术和互联网技术。可是，在光环之外却满是经济发展上的不平衡现象：城乡、区域和民族经济发展水平的差距，高收入者和低收入者之间的贫富悬殊，不同行业从业者之间的收入悬殊，不同产业和行业之间的结构失衡，国内消费、投资和对外出口之间的不平衡。经济发展的不平衡甚至是悬殊不仅为经济社会问题埋下了复杂而系统的隐患，而且对公共行政如何实现社会再平衡和公平正义提出了直接的挑战。

2.政治方面的行政环境。改革开放以来，我国的政治环境发生了较为深刻的变化。“执政党在执政理念、执政体制、执政方略、执政目标等方面进行了革命性的创新，确立了‘立党为公，执政为民’的执政方略；……村民自治、社区自治、经济自由等社会主义民主进一步发展，社会主义法治进一步健全；……公民社会兴起以及NGO的发展，为政府管制向社会治理发展提供了良好的平台”。［14］这些政治方面的条件为我国公共行政增强了合法性基础，有利于行政行为的施行。然而，我国的政治变化中更多的是负向的。权力腐败愈演愈烈，而且这种势头并没有被控制；央地关系紧张，中央权威削弱，政策执行不通畅；政府及官员常与民争利，官民冲突不断，政府公信力下降；民族分裂主义和恐怖主义相勾结，一些民族地区存有国家认同危机；而且在国际上，近两年我国与周边国家的岛礁争端不断升级，战争风险增加，与美国欧盟等国家和地区的政治或经济紧张常有出现。政治环境中的负向变化危及政府行政行为的合法性和有效性，甚至直接挑战了我国的政府能力。

3.社会方面的行政环境。总体上看，我国社会正慢慢摆脱政治控制，正从传统社会向现代社会转变，公民社会开始兴起，社会结构剧烈分化。社会与国家的相对分离，社会自治能力的增强，会缩小政府需要承担的工作的范围，有利于政府职能转变以及履职能力增强。但是，社会环境中存在的一些新情况也给公共行政工作提出了挑战。这些情况除了前面所说的收入差距扩大、分配不公之外，还包括：（1）社会利益分化日趋明显，社会成员的利益变得多元，利益关系复杂，中国进入“利益博弈时代”；与此同时，社会结构的分化向结构的定型化过渡，社会分层结构呈现出固化趋势，从而导致了社会阶层分化逐步朝着阶级化型塑。（2）人们的权利意识渐渐觉醒，渐有“人民”群体被萌动的权利意识解构为“公民”个体的趋势，并且“在新媒体环境下，公民评议和参与公共行政决策的意识和诉求都在上升”［15］。（3）随着城乡的快速发展，人们的社会需要增多，而社会公共物品供给不足，分配不均，致使一般民众特别是弱势群体生活困难。（4）城市和农村的社会差距持续扩大，城乡居民收入水平、生活条件迥异。城乡福利水平差距、社会利益多元发展、社会结构的分化而又固化、人民群体向公民个体回复等社会变化给行政环境的影响是深层次的，它们共同作用于社会心理，与公共行政形成持续性的紧张关系。

4.文化心理方面的行政环境。30多年的时间里，中国经历的变化是全方位的，不只是经济、政治和社会方面的变化，文化心理层面的也是赫然可见的。（1）人们受教育程度提高、知识文化水平普遍大幅提高，对政府行为的认知度提高，不合理的行为易受到大批在体制外工作生活的知识精英声讨。（2）价值观念多元化，除了之前的马克思主义价值观，传统的人情伦理观念和权本位、官本位观念在新环境下沉渣泛起，个人主义价值观也在中国扎根，马克思主义价值观的主导地位大有削弱。（3）伴随价值观多元化的还有价值观异化，这种异化在公共部门尤其猖獗，政府官员普遍背弃全心全意为人民服务的价值理念，自私自利心理被公共权力能触及到的利益所散发出的诱惑刺激起来。（4）人们的绝对收入虽普遍提高，但权势群体作威作福，凸显出社会中下层的相对被剥夺处境，他们内心充满了相对剥夺感、社会不公感及无能感，社会怨恨可能在这样的心理环境中滋生和积聚。（5）还有很多知识精英与政治精英和经济精英结成三角状的联盟，为他们的经济行为或政治行为提供合法性和合理性辩护，企图固化和扩展自己的利益范围。从文化心理层面的变化来看，行政环境对行政发展虽有正向促进的一面，如教育的发展和普及可以为公共行政提供更多的技术和知识支持，但更多的却是与行政行为的紧张关系，因为无论是多元和异化的价值观、有知识精英参与的三角联盟，还是体制利益外强大的知识力量和社会中下层的剥夺感和不公感，无不充满了对公共行政的反叛。

改革开放后的变化构成了当前我国公共行政的环境。这种新的行政环境要求在宏观上重构公共行政与市场和社会的关系，改变我国的治理格局，在微观上改变政府的行政行为。

四、重构公共行政理论，回应环境变化

当前中国社会的总体特征是从传统农业社会向现代工业社会的转型。如果说这种转型就是获取现代性的话，那么至今，中国公共行政的变革就是在以一种本质上为工具理性的路径来获取现代性，但是这种现代性是有缺陷的——即更多地体现在经济增长上——结构上的缺陷性致使公共行政在实践中呈现出与环境变化的不适症状，陷入了越来越大的麻烦，面临着巨大的合法性危机。

中国公共行政要走出不适、麻烦与危机，就要回应环境的变化、变革自身。要变革就离不开理论的指导，所以，在变革之前更为重要的就是要重构中国的公共行政理论。要做好理论的重构要立足于中国的现实，这种现实内含两方面的情况：第一，中国在行政体制上是党政一体的，只要中国共产党是中国的执政党，为了维护自身的执政地位，共产党至少在可预期的未来不可能放弃政党科层法，体现在公共行政上就是中国的行政发展本质上仍将是党政一体的，这是中国公共行政的一大特点。第二，中国的行政环境与行政实践存在着非常紧张的关系，经济、社会、政治和文化心理的变化以及传统因素的现代影响对行政实践提出了众多需要回应的要求。中国公共行政理论要立足于并回应上述两个现实，最重要的是在党政一体的行政体制前提下，党要回归其所倡导的“立党为公，执政为民”的理念，回应个体公民的权利要求和人民群众的利益关怀，重构党和政府与公民及社会的关系，且要确保新型的理念在行政行为中得到切实落实，要关注新型的关系在行政实践中得以真正建立。具体而言，中国公共行政理论的重构要关注以下几个基本问题：

1.公共行政的价值理念和公共行政与公民及社会的关系。在价值理念上，回归“立党为公，执政为民”的行政理念，保护公民的权利，回应人民的利益要求。中国共产党在执政之初，就倡导“全心全意为人民服务”的执政宗旨，但是，在真正的施政实践中，党与其领导的政府都没能真正做到，甚至很多公务人员还利用人民赋予的权力来侵犯人民和社会的利益。但如今，公民社会开始发育，公民意识觉醒，官民冲突频现，党和政府行为的合法性出现了危机，民不信官、不服官。因此，要重构行政理论，就必须从公民权利和人民利益出发，回归“立党为公，执政为民”的行政理念，重构党和政府与公民及社会的关系，形成新的社会治理格局。在政府与公民及社会之间的关系上，有三点是十分重要的：“（1）保障和提升公民的权利和利益，是公共部门存在的唯一合法的依据，也是政府的基本职能。世界上没有抽象的政府职能，只有具体的政府职能。公民政治、经济和社会权利的实现程度，在实质意义上反映着政府的能力和施政水平。（2）公共行政需要‘知情的公民’、‘沟通协商的公民’以及‘参与的公民’来协助公共政策的制定、执行与公共事务的管理，并鼓励公民积极地实现公民自治权利和自我管理。（3）公共行政有义务促进积极的公民精神的形成和发展。公共行政需要的不仅仅是人性化的管理施政，更重要的是要有责任教育与启蒙，强化与激励公民精神和美德。这并不意味着政府比公民有着更为崇高的道德，而是意味着政府有责任促进社会的美德。”［16］

要确保新型的理念在行政行为中得到切实贯彻，新型的关系在行政实践中得以真正建立还要有组织、人事和决策体制等方面的实体性的支持。

2.公共行政与组织人事。公共行政要贯彻理念和实现目标，离不开有效运行的组织。而同样一个组织要有效运转，则要具有科学合理的职能分工和灵活的组织结构。要确保新型的理念在行政行为中得到切实贯彻，新型的关系在行政实践中得以真正建立，在组织职能上，要进一步推进党政的相对分开，确定党组织和政府的职能分工，在政府内部明确划分领导决策工作与执行工作，使行政成为一个专门的领域，同时，也要充分发挥市场和社会的作用，向社会和市场转移它们更具有履行优势的职能。在组织结构上，减少行政组织层级对于克服政策执行不畅和增强组织的上下贯通能力是一个重要举措，同时实现组织职能横向上的集成整合，可以降低协调的成本和难度。在组织岗位上，要根据职能履行的便利度和有效性来设计岗位，并明确说明岗位的权责利；在组织文化上，要培养组织作为一个整体的危机意识、责任意识和合作精神。总之，要在党政部门和政府内部形成科学合理的职能分工，在纵向要关注组织的扁平程度、增强上下贯通能力，在横向要关注组织的集成整合程度、增强左右协同能力，最后形成分工科学合理，灵活、合作、负责任和有执行力的行政组织。

在人事上，要继续完善公务员制度，扩大公务员考试在人员录用里的比例和范围，对于一些对专业化水平要求高的行政部门的领导岗位应该尝试聘任制，在基层政府领导岗位包括政府首长尝试推行竞选制，并逐渐向更高层级政府推行。

3.公共行政与公共政策。公共行政实际上就是要解决公共问题，实现公共利益，这又都是凭借公共政策来得以实现的，正如西蒙所说“管理即是决策”，公共行政对于公共事务的管理在某种意义上就是一个个政策过程。因此，在公共行政中到底要怎样来设计公共政策是关乎核心的基本问题。

传统上，我国的公共政策方案通常是在党和政府领导人提出相关政策议程后，由党和政府的下属部门或官方智库草拟完成的，某些关涉到社会公众的切身利益的议案在正式决议前会向社会公布草案公开征求意见。在大多数时候，我国的政策过程是在一个封闭幽暗的空间中推进的，其中党和政府的官僚阶层和社会精英有更多的机会将自己的利益置于政策方案的篮子当中。这种决策过程充满了“专制”色彩，“即由精英控制政策的过程，主宰了一般民众的需求和期望，使得政策建议与民众的需求相行渐远，公共政策的设计很容易成为特殊利益的工具”。

中国公共行政要能够保护公民的权利，回应人民的利益要求，重构党和政府与人民和社会的关系，就要抛弃传统的决策过程，通过社会设计途径来设计公共政策。美国行政学家全钟燮认为，“社会设计途径一个关键的要素是为所有利益相关者和富有批判精神的公民启动了他们都能参与的论坛”，“它的主要优点是，在向参与分析和批判的行动者保持开放以促进批判策略发展的同时，它关注参与、关系、对话、争论和有着不同背景的多元参与者的日常生活体验”。［16］这种新型的政策设计途径承认个体利益的差异性，“允许每个人都去追求自己的利益”，强调政策过程的开放性和社会互动性，在政策过程中倡导辩论和对话。新型政府与公民及社会关系下的政策过程应允许和鼓励公众参与关涉自身利益的政策议程，让他们互相倾听彼此的利益诉求并相互对话和辩论。在通过人际的互动、对话以及互相的学习建构政策目标的同时，让社会公众更好地理解不同的观念、经验、技术和社会的知识，发展共同的责任，培育公共精神。

总之，中国公共行政理论的重构要立足于两个事实性的前提：中国共产党作为执政党，在政党科层法下构建的本质意义上党政一体的行政体制短期几乎不可能改变；中国行政环境的变化给现实中的行政实践带来了严重的冲击。中国公共行政理论的重构要在尊重第一个前提的条件下，回应第二个事实。这种理论重构虽有大前提的限制，但也是大有可为的。在党政关系上，可以在保持党对政的领导控制的条件下，继续推行党政分开。此外，就是以实现公民权利和人民利益为宗旨，重构党和国家与公民和社会的关系，并进行其他多角度的技术性的辅助变革。

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