对新时期加强水保监督执法的思考

□朱诗慧

水土保持监督执法，目的是加强开发建设项目水土保持工作，控制水土流失，保护水土资源，改善生态环境。党的十八大首次把生态文明建设纳入中国特色社会主义建设总体布局，把水利放在了生态文明建设的突出位置，强调要给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园，建设美丽中国。水土保持工作作为生态建设的重要组成部分, 为更好地履行新《水土保持法》赋予水行政主管部门的职责，加快水土保持事业发展，推进生态文明建设，必须加强水土保持监督执法工作。

一、水土保持监督执法现状

“十一五”以来，各级水行政主管部门认真履行《水土保持法》赋予的职责，坚持预防为主、全面规划、综合防治、因地制宜、加强管理、注意效益的水土保持工作方针，广泛宣传《水土保持法》，加大工作力度，在水土保持生态建设和监督执法等方面取得了可喜的成效，主要表现在：较大规模生产建设活动造成的水土流失加剧趋势得到缓解，人为新增水土流失得到有效遏制；水土流失综合治理力度不断加大，治理进度不断加快；水土保持基础设施建设持续加强，管理服务水平明显提高；水土保持效益进一步显现，生态环境明显改善。但是，随着经济社会的迅速发展和人们对生态环境要求的不断提高，水土保持工作也遇到了一些新问题，特别是在工业化、城市化进程中，开发建设强度加大，新的水土流失不断产生，未来防治形势十分严峻。

二、水土保持监督执法存在的问题

（一）水保意识不够强

虽然水土保持是国家法律规定的义务，但有些领导和单位对开展水土保持的必要性和重要性认识不足，对贯彻执行有关水土保持的法律、法规不够严肃，以致水土保持工作在某些地方、个别工程项目上流于形式。开发建设项目业主只注重立项报建审批，项目能立项和上马开工就行，认为水土保持方案的实施无所谓，甚至认为水行政主管部门是为收钱，水保意识非常淡薄。

（二）监督检查不到位

《中华人民共和国水土保持法》实施以来，许多开发建设项目立项审批有法不依的现象非常严重，有关部门各行其事，不积极配合。现行的水土保持法律、法规明确规定，开发建设项目的水土保持方案只有经过水行政主管部门审查后才能审批环评方案，没有水行政主管部门审批的水土保持方案，发改、环保等部门就不能立项和进行相关的审批，但是有关部门不遵守水土保持法及相关文件的规定，致使许多项目在无水土保持方案的情况下被批准立项动工。各地水土保持方案的申报审批率逐年提高，但是水土保持方案在实施中问题层出不穷。由于开发建设项目业主对水土保持工作重视不足，“三同时”制度落实不够彻底，建设项目的规模、料场布置等随意变更。还有些工程对水保设施设计、施工、监理、监测等得不认真落实，工程建设存在一定的随意性。有些裸露面未覆盖，抛渣未建挡土墙等保护治理措施，甚至在方案实施中偷工减料，人为埋下了水土流失隐患。

（三）水保监督力度不够

目前，一些地方的水土保持工作存在“重审批、轻检查、重收费、轻执法”和以收代管的现象，水土保持设施竣工验收、水土保持监测等监督管理工作不到位，无法达到水土流失治理的预期效果。

（四）部门沟通协调不足

一是与外部沟通不够，特别是与发改、环保等部门，与项目业主之间沟通不够。二是水利部门内部沟通不够，特别是县级水保局对水政监察大队指导不够；监察大队执法过程中发现的问题，有时未能及时反馈给水保局，水政监察大队对水保方案了解不及时、不全面，增加了水土保持监督执法工作的难度。

三、加强水土保持监督执法工作的建议

（一）加大宣传力度

要进一步加大宣传水保法律、法规的力度，营造良好的执法氛围。宣传活动要在注重实效的前提下，力求内容、形式、对象三方面的创新。在内容上，应该改变以往宣传中简单地向人们灌输法律法规条文的做法，而应尽可能地把法律法规条文寓于具体案例，寓于身边的事、身边的人，寓于人们日常的工作和生活。在形式上，总结多年宣传的经验，保留上街宣传、悬挂横幅标语、发放宣传资料、会议宣传、广播电视讲话、报刊文章等行之有效的传统形式，同时进行宣传的创新，如通过向手机用户发布水土保持法规宣传信息、利用一些大屏幕电子进行广告宣传等。通过大力宣传，能使公众高度认识水土保持是经济社会发展的生命线，是国土整治、江河治理的根本，是国民经济和社会发展的基础，是必须长期坚持的一项基本国策。

（二）强化审批制度

要进一步强化水土保持方案分级审批制度，凡征占地面积在1公顷以上或者挖填土石方总量在1万立方米以上的开发建设项目，应当编制水土保持方案报告书；其他开发建设项目应当编报水土保持方案报告表。水行政主管部门审批水土保持方案实行分级审批制度，中央立项，且征占面积在50公顷以上或者挖填土石方总量在50万立方米以上的开发建设项目或者限额以上技术改造项目，水土保持方案报告书由国务院水行政部门审批。中央立项，征占面积不足50公顷且挖填土石方总量不足50万立方米的开发建设项目，水土保持方案报告书由省级水行政主管部门审批；水土保持方案报告表由开发建设项目所在地县级水行政部门审批；跨地区项目的水土保持方案，报上一级水行政主管部门审批。严格执行“谁立项、谁监管、谁执法、谁收费”的分级管理原则。

（三）加强方案编报

要进一步加强开发建设项目中水土保持方案的编报审批工作，开发建设中造成的水土流失是现阶段监督执法的主要对象。经济越发展，生产建设项目越多，规模越大，如果没有制订、实施切实可行的水土保持方案，对水土资源的破坏也越严重。防止开发建设项目的水土流失，最有效的手段是督促开发建设项目的业主编报水土保持方案，治理不可避免的水土资源流失，积极预防可能造成的水土流失，加强对生产开发建设项目的水土保持方案的管理，进一步加强工程中的监督检查，只有这样才能真正处理好开发与治理、利用与保护水土资源的关系。

（四）提高人员素质

要进一步提高水保监督执法人员的素质，加强水土保持监督执法工作，关键在于有一支思想过硬、作风过硬、技术过硬、法律知识和水土保持业务知识兼备的监督执法队伍，能够敢于执法、严于执法、善于执法。执法人员素质的高低对于执法活动的目标能否实现，执法力度的大小起着决定性的作用。因此，要加大水保监督执法力度，首先应从增强每个执法人员的素质做起。执法人员的素质包括政治思想、法律知识、专业知识、工作能力等，政治思想上要坚持原则、廉洁公正、乐于奉献，要有严谨科学的工作态度和实事求是的工作作风。知识上要全面熟练地掌握水保监督执法专业知识，特别是执法当中有关法律、法规的应用。其次，执法人员的能力主要体现在对案情的分析周密严谨，对案件的调查取证中能明察秋毫，进行案件处理时能多谋善断，方法灵活多变。目前，在水保监督执法队伍中，有些在职人员还没有经过正规的专业培训或受训时间很短，各地应尽可能创造条件，合理安排人员参加各类专业培训，创造条件增强为水保监督执法人员的政治、业务支持，提高水保监督执法工作水平。

（五）协调部门关系

要进一步协调各部门之间的关系，抓好监督执法队伍建设。水保监督执法队伍与各部门之间建立良好的关系，是加大执法力度至关重要的一环，特别是与发改委、国土局、法院、公安、城建、林业、环保等部门的日常沟通，使之在进行土地审批、城建规划时就能够采取行之有效的措施遏制违法现象的发生。对于同时违反水利、城建、土管等法律法规案件的查处，要会同各相关部门的执法队伍一起进行联合执法。