我国环境公益诉讼制度存在的问题与重建

冯 奇，胡佳文

(天津市宝坻区人民检察院，天津301800)

环境公益诉讼是公益诉讼的一部分，是我国近年来讨论的越来越多的一个话题。根据国家环境保护局的统计，从20世纪80年代中期到90年代中后期，我国的环境纠纷一直保持在每年10万件左右，自1998以后，环境纠纷以每年超过20%的速度递增，2003年突破了50万件，但是其中通过诉讼解决的案件却是寥寥无几。究其原因，是因为环境纠纷本身具有的复杂性和损害的广泛性的特点，加之我国在这方面的立法与司法都存在空白，所以导致了这样的现象。

一、环境公益诉讼的分类

有学者认为此处“公益”要做两种解释，笔者认为这种理论对构建我国环境公益诉讼程序体系有十分重要的意义。［1］在罗马法时期就有公益诉讼和私益诉讼之分，公益诉讼是指私人对危害社会公共利益的行为提起的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起;私益诉讼是指私人基于个体利益提起的诉讼，仅特定的人才可提起。［2］这和我们通常的观点一致，即公益与私益是相对称的两种概念，但笔者认为将公益区分为两种不同的情况更为合理。

公益在此处可以分为“集体公益”和“多人公益”，这两种分类的区别在于它们所包含的公益是不是可分的。举例说明，国家的荣誉就是“集体公益”的一种，对于我们每个公民来说都是共享的、不可分的;未成年人的利益就是一种“多人公益”，它由许多人共享，且每个人都有自己的利益可以区分于别人。事实上，集体公益体现的是一种公共利益。多人公益则在实质上是私人利益，只是聚拢的人数很多，法律把这种利益认定为一种公益。将这种理论引入到环境公益诉讼中，环境公益诉讼就可以分为两类，环境集体公益诉讼和环境多人公益诉讼。环境集体公益诉讼，就是不涉及个人私益的环境问题的诉讼，一般包含的都是国家的利益、人民的利益甚至是全人类的利益，简称为环境诉讼。环境多人公益诉讼，包含多人的个人私益在其中的环境问题诉讼，一般被称为环境侵权诉讼。例如，美国1997年发生的为保护海龟生存环境依据《濒危物种法》提起的请求禁止联邦紧急事态管理局在一海岛修建居住设施的诉讼就是上文所说的环境诉讼典型案例，案件中没有一个人的私人利益受损，起诉的目的，为保护的利益是海龟这一物种的延续对美国、对人类的利益。而日本有名的“痛痛病”、新泻水俣病等事件，就是典型的环境公害事件，救济途径就是上文所述的环境侵权诉讼。

二、我国环境公益诉讼中的缺陷

2012年修订后的《民事诉讼法》尽管规定了由法律规定的机关和有关组织进行公益诉讼，但是到底有哪些机关和组织来行使此项权利并不明确。现在的理论争议在，包括环境保护部门(行政机关)，环境保护团体(社会团体)，检察机关等在内的主体可以提起环境公益诉讼。实践中，一般都是由环境保护部门提出，检察机关、环境保护团体和公民只是起到监督的作用。起诉的主体局限于环境保护部门，对于环境公益诉讼是十分不利的。比如，有些地方政府片面追求政绩，以牺牲环境利益代价，此时的环境保护部门不仅不能成为控诉者，反而应当成为被追诉者。在这样的情形下，环境保护部门必定会放纵污染企业、破坏生态环境的企业，只要能够保住税收、GDP，根本不去考虑环境利益。公民没有办法成为环境公益诉讼的主体，在这种情况下便无权诉讼代理。

近年来，有学者认为传统的诉权理论已经不能适应社会发展的需要，提出民事诉权可以由实体当事人之外的其他主体享有，将诉的利益作为当事人适格的衡量标准，构建诉讼信托制度。［3］主要由政府相关机关行使主体权利。例如，2008年广东省首例以检察机关为“原告”提起的环保公益诉讼，最终以村民获污染赔偿而宣告胜诉。［4］但诉讼信托制度，同样面临上文所述的问题。我国现在的环境保护制度中致力于建立起一个更为广泛、更加全面、更加有力的监督体制，包括检察机关的监督、社会团体的监督、公民监督等于一身。但是，不得不说的一点，我国的监督机制在目前法律实践中所取得的成效很小。比如，检察院在行使法律监督职责上就一直没有找到很好的途径去完成好法律监督。其他方面的监督体制也是刚刚起步，成效大小有待于日后的实践，目前尚不能起到十分重要的作用。我国目前的《民事诉讼法》中并没有环境公益诉讼专门程序，只是比照一般民事诉讼程序进行，仅在举证责任倒置、诉讼时效上有部分特殊规定。所以，我国目前的法律没有很好地针对环境纠纷的特点制定不同于一般民事诉讼的程序，这必然导致公民在行使环境公益诉讼权力时受到限制。

三、我国环境公益诉讼制度的构建与完善

(一)环境诉讼

我国环境公益诉讼存在的问题，简单总结起来就是诉权主体的确定(原告的确定)、监督体系的完善、诉讼程序完整性的构建。环境诉讼之中，根据一般的民事诉讼原理——当事人适格，是找不到任何人的利益受损的，所以就没有适格的当事人，诉讼也就无从提起。这就是我国目前情况，“立法者往往局限于创制的层面，关注法律规范自身在逻辑结构上的完整性，而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题”。［5］环境诉讼受到侵害的一般是国家的利益、人民的利益和人类的利益，从权利的角度上看，环境权建立在人们共享环境条件这个基础上，强调公益性，具有公权之性质。既然是针对公权提起的诉讼，我们不妨仿照刑事司法中的模式，由检察机关代表国家行使追诉权。这样，我们就找到在环境诉讼中“适格的当事人”了。对于检察机关介入到环境公益诉讼中充当原告，一定要认清楚诉的客体是什么，如果不是国家、集体、人民的公共利益受损，且这种公益必须满足环境诉讼中对公益的要求，才能由检察机关代表国家提起诉讼，否则就会产生检察机关在私权领域提起公诉的错误行为。

关于举证责任的问题，因为是检察机关进行“公诉”，也就不存在传统民事诉讼中那种权利人弱势的现象。由强大的检察机关行使追诉权，像侦查贪污贿赂犯罪那样，赋予检察机关侦查权，使得检察机关从正面承担举证责任。这样做需要检察机关提升自身关于环境诉讼的侦查起诉能力。检察机关的介入使举证变得有了强大的依靠。同时，由于有了检察机关的介入从另外一个侧面可以促使我国环境监管体系更为有效的建设(这方面我国一直存在问题)。检察机关拥有渎职犯罪的侦查权利，而环境监管体系的建立正是政府相关部门的本质工作。只有有了完善的环境监管体系，检察机关的取证才能变得容易，所以检察机关此时就有了动力去监督督促环境监管体系的建立与完善。在检察机关的推动与“威胁”下，政府相关部门不得不将此项工作出色的完成。这样就和日本选举人诉讼制度达到了异曲同工的作用。

诉讼时效问题也是程序设计很关键的一部分，此处涉及的利益往往都是巨大长久的。例如高速公路修建破坏自然保护区，濒危物种受到威胁等等。而且因为环境问题通常在发生很久之后或者极其不易被发觉，通常还具备物权请求权的特征，所以笔者建议诉讼时效不设限制，这与我国现行3年诉讼时效有很大区别。至于监督机制，因为与刑事诉讼在形式上很接近，可以使用刑事诉讼中的监督办法。值得一提的是，我国正在建立更为广泛的监督机制，人民监督、社会团体监督都是很好的监督途径。

(二)环境侵权诉讼

环境公益诉讼中涉及多人公益的诉讼，为了方便此处称为环境侵权诉讼。其中包含着众多人的侵权之诉。

在此种情况下，适格当事人的确定存在许多不同的理论。笔者在这里做了一个梳理来解决这一问题。首先，应由环境保护部门代表政府提出行政诉讼。环境保护部门是政府专门管理环境的行政机构，在环境侵权诉讼中，有着别的任何机构没有的优势。本职工作内的管理，使得环境保护部门积累了辖区内大量的环境数据、污染企业排污状况等有助于及时发现环境问题的信息，所以由环境保护部门提起环境公益诉讼既节省成本，又能够及时高效。这也是我国现在环境公益诉讼上迈出的第一步。其次，应当承认环境保护团体在环境侵权诉讼中的地位。在环境保护部门不履行职责的情况下(这也是我国现在的一个现状，因为政府追求政绩、税收损害环境比比皆是)，必须存在能够提出环境侵权诉讼的主体。与普通公民相比，环境保护团体在专业知识、举证能力、诉讼能力诸多方面都有着明显的优势，所以由环境保护团体提起诉讼的效率势必会比由公民提起要高。最后，一定要赋予公民在环境侵权诉讼时的一般诉权，这是我国现行公益诉讼中所不具备的。前述的环境保护部门、环境保护团体都会存在不正常履行职责的情形存在，如果公民没有基本的诉权，那么侵权行为将无法受到追诉，这是违反我国宪法规定的。同时，考虑到有可能存在诉权滥用的情形，我们可以建立严厉的惩罚体制来防止滥用诉权行为，但是决不可以使侵权行为无法受到追诉的情形存在。在一般的情况下，环境侵权诉讼的主体按照以上三个层次确定。层次是存在的，但并不是前一个层次是后一个层次的前置程序，如果那样，必将产生无法追诉的情形或者追诉不及的情形存在。

关于举证责任，仍旧适用我国现行法律中举证责任倒置的规则，这样有利于保护处于弱势的控诉者的权益(三个层次在环境问题信息方面均处于劣势无疑)。诉讼时效的相关规定仍可以适用3年的规定，但是一定要强调起算的确定。一般有以下几种方法:(1)以最后一次接触有害物质为起算点;(2)以受害人症状完全暴露的时间为诉讼时效的起算点;(3)以受害人知道损害及加害者为起点;(4)弄清环境致害之日或得出环境污染损害后果明确结论时起开始计算，且鉴定结论由专门机构作出。［6］

［1］吕 霞.环境公益诉讼的性质和种类——从对“公益”的解剖入手［J］.中国人口·资源与环境，2009(3).

［2］张建伟.论环境公益诉讼制度［J］.河海大学学报，2004(12).

［3］齐树洁.环境诉讼与当事人适格［J］.黑龙江省政法管理干部学院学报，2006(3).

［4］检察院当“原告”告倒污染企业［N］.羊城晚报，2008－12－27.

［5］刘武俊.可诉性:法律文书的脉搏——兼论公司法的立法完善［N］.法制日报，2000－06－28.

［6］谢 伟.环境民事诉讼的时效问题研究［D］.2003年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集.武汉:武汉大学，2003.