河南省新型城镇化引领的产城融合协调发展研究

张 郁

〔河南牧业经济学院 金融系，河南 郑州450045〕

一、“产城融合”理念的新内涵

产业发展是城镇化发展的内在动力，城镇化发展是产业发展的有效载体。产业发展与城镇化发展要对应匹配，不能相互脱节，产城融合的理念正是城镇和产业互动关系的概括与体现［1］。新型城镇化背景下，产城融合协调发展能够为城镇化发展提供源源不断的内生动力。“产城融合”不仅是产业发展与城镇发展互为依托、相互促进，更为重要的是相互融入、相互渗透，形成产城一体化发展格局。要发挥新型城镇化的引领作用，需要把城镇载体建设置于突出位置，以城镇为载体和平台，集聚产业、提供就业岗位、承载人口，实现农村人口向城市有序转移。

河南省新型城镇化建设中，出现了以中心城市组团、城市新区、产业集聚区、商务中心区和特色商业区、新型农村社区等多种形式的城镇载体。对于不同的城镇建设载体，“产城融合”的内涵不完全一样。结合具体的城镇载体，产城融合可以从广义和狭义两个层次去理解，从广义上看，“产城融合”中的“产”可以理解为产业，包括一、二、三产业，尤其是二产的竞争力及其辐射带动作用和三产的社会服务功能要达到产业自身与城市新区和整个城市的融合。［2］从狭义层次看，“产城融合”中的“产”是指产业聚集区，是一个区域概念［2］，“城”是指城市其他功能区空间，“产城融合”是指城区空间与产业集聚区在空间层面的融合发展。无论从哪个层面理解“产城融合”，其本质都是产业与城镇的互动协调发展，产业发展需要依托城镇，城镇发展离不开产业，两者只有相互融合、相互渗透，“你中有我、我中有你”，才能推动经济的可持续发展。

二、河南省新型城镇化引领产城融合协调发展的内在机理

1．新型城镇化注重与新型工业化、农业现代化协调发展

河南省新型城镇化发展是政府部门在新型城镇化引领“三化”协调发展理念的指导下，主动探索并践行城镇化与工业化、农业现代化的协调科学发展。在实践中，政府部门科学规划各类城镇载体和城市其他功能区，优化产业园区的空间布局，促进产业园区与城市社区的空间融合。河南省在新型城镇化战略实施中涌现出郑州都市区规划建设、中心城市新区建设、中原城市群一体化网络化发展、县城快速扩张、特色镇崛起、新型农村社区建设突破等亮点，新型农村社区建设涌现出移民搬迁型、产业集聚区建设集中型等六种模式。

产业集聚区作为河南省促进“三化”协调科学发展、承接东部沿海地区产业转移的重要载体和平台，为城镇的快速发展提供了强有力的产业支撑，促进了产城互动融合发展。河南省建设的180 个产业集聚区，通过承接产业转移，引进奇瑞汽车、富士康、格力电器等一大批大型企业，在有色金属、汽车零部件、食品、制冷、电子、纺织、制鞋等行业形成了富有特色的优势产业集群，促进了河南省工业转型升级，有效缓解了农村剩余劳动力的亟待转移与城镇承载能力不强的矛盾。产业集聚区的建设扭转了河南省农村剩余劳动力跨省流动为主导模式的情况，省内就业吸引力加大、农民工返乡潮高涨。

产业集聚区的建设注重与新型农村社区等载体建设相结合，增强了新型农村社区建设过程中的产业支撑，实现了农业、工业、产业集聚区的协调发展。目前河南省规模最大的省级新型农村社区建设试点［3］安阳滑县的锦和新城，建设中与滑县产业集聚区相衔接。在产业集聚区内，修建新型农村社区，将下辖的18 个行政村统一进行“超大社区”建设。4600 多户农民入住锦和新城新社区，引导农民在产业集聚区内就业，1．7 万亩耕地由原先近1．8 万人耕种，集中到43 个生产主体，农业从传统分散种植转变为现代集约化经营和专业化生产，农村剩余劳动力有效转移到工业部门。

2．新型城镇化引领第三产业快速发展

新型城镇化的快速推进必将引起大量农村人口向城镇集聚，生活服务、公共服务等需求急剧增加，带动包括住宿、餐饮、家政、洗染、洗浴、物业、理发及美容保健等生活性服务业发展，推动教育、医疗、社保等公共服务业集聚发展。新型工业化、农业现代化与新型城镇化同步协调发展，对金融、信息、科技、物流、创意、营销等生产性服务需求强大，带动生产性服务业发展。同时，服务业的发展可以提高城市人口承载力，提高城市吸引力，吸引越来越多的劳动力、资本、技术等生产要素向城镇集聚，为城镇发展提供强大的生产要素支撑，加速产业发展与城镇发展的相互融合。在河南省新型城镇化实践中，城市新区、产业集聚区、城市中心城区、新型农村社区、小城镇等各种形式城镇载体不断发展，生产要素集聚、城镇居民数量急剧膨胀、新型工业化快速发展，这些又推动了服务业快速发展，实现城镇生活、生产服务功能配套。在河南省新型城镇化发展背景下，“产城融合”协调发展主要是政府与市场同时发挥资源配置作用，政府推动城镇建设先行，产业发展紧随其后，最终形成产城融合协调发展的局面。

三、河南省新型城镇化引领产城融合协调发展的制约因素

1．城市现代化水平落后

河南省城市现代化发展水平滞后，对产城融合协调发展具有制约作用。目前，发达国家或地区城镇化率在70% 以上，2012年我国城镇化率达到52．57%，但是河南省城镇化率仅为42．4%，落后于全国水平10．17 个百分点。另外，河南省内不同区域之间的城镇化水平相差较大，郑州是省辖市中城镇化水平最高的城市，城镇化率达到66．3%，济源位居第二，城镇化率达到53．4%，略高于全国平均水平，其余省辖市的城镇化率居于30%－50%之间，城镇化率最低的周口、驻马店、商丘只有33．4%，落后于全国平均水平19．37%。河南省城市化发展水平滞后，农村人口多、城镇化率低不利于人口集聚，也使服务业缺乏城市依托，严重制约其发展速度，不利于新型城镇化引领产城融合，协调发展。

2．城市公共服务能力严重不足

2008年河南省新型城镇化加速推进以来，以城市新区、产业集聚区、旧城改造、新型农村社区、特色商业区等多种载体形成的城镇投资规模大，投资速度快，道路、水、电等城市基础硬件设施建设成效显著。城镇建成区面积迅速扩大，城镇人口规模不断扩大，2012年，河南全省城镇人口达到3991 万。与基础硬件设施建设相比，城市教育、医疗、交通等公共服务供给严重不足，优质教育、医疗等公共资源集中度仍然较高，满足不了新定居的城市居民以及外来务工人员的需要。在城市新区中，普遍出现了城市社会服务功能薄弱、入住率低、新老城区功能衔接不协调等问题，产业发展与城市发展未能很好融合，尚未形成产城融合互动发展局面。

3．体制性因素制约产城深度融合

目前，河南省在土地制度、户籍制度、社会保障制度、城镇公共服务以及相关制度性因素方面存在一定缺陷，制约着城镇化推进及产城融合协调发展。现行的户籍制度和农村土地制度，虽然为进城务工农民提供了最基本的“生活保险手段”(失业时候不用领失业救济金)和最后的社会保障，但也严重束缚着农民自由向城市转移，转变为城市居民。以郑州市城中村改造为例，旧城改造的制度设计主要考虑了政府、房地产开发商和旧城原住居民的经济利益，推高了郑州市的房价，忽视了收入较低的外来务工人员和新毕业留郑的大中专毕业生的城市居住空间需求，这部分低收入人群被迫迁移到城市更外围的村庄，加大了他们的生活成本，同时造成城区内都市村庄改造尚未完成，新的城区外围的都市村庄又发展起来。收入较低的外来务工人员和新毕业留郑的大中专毕业生恰恰是城镇化进程中的新市民，他们缺乏适宜的生存环境，为城市工作却难以在城市生活，无法真正融入城市中来，这无疑阻碍了城市化进程，制约了产城融合。

4．第三产业发展滞后制约着产城融合深度发展

2012年全国三次产业占国内生产总值的比重是，第一产业占10．1%，第二产业占45．3%，第三产业占44．6%，而河南省的三大产业结构是12．7%、56．3%、31．0%。与全国水平相比，河南省产业结构呈现“二高一低”态势，第一产业、第二产业高于全国水平，第三产业低于全国水平，在全国位居最后一名，河南省第三产业发展水平严重落后于全国水平。现阶段对河南省经济总量和效益贡献最大的仍是第二产业，第三产业产值比重非常低，远远滞后于河南省经济发展所处阶段。［4］河南省第三产业发展滞后，是由多种因素造成的，究其根本原因，新型城镇化发展与河南省产业结构优化升级没有实现有效结合。为了增强新型城镇化的产业动力，政府部门推动的新型城镇化主要关注以制造业为主导的工业升级、研发与工业设计、金融保险、市场营销、批发与零售等生产性服务业，与制造业之间没有建立起相互促进的协调机制，制造业与生产性服务业之间相互脱节，导致生产性服务业发展极其滞后。城镇化快速推进中，餐饮、交通运输、居民服务、卫生和社会保障、公共管理和社会组织、教育等服务业发展滞后于城市规模扩张速度，使诸多城市建成区社会服务功能不完善，阻碍了居民入住率提高，制约了城镇与第三产业的相互融合协调发展。第三产业的发展依托城市，城市发展离不开第三产业，第三产业发展的滞后阻碍了新型城镇化进程。

四、实现河南省新型城镇化引领产城融合协调发展的思路及对策

1．进一步提高河南省城镇化发展水平

河南省新型城镇化要发挥引领产城融合协调发展的作用，需要着力提高河南省城镇化发展的比重和水平，破解不利于新型城镇化发展的制度障碍，解决新型城镇化发展中的“短板”问题，将城镇发展置于更加突出的位置。按照河南省“十二五”规划，2015年河南省城镇化率达到48%左右，每年全省城镇化率至少要增加1．8%，大约每年需要新增180万城市人口，3年需要增加城市人口540 万。因此，在初步形成的五级城镇体系基础上，需要继续科学规划和建设新型农村社区，积极发展具有产业特色的小城镇，着力推进中小城市内涵式发展，加快中心城市现代服务业发展，完善区域性中心城市的城市功能，以增强城市的人口承载力，实现河南省人口的城镇化。

2．进一步完善产城融合协调发展的体制机制

要完善社会保障制度，完善农村土地流转制度，促进农村剩余劳动力向城市实质性转移。

切实保障城市务工农民和留在城市工作的大中专毕业生的生存发展空间，有效保障低收入人群生存权利。一方面，积极推进有利于城镇化发展的户籍管理制度改革，河南省内城镇体系应积极放开农民进城落户的政策条件，降低农民进入城镇落户的门槛，允许已经在城镇就业、居住并符合一定条件的农民办理常住户口。［5］另一方面，积极探索农村集体用地有效流转的方法，允许进入城镇的农民保留其农村承包地的使用权［5］，或采用股份制的形式，农民以承包经营权入股，或对其有偿转让，使其能够在确权的基础上合法流转与变现，这将大大加快农业人口向城镇转移的步伐，促进农民分批进城。另外，对在城镇顺利落户的农民，应实现其市民化，在公共服务、社会保障、子女教育、就业、住房等各个方面提供相应的制度保障和政策支持，解除他们在城镇落户的后顾之忧。

3．进一步提高城市公共服务能力

城市公共服务能力不足制约了城市新区、产业集聚区等多种城镇载体产城融合的进程，城市功能不完善，致使城市快速发展与产业发展不能有效融合起来，因此，进一步提升城市公共服务水平，完善城市功能，是促进产城融合协调发展的最有效措施之一。为此，应做好以下工作。第一，树立科学的城市发展理念，迅速推进城镇基础设施建设，在加大固定资产投资力度的同时，考虑城市公共服务能力的配套问题。第二，制定和完善河南省五级城镇体系公共服务能力提升的行动纲领。针对城市新区、产业集聚区、小城镇、新型农村社区等不同类型载体，制定相应的经济社会发展规划，从医疗、教育、服务设施等诸方面完善城市社会功能，真正将其建设成为城镇市民最适宜的工作、居住空间。第三，加强政策引导，积极培育多元化的公共服务主体。人口集聚带来公共服务需求激增，政府与市场应各司其职，积极发挥各自在提供公共服务方面的作用。政府应在提供最基本的公共服务(义务教育、公共卫生)和监督公共服务方面有所作为，应鼓励非政府组织、中介机构、私人部门进入相关公共服务领域，吸引社会资本参与各类公共服务，形成政府、企业、社会共同提供公共服务的局面，提高所有城市建成区公共服务的便捷性。

4．进一步促进新型城镇化发展与产业结构优化升级相结合

河南省产业结构优化升级的方向是，提高第三产业在三次产业增加值中的比重，降低第一产业、第二产业的比重，这与新型城镇化中产城融合协调发展急需第三产业大力发展相契合。第三产业是吸纳就业人口能力最强的部门，大力发展第三产业，能够吸纳更多的农村剩余劳动力，能够解决新建城镇区居民生活不方便的难题，能够促进第二产业与第三产业的有效融合，能够从根本上形成城镇发展与产业发展之间互动与融合。以固定资产投资为主要特征的新型城镇化，缺少了服务业的发展，便缺少了产城融合、产业融合的动力。生活性服务业具有对居民服务面对面、服务半径小的特点，尽管河南省第三产业中生活性服务业所占比重较高，但是其发展规模仍有较大上升空间。河南省新型城镇化快速推进，城市新建成面积迅速扩大，入住城市的居民迅速增多，对生活性服务的需求总量很大。与新型城镇化同步推进的新型工业化，更注重生产性服务业与制造业互动发展，大力发展生产性服务业是河南省摆脱被锁定价值链低端的重要战略。因此，大力发展第三产业是河南省新型城镇化与产业结构优化升级的契合点。

5．进一步提高服务型人才培养质量

城市公共服务能力提升，服务业发展，最终需要专业人才来实现。人才是服务业发展的关键所在，培养公共服务领域人才是河南省未来能否实现产城融合的关键。政府应引导省内高等学校、高职院校等教育机构转变人才培养模式，从原来简单的粗放式数量扩张，向提高人才培养质量转变。企业应通过相关行业协会，加大对服务业从业人员素质教育和技能培训的力度。比如，河南省资产评估行业的人才培养模式很值得推广，由河南省资产评估协会对评估公司中的评估从业人员统一进行岗位培训和注册资产评估师后续教育，提高了评估人员的职业道德和职业技能水平。

［1］张道刚．“产城融合”的新理念［J］．决策，2011(1) :19．

［2］刘荣增，王淑华．城市新区的产城融合［J］．城市问题，2013(6) :18－22．

［3］张占仓，蔡建霞．河南省新型城镇化战略实施的亮点研究［J］．经济地理，2013，33(7) :53－58．

［4］沈琼．河南省第三产业发展特征与竞争优势分析［J］．河南财政税务高等专科学校学报，2008，22(2) :56－60．

［5］王喜明．论城镇化与农业现代化的协调发展［J］．理论导刊，2007(4) :73－75．