市民化进程中“贫民窟”的预防机制建构

文 （信阳师范学院，河南信阳 464000）

一、我国市民化的特点——“半市民化”

市民化是任何一个进行现代化国家的必由之路。目前我国的市民化以进城务工的农民工为主体，“农民工市民化”指进城务工经商的农民工逐渐转变为市民的进程。简新华、刘传江等学者从内在和外在两个方面来看待农民工市民化，从内在转变角度看，包含四个层面的内涵：生存职业市民化、社会身份市民化、自身素质市民化和意识行为市民化；从进程推进角度看，包含三个阶段的内涵：农民工的农村退出、农民工的城市进入和农民工的城市融合。［1］“半市民化”是相对“市民化”而言的，指的是农民工向市民转化的不完整状态，职业转换与身份转换不同步，表现为农民工已在城市就业与生活，但他们在经济权益上，与城镇职工同工不同权；在社会福利上，如劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等方面不能与城市居民享有同等待遇，城市公共服务没有覆盖他们；在政治权利上，没有市民的选举权和被选举权。即是说，农民工市民化在内在转变上，只完成了职业市民化，而社会身份、自身素质和意识行为等的市民化还远没完成；在进程上，只完成了农民工的城市进入，其农村退出和城市融合还远没完成。

农民工并不愿意身处 “非城非乡”、“非工非农”这种“半市民化”状态，“半市民化”是我国目前快速工业化与滞后的城市化、农业现代化不协调的必然现象，主要根源在于城乡二元制度梗阻和政府管理缺位造成的农民工市民权缺失，导致“半市民化”为农民工长期化的变迁趋向，由此带来一系列的社会问题。

二、市民化进程中的 “贫民窟”现象及其形成

（一）“贫民窟”的含义及特征

从词源上讲，“贫民”是职业不固定而生活贫苦的人，“窟”是某类人聚集或聚居的场所。“贫民窟”是城市中贫困居民聚居的区域。联合国人类居住规划署将“贫民窟”定义为“以低标准和贫困为基本特征的高密度人口聚居区”。尽管在不同国家和地区，贫民窟的称谓不同，但人口过密、不安全的居住状态、缺乏干净的水、电、卫生设施以及低标准的基本生活服务和贫困的生活状态是大多数贫民窟所共有的特征。

“贫民窟”的上述特征决定它会带来一系列社会问题，主要表现为：（1）住房问题。住房拥挤不堪，建筑结构简陋，带来居住安全隐患；（2）环境问题。污染严重，难以治理，呈现日益恶化的趋势，如英国在工业化时期，许多城市都缺少基本的下水管道、排污管道和供水系统；（3）疾病问题。拥挤闭塞的住房条件和污染严重的生活环境是滋生疾病的温床，如废弃物污染、水体污染和大气污染导致疾病蔓延，死亡率不断提升；（4）犯罪问题。人口过密、不安全的居住状态，使得治安混乱，犯罪活动日益猖獗。

（二）“贫民窟”的普遍性

随着工业化的迅速发展，带来城市人口的急剧膨胀，许多国家（包括发达国家，但以发展中国家为主体）由于城市贫民的大量增加，贫民窟问题日益凸显，导致城市贫富差距悬殊，蕴含着巨大的社会风险，已成为当今世界面临的严峻挑战。据联合国人类住区规划署报道，目前全球有近10亿人居住在城市条件恶劣的贫民窟中，相当于世界总人口的1/6，全球城市人口的1/3，预计到2020年居住在城市贫民窟的人数将增至14亿。目前，发展中国家约占世界城市贫民窟人数的90%，即便是发达国家也不例外，约有数百万人居住在类似贫民窟的环境中。［2］

（三）我国有“贫民窟”吗？

按照联合国对“贫民窟”的界定，贫民窟的两大特征是贫民窟的居民贫困和居住权缺乏保障。进城务工的农民工符合贫民窟居民的两大特征：一是贫困。据人民日报记者潘跃 （2011）的调查，新生代农民工的平均月收入为1747.87元，仅为城镇企业职工平均月收入（3046.61元）的57.4%，比传统农民工（1915.14 元）低 167.27 元。［3］并且这低廉的工资还时常遭到业主的克扣和拖欠。据笔者组织的教育部人文社会科学“新生代农民工‘半市民化’问题研究”课题组（以下简称本课题组）调查发现，新生代农民工每月能正常领取工资的仅占34.3%，经常拖欠的达10.9%。二是居住权缺乏保障。农民工在城市居住有三种方式：方式一，由用人单位提供住房。用工单位提供的住房多建筑业或制造业，为农民工提供简易的集体宿舍、工棚、地下室等，居住条件差，易于引发卫生、安全等问题，而此选择的多半是新生代单身农民工，个人不用支付成本 （房租）；方式二，租房。租房多为举家进城的农民工，受收入水平限制，多选择城乡结合部的简易房或城中村，位置偏僻，交通不便，对农民工而言也是高成本的。为节省开支，有的甚至选择蜗居、集装箱、鸽笼、胶囊间等居住方式，这种居住方式既严重危害健康，也严重损害尊严。方式三，购房。能在城市购房的农民工寥寥无几，据国务院发展研究中心课题组2011年的调查发现，农民工能承受的商品房单价为2214元/平方米，能够承受的商品房总价平均为21.82万元，大大低于务工地的一般房价。［4］据本课题组调查发现，新生代农民工月工资在1000—3000元之间的占71.4%，去除食品、医疗、教育、居住、交通等生活消费支出，年务工收入净结余万元以上的仅占18.8%。在不关心自身养老问题及其它偶然事件发生的前提下，仅购房一项，就需要新生代农民工积累几十年。

可见，我国城市不是没有贫民窟，只是我们不把城中村、棚户区、集装箱、鸽笼、胶囊间等称为贫民窟而已。

（四）我国“贫民窟”形成的原因

贫民窟何以产生？从世界各国贫民窟的形成看，主要有两大类：一类是战争和地区形势的动荡导致难民大量增加（如近期的埃及和叙利亚）；一类是流动人口迅速向城市迁移而城市没有做好接纳的准备，导致该类人口贫困和不平等加剧（如巴西、中国）。

我国在建国初期的发展模式是优先发展重工业，在此模式下，走的是一条以农哺工的城市化道路。在优先发展重工业的战略思想指导下，国家通过工农业产品价格剪刀差等方式将农村资源转移到城市，以农哺工，以村养城。到市场经济时期，城市居民获得了高于农村居民的收入与福利，来源于城乡二元社会制度作用下的农民工利益“受损”部分，即农民工所创造的财富被二元制度转移给城市居民——由于农村户籍，农民工只能进入低端劳动力市场，获取低收入报酬；被排斥在城市住房保障体系之外；其子女进入正规学校学习须缴纳额外的借读费；只能低度享受甚至不能享受城市社会保障（如医疗、社会救济等）。可见，城市居民的高收入和高福利是靠农村居民尤其是农民工“献血”获得的。

由此看来，“贫民窟”是一个国家制度不完善的产物。如果我国不从制度上提升农民工的生存与发展能力，那么“贫民窟”就会在我国落地生根，并且将有增无减，因为随着工业化、农业现代化的快速发展，进城农民工逐年递增。

（五）如何看待“贫民窟”

陈友华教授（2010）在其文章“迁徙自由、城市化与贫民窟”中客观评价了“贫民窟”的五方面正功能：降低了迁移成本，加速了城市化进程；降低了城市发展的成本，增加了国民福利；有利于的资源节约和城市人口承载力的提高。总之，贫民窟是政治稳定的缓冲器，原因在于贫民窟居民作为城市的边缘群体，虽然在城市处于社会下层，但其处境要比在农村好。为了在城市立足，更需要社会稳定，需要城市的包容。

新生代农民工“市民化意愿”尤为强烈，就是抱定成为市民而进城打工的，骨子里就没有回乡务农的打算。由于市民化能力不足及二元社会制度障碍，成为市民遥遥无期，彷徨、苦闷、失望、怨恨导致心理失衡，对城市失去了认同和希望，但又不愿回归农村，悬浮于城乡间，挤压在次要劳动力市场和城乡结合部或城中村，处于 “半市民化”状态，成为城乡双重边缘群体。这一群体还在代际传递，第三代农民工即将诞生，乃至第N代农民工都会复制这一特点。这才是我国“贫民窟”的直接因素，也是贫民窟问题的主要根源，更是社会风险的主要导火索。

三、“半市民化”固化催生“贫民窟”

农民工市民化进程是由农村劳动力迁移路径决定的。发达国家市民化直接由农民变为市民，一次性完成。我国由于二元社会制度，农村劳动力迁移路径被人为分割为两部分，可用“二阶段转移”来描述：第一阶段，从农民到农民工（进入城市，实现职业转换）；第二阶段，从农民工到市民（融入城市，实现身份转变）。目前第一阶段基本完成，但没有彻底完成，因为城乡二元就业制度梗阻，劳动力市场的二元分割，指的是首属与次属劳动力市场之间缺乏通道，劳动者尤其是农民工难以从后者进入前者。第二阶段受制度等深层次因素的影响，农民工虽在城市就业与生活，但几乎没有享受到市民的社会保障待遇和各种政治权利，真正成为市民还路途遥远。即是说，我国农民工目前的市民化只能是“半市民化”，加上我国农村人口众多、各地区经济发展不平衡及制度改革渐进性的特点，将使“半市民化”结构固化。

如果以户籍制度为核心的城乡二元社会制度不彻底改革，进城农民工享受不到与城市居民均等的公共服务，成为游离于城市与农村的“三等公民”，即成为在城乡间的流动人口，在城市内工作不固定和居无定所的飘移人群。随着时间的推移，第三代乃至第N代农民工将源源不断地向城市转移，城市劳动力供大于求，又使工资收入增长缓慢，没有购房的能力，结果使农民工进得来而永久留不下。新生代农民工本是追求美好生活来到城市的，能在城市稳定、有尊严地工作与生活，是他们最强烈的期盼。由于收入低，只能维持生存，他们无奈地选择城中村、棚户区，甚至蜗居、集装箱、鸽笼、胶囊间等恶劣的居住条件。如果心中美好的愿景长期不能实现，就会心理失衡，对城市失去认同和希望，成为导致社会动荡的危险人群。

四、建构“贫民窟”的预防机制大力推进市民化

“贫民窟”问题是贫民窟居民贫困和缺乏居住权问题，说到底是农民工收入问题。提高农民工收入，必须从制度上保证农民工有争取高收入的机会和能力。如果农民工长期不能像城镇居民一样进入城市主流社会，只能在低端劳动力市场就业，收入低且不稳定；不能享受城市住房保障政策；子女得不到正规教育；社会保障度低，仍靠农村土地保障为主；权益受到侵犯时，没有制度约束力量以及农民工缺乏有组织的谈判能力。如此等等，即是说农民工仍处于“半市民化”状态，“贫民窟”问题不仅难以解决，还将随着农村劳动力的继续迁移而不断蔓延。所以实现真正意义上的市民化，必须撤除“半市民化”障碍，打通市民化通道，根本点在于改革二元社会制度，统筹城乡社会发展，推进公民制度现代化建设，赋予农民工市民权，逐步提高农民工的收入水平，实现农民工“半市民化”到“完全市民化”的转变。

（一）推进公民制度现代化建设，赋予农民工获取高收入的权利

现代意义的“公民”，指的是一个具体的民族国家内拥有平等主体资格的人。开创了现代公民研究先河的英国社会学家托马斯·马歇尔认为，公民制度由民事、政治与社会成分三部分构成。［5］要求公民在经济上具有缔结契约并拥有财产的自由，在政治上拥有选举权与被选举权，在社会福利上拥有受教育权和共享社会发展成果的权利。那么，“公民制度”就是“公民”这种主体资格在经济、政治和社会福利上的制度化。［6］去“半市民化”必全面推进公民制度现代化建设，消除“一国二制三公民”现象，赋予农民工平等的市民权，均等公共服务，实现农民工“工作进单位，生活进社区，子女进学校，养老进社会”，从制度和组织层面提升农民工的生存能力和发展权力，这是“贫民窟”的治本之策。

1.统一城乡户籍制度，确保农民工迁徙自由。户籍管理制度是一项基础性社会管理制度，我国在重工业优先发展战略下而制定的二元户籍制度，人为设置了农村劳动力迁徙的门槛，加大了农民工市民化成本。2012年国务院发布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，要求各地遵循城镇化发展规律，结合当地经济社会发展实际，积极稳妥推进户籍管理制度改革，把解决符合条件的农民工逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，以提高长期在城市就业和居住的农民工的归属感和认同感。目前已有不少城市在探索以具有稳定就业或生活来源、固定住所（包括租房）和居住期限为基本条件的户口迁移准入制，如广东采取的“积分制”已初见成效，并有望在全国推广。

2.统一城乡就业制度，确保农民工平等就业。必须改革城乡分割的就业管理体制，全面清理和取消各种针对农村人口的城市就业歧视，建立城乡统一、自由流动的劳动力市场，按照劳动者自主择业、企业自主用工的要求，将农民工纳入公共就业服务范围，与城镇劳动者享有同等的免费就业服务和就业机会，逐步实现城乡劳动力同工同时同权。

3.创新住房保障制度，确保农民工“住有所居”。“住有所居”是公民的权利，安居才能乐业。目前，应建立适合农民工特点的多层次住房供应体系——以廉租房为主体、以保障性住房和商品房为补充，确保农民工在城市有稳定的住所。待农民工收入水平提高后，可鼓励其租赁或购买体面的房子。

4.创新教育管理制度，确保农民工子女接受正规教育。党的十八大明确提出“积极推动农民工子女平等接受教育，让每个孩子都能成为有用之才。”将农民工随迁子女接受义务教育纳入各地教育发展规划予以统筹安排。流入地政府应在继续贯彻落实“两为主”方针（以流入地政府管理为主和以全日制公办中小学为主）的基础上，大力实施“两个全部纳入”政策（将包含农民工子女在内的常住人口全部纳入区域教育发展规划；将农民工子女义务教育发展经费全部纳入财政保障范畴）。对农民工随迁子女数量较大的城市，采取以公办学校为主、民办学校为辅的办学方式，政府按民办学校招生人数提供义务教育补贴，加强教学管理，切实提高民办学校教学质量，保障农民工随迁子女接受质量合格的基础教育。

5.创新社会保障制度，确保农民工“老有所养”。针对新生代农民工就业流动性强的特点，依其就业类别，构建多层次的社会保障体系：一是正规就业的农民工，直接纳入城镇职工社会保障体系；二是非正规就业的农民工，动员参加城镇居民社会养老和医疗保险；三是突遭意外、失业或陷于贫困的农民工，纳入城市社会救助体系，确保“贫有所助”。着重完善《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，加强“转移接续”的可操作性。充分发挥社会保障功能，最终达到农民工应保尽保，共享社会发展成果。

6.创新社区管理制度，赋予农民工社会管理权。加强社会管理配套制度改革，凡在城市居住一年以上，户口不在本市的农民工，统一纳入本地各项社会管理，都有享受同一城市居民均等的公共服务，并拥有对公共事务的参与权，可在居住社区进行选民登记，依法参与选举活动，共同管理社区的公共事务，从制度和组织层面赋予农民工在务工城市的参政议政权利，提升参政议政能力，增强其主人翁自豪感，最终达到与城市的融和。

（二）调整产业结构，增加农民工就业机会

城镇化是产业与人口的富聚，没有产业支撑的城镇化而只有人口的城镇化，这样的城镇化即为贫困化。针对我国城镇化快速推进、农民工量大面广且劳动技能不足的特点，必须大力发展吸纳劳动力能力强的劳动密集型中小企业尤其是服务业，这是发达国家城镇化的成功经验，也是产业结构梯次转移的客观要求。我国中小企业的数量超过5000万户。［7］目前，城镇75%以上的就业岗位由中小企业提供，［8］大部分进城农民工在中小企业务工，中小企业是扩大就业的主力军。目前中小企业发展面临的经济形势复杂多变，政府要充分认识中小企业的重要地位，借鉴国际经验，把中小企业发展上升为国家战略，加大财税支持和服务保障力度，激励中小企业转型与升级，增强竞争力。我国目前的就业形势依然严峻，可按照提供农民工就业岗位的多少，对中小企业给予就业补贴。

（三）加强职业技能培训，提高农民工就业能力

国外成功经验表明，对农民工有组织、有目的的培训是提高农民工素质、实现农民向市民转变的重要举措。应建立政府、企业和农民工个人三方共同分担的职业技能培训机制。一是发挥政府在农民工培训中的主导作用，为培训买单。总结近几年实施的“阳光工程”“千万农民工援助行动”等农民工培训经验与教训，农民工量大面广，应广开培训资源，可探索建立“政府采购培训成果”的新模式，即政府对愿意承担培训的机构进行资质审查，对符合要求的培训机构下达培训菜单和对培训后的农民工就业效果进行监督检查，不干预具体的培训过程，以培训后的就业质量作为资金支付的依据。二是发挥企业在农民工培训中的主体作用。劳动者是企业永恒的主体，只有提高劳动者素质，才能提高劳动生产率，增强企业的竞争力和发展后劲。企业应根据发展要求制定培训计划，可采取集中培训、老职工传帮带等方式，切实提高新生代农民工的劳动技能。三是发挥农民工个人的内在作用，要勤奋学习，按照现代产业发展的要求，不断提高自身业务素质和综合素质，努力成为符合现代化要去的劳动者。

（四）完善收入分配政策，确保农民工收入稳步增长

目前，在我国非国有企业（农民工就业集中的地方），职工工资正常增长机制没有建立起来。因为生产要素市场还不完善，劳动力市场为买方市场，业主依仗买方的主导地位，任意压低劳动力价格和降低劳动条件，加上政府调控不力，工会组织化程度低，农民工缺乏与强劲的资方博弈的力量，为了生存不得不屈从于低廉的工资、超常的工作时间、恶劣的工作环境和各种不平等待遇，这是农民工工资多年徘徊不前的深刻根源。

提高农民工工资，必须进一步完善劳动法律法规和收入分配制度，加强政府调控，如制定企业工资指导线和劳动力市场指导价位等，建立工资正常增长机制。加强工会组织建设，从资金上和组织上保障工会组织健康发展，努力提高农民工入会率，使劳动者得以用团体力量来保护其工资合法权益，提高农民工的要价能力，确保农民工工资合理增长，共享改革发展成果。

［1］刘传江，程建林，董延芳.中国第二代农民工研究［M］.济南：山东人民出版社，2009.

［2］王东.人口膨胀警示城市贫困问题［N］.学习时报，2012-03-12.

［3］潘跃.新生代，呼唤更多关爱［N］.人民日报，2011-02-21.

［4］国务院发展研究中心课题组.农民工市民化:制度创新与顶层政策设计［M］.北京：中国发展出版社，2011.

［5］Marshall，T.H:“CitizenshipandSoeial Class”In Tumer， Brya S.and PeterHamiltoned:CITIZEN-SHIP—Critied ConeePts，L0ndon and NewYork:Rout-ledge， 1994（11）.

［6］陈健：现代公民制度成因浅析—兼议政府职能转换［J］.地方政府发展研究，2008（04）.

［7］国家统计局：中国统计年鉴［M］.北京：中国统计出版社，2011.

［8］刘方：我国中小企业发展状况与政策研究——新形势下中小企业转型升级问题研究［J］.当代经济管理， 2014，（2）.