“简政强镇”改革理论研究综述

贺荣兰

〔西北民族大学 管理学院，甘肃 兰州730124〕

我国地方政府行政体制经过历次改革，在目前建立服务型政府的改革大背景下，“简政强镇”改革已经成为基层政府转换职能、顺应经济社会发展要求的重要契机。“简政强镇”改革中的“镇”含乡和街道，对应的上一级行政层级含县、县级市、区。这一次乡镇改革，源于我国经济发展的现实和宏观政府改革的压力。一方面，东南沿海部分地区(广东、浙江等省)乡镇经济和社会发展的速度已经明显与政府管理职能不相匹配，对政府职能的改革要求极为迫切;另一方面，我国正处于建立“服务型政府”的重要转型阶段，基层政府的改革必须与国家宏观改革环境相适应，同时，基层政府承担着重要的改革“兜底功能”，直接决定着政府改革的成效。

在我国，“简政强镇”改革不是单一的改革进程，必须将其放在我国行政体制改革的大背景下进行审视，相关理论研究可概括为以下几个方面:

一、行政改革背景理论

1．转变政府职能

转变政府职能，在20 世纪80年代就已提上我国行政改革的理论和实践进程。政府职能转变理论逐渐成为指导我国经济体制改革和政治体制改革的中心思想，在改革进程中涉及的政企关系、建立现代企业制度、政府机构改革、发展第三部门等多项重要内容都以此为基础。［1］到90年代中期，学术界对这一问题基本形成了共识，但是由于缺乏长期的理论论证和积累，对一些具体问题的认识还比较粗浅和混乱。比如，对政府职能的界说比较混乱，国家职能和政府职能不分，将政府职能的转化和政府过程的调整混为一谈，政府职能转变与政府机构改革未能有效结合。对政府职能转变的细节内容，比如各个政府部门应该如何实现明确而具体的分工，对中央到省、市、县、乡政府在职能配置方面如何分工等问题认识不清，缺乏可操作方案，对于每项政府职权的执行主体、监督主体、执行程序等缺乏深入研究。随着改革实践的进一步发展，借鉴国外的行政改革理论，新公共管理理论、公共服务理论、治理理论与我国“转变政府职能”相结合，中央提出了建立服务型政府的改革目标，成为指导现阶段各级政府改革的重要基础理论。

2．行政分权与权力配置理论

王丛虎、李方认为:随着行政学的分离与发展，政治层面的分权制衡原则逐步演进到行政层面的分权。“权力制约协调机制”吸收了政治层面的三权分立理论和分权制衡理论的合理内核，又在此基础上发展了这一理论，同时在具体的应用上也取得了重大突破与创新。［2］关于纵向权力配置，张志红认为:“其中两大关键性问题，即财权与事权的统一性问题、集权与分权的平衡性问题，始终困扰着中央与地方关系的处理。”［3］薛刚凌认为:“许多地方性事务，地方缺乏相应的管理权，地方行政组织的设置权和人事管理权掌握在上一级政府手中，使得地方的选举制度和人民代表大会制度发挥不了应有的功能。”［4］对于行政分权的具体实现方式和意义，张弘、刘佳奇认为:“行政实体法的效率价值在于通过行政权力(利)和义务的分配方式，来规范行政权的合理配置。”［5］此外，相关理论还提出建立与完善适合于中国国情的行政分权制度。

3．组织变革理论

该理论从组织与外在环境之间的关系来解释组织的调整，在外在环境发生变化的前提下，组织必须及时调整并完善自身结构和功能，以提高其适应生存和发展需要的应变能力。根据组织变革理论的内容，组织需要通过对内外部环境和因素的考察，对公共组织和公共体制进行大胆创新，改变原有体制惯性，通过组织再造，对组织层次进行合理化安排，从而最大限度地降低管理成本，同时提高管理效率。［6］

二、乡镇改革理论

我国地方政府改革实践经历了“市管县”、“扩权强县”、“扩权强镇”(广东称为“简政强镇”)等几个阶段，这场从上世纪80年代开始延续至今的改革，实际上一直将基层政府——乡镇政府的改革作为“自上而下”改革的附属产物，直到“简政强镇”环节，才真正赋予其独立且重要的改革主体地位。为解决镇级经济社会发展与镇级政府管理权限不相适应的矛盾，赋予镇级政府部分县级经济社会管理权限，涉及财政、规费、资金扶持、土地、社会管理、户籍等10 个方面，这项改革称为“简政强镇”。目前，“简政强镇”改革以及与此相关的“扩权强镇”改革研究主要集中在以下几个方面:

1．关于扩权改革的实践观察与经验总结

按照我国地方组织法的相关规定，乡镇人民政府在管理本行政区经济、教育、科学、文化、民政、公安、司法、计划生育等各项行政工作方面，与县级以上各级政府具有基本相同的职能。但是乡镇名义上是一级政府，实际上却缺乏作为一级政府应该具备的一些基本行政权力，在行政许可权、行政处罚权、行政强制权的行使上缺乏权限，同时由于是基层政府，法律并未授予其充分的行政裁量权。实践中乡镇财政分成比例偏低，按照广东省四级乡镇财政体制计算，中央抽走50%，省里拿走25%，剩下的再由县镇两级分配，而镇财政收入绝大部分上交县财政。另一方面镇级财政支出庞大，上级专项资金投入不足，满足不了镇政府提供公共产品的需要。［7］樊继达对广东顺德的改革实践进行了分析，认为顺德将“区级”层面的大部制推广到“镇级”，创新了行政管理体制。顺德在下放经济社会管理权限的同时注重厘清政社关系，特点是主动吸纳社会力量参与公共决策、管理和监督，引入协同治理思路，建立社工、义工和外工联动机制，提出形成“政府主导推动，民间组织运作，公众广泛参与”的社会工作发展格局。顺德的改革强调既要理顺镇政府与上级政府的关系，也要理顺本级管理体制和人事关系，体现了系统改革的思路。［8］佛山市顺德区容桂街道也是改革的一个典型样本，自2009年11月全面铺开“简政强镇”改革以来，按照“宏观决策和监督权上移，微观管理和执行权下移的原则”，区主要负责重大规划和政策的制定，重大设施、项目和财政资金的安排，交通一体化和基本公共服务均等化;街道具体负责落实区政府的任务和当地经济社会发展、社会管理和服务等具体事务。可见，改革的主要内容是清晰界定区和街道之间的职权关系，充分体现了确权与分权相融合的改革思路。另外在具体放权过程中，区通过授权、委托和下伸机构等方式，下放3197 项权力，涉及行政审批、行政处罚、行政强制措施、行政确认、行政裁决等8 大类。［9］

2．关于推进扩权改革过程中具体问题与对策的研究

主要观点包括:一是解决政府扶持创新发展的问题，提出从增强小城镇政府管理体制适应性、建立各级政府与部门协同机制，促进小城镇政府由“管理型”向“公共服务型”转变，赋予小城镇政府独立的财权，健全小城镇政府和官员的政绩考核制度和规划建设用地制度等方面构建政府扶持体系。［10］二是从完善规划体系、加强基础设施建设、加强管理、注重城镇特色、做强支柱产业、完善土地制度、扩大管理权限、拓展融资渠道等方面提出加强乡镇建设的对策。［11］三是从扩权改革中财权与事权配置角度，探讨改革后财权与事权的规范化匹配程度。［12］四是提出改革成败的关键在于“上面要放权，下面用好权”［13］。五是从乡镇改革的视角提出放权改革会带来监管、协调、控制的问题，要重视这些问题的解决，否则会影响改革的成效。［14］

3．关于简政强镇改革对经济发展的影响及效果研究

凌学文运用经济学方法论述了强镇放权对小城镇增长极作用的强化，对公共产品的供给影响，以及对民营经济的促进作用，提供了法经济学研究的新视角。［15］

4．关于改革中分权与权力规制等问题研究

邵任薇认为广东的“简政强镇”改革实际上是分权的实践，此次改革是在行政性分权和法制性分权之间实现权力的规范化配置，试图在县、乡级政府之间形成合理的分权制衡机制，从而有利于政府权力的行使和效率的提高。［16］她还认为，放权之后的权力规制方式及途径，由于没有有力的法律法规制约，权力运行的随意性倾向明显，运行目标不合理，运行指向不明确，运行方式不科学，导致权力运作有法可依、违法必究很难实现。［17］陈锋探讨了我国乡镇行政政权的权力体系，试图在明确权力结构和关系的基础上，对行政权力的行使进行科学规制，进而实现乡镇政权组织在宪法地位上的回归。［18］胡峰认为，强镇扩权改革，在规范中心镇权力运行方面存在规范目标不明确、运行法制化程度不高、基层行政人员职业道德建设有待完善、权力运行过程中公众参与不足、权力运行过程不够规范等问题，并针对以上问题提出了相应的对策。［19］

5．其他关于乡镇扩权改革的理论探索

尹卫国指出，“强镇扩权”改革有可能带来权力腐败，需要加以防范。通过对镇级政府放权，使其享有部分县级管理权限，有可能导致行政编制的无序扩张、官员级别的提升，这显然与长期以来政府精简机构、提高效率的改革目标发生矛盾。［20］范方志、汤玉刚则以浙江省省以下政府间纵向分权的实践案例为出发点，运用契约理论的分析框架，揭示了政府间纵向分权具有的契约性质。［21］还有学者从乡镇政府改革角度研究服务型政府建设。

6．文件精神及政策要求

中共中央2004年1 号文件提出要进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的可实行并村，人事上提倡干部交叉任职，该文件为乡镇改革确定了基本思路。2004年以后中央开始推行服务型政府建设，政府职能更多地转向公共产品和公共服务供给，改革逐渐要求政府管理体制实现变革和创新。2007年5月浙江省下发《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》(浙政发［2007］13 号)，首批选定141 个中心镇，按照“依法下放、能放就放”原则，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限。之后其他一些省份也纷纷出台了类似政策，拉开“强镇扩权”改革的序幕。2009年伴随新一轮“强镇扩权”改革实践，广东、浙江、福建、江苏等省份都以文件形式确定了新的改革内容，主要可概括为:改革乡镇管理体制，扩大镇级管理权限，提升公共服务能力，健全决策监督机制。2010年中央将13 个省的25 个经济发达镇作为此次管理体制改革的试点区。作为改革开放的排头兵，广东省也于2011年正式通过了《广东省县镇事权改革若干规定(试行)》，开始向特大镇进行权力下放，并称此次改革为“简政强镇”改革。中央和地方的政策、文件精神为改革的顺利展开提供了强大的推动力和指引力，也成为理论研究的重要内容。

三、对国外地方政府改革理论的比较借鉴研究

国内学者通过与国外地方政府行政改革实践的对比，寻求适合我国国情的乡镇改革理论和方案。主要是对各国中央政府与地方政府的关系、地方分权改革以及地方政府的管理体制问题进行研究。例如，2003年3月28日，法国进行了关于领土单位制度的宪法修改，将分权改革的成果肯定在宪法当中，并将从属原则作为确认中央与领土单位之间关系的基本原则。同时承认领土单位的条例制定权、实验权、财政自治权等，在宪法上进一步充实了法国的地方自治权。［22］对行政改革理念及价值取向研究，如美国20 世纪80年代以来开始的行政改革的实践取向是:政府功能定位和公共服务输出的市场化取向，政府内部管理的放松规制取向，联邦政府与州及地方政府之间的权力分化取向(美国20 世纪80年代分权化改革主要分为两个阶段:第一个阶段是20 世纪80年代里根政府提出的“新联邦主义”，目的是给予州及地方政府更大的财政自主权;第二个阶段是20 世纪90年代的分权化改革，主要以克林顿政府的重塑政府运动为主线，强化以结果为本的分权制度设计，强调放权之后对地方政府的行为进行关注)。［23］美国地方自治制度决定了政府形式的多样化，该自治制度保证了人民有足够的对地方政府的控制权与参与权，而不论其政府的形式是怎样的。［24］在日本，政府管理体制改革是对战后形成的政府对社会经济过度干预的体制进行反思的结果，改革目标是重新界定和调整官民关系以及中央与地方政府之间的关系。［25］

此外，部分学者还对我国明清基层区划的变迁和管理体制进行了研究，以期为现阶段地方政府改革提供理论参考。例如，就江南地区而言，市镇“固有之境界”的构建，需要一个长期历史过程的积累，从某种意义上可以说，直至清末民初，才逐渐产生我们今天所理解的“镇管村”的机制。［26］

综上，目前国内学者关于“简政强镇”改革的研究成果涉及面较广，在借鉴国外先进改革理论的基础上，立足我国乡镇改革实际，提出了一些适合我国乡镇改革的理论，但同时，也在积极寻求解决改革过程中出现的“本土”问题，随着改革进程的深入发展，需要研究的领域和内容也会越来越复杂，越来越丰富。

［1］朱光磊，于丹．建设服务型政府是转变政府职能的新阶段［J］．政治学研究，2008(6)．

［2］王丛虎，李方．“权力制约协调机制”:中国对分权制衡理论的发展与创新［J］．领导科学，2011(3)．

［3］张志红．当代中国政府间纵向关系研究［M］．天津:天津人民出版社，2005:124．

［4］薛刚凌．行政主体之再思考［J］．中国法学，2001(2)．

［5］张弘，刘佳奇．论行政实体法的效率价值——以行政分权为研究视角［J］．东方法学，2010(5)．

［6］张凤安．浙江强镇扩权方向:开发区模式［N］．21 世纪经济报道，2007－07－24．

［7］广东县域经济研究与发展促进会，中共广东省委党校省情研究中心．2010 广东镇域经济综合发展力研究报告［R］．2011－01－16．

［8］樊继达．“简政强镇”改革的顺德样本［J］．行政管理改革，2011(1)．

［9］叶石界．简政强镇:顺德改革再起步［N］．21 世纪经济报道，2010－09－09．

［10］陈剩勇，张丙宣．强镇扩权:浙江省近年来小城镇政府管理体制改革的实践［J］．浙江学刊，2007(6)．

［11］马骁．中心镇建设存在的主要问题与对策——以浙江省台州市为例［J］．小城镇建设，2008(1)．

［12］姚莉．财权与事权配置视角下的乡镇改革趋势［J］．农村经济，2009(2)．

［13］贺海峰．安徽“扩权强镇”观察［J］．决策，2009(8)．

［14］魏涛．强镇扩权:一个乡镇改革模式的研究样本［J］．湖南工程学院学报，2008(1)．

［15］凌学文．经济学视角下的浙江省强镇放权［J］．经济论坛，2007(13)．

［16］邵任薇．“简政强镇”改革:理论基础与现实需求［J］．广东外语外贸大学学报，2011(7)．

［17］邵任薇．“简政强镇”改革中乡镇权力绩效规制:工具选择与应用［J］．中国行政管理，2013(6)．

［18］陈锋．我国乡镇政权权力体系研究［D］．广州:广东商学院，2012．

［19］胡峰．镇级政府权力规范研究［D］．上海:上海交通大学，2011．

［20］尹卫国．“强镇扩权”须警惕权力膨胀［J］．中国改革，2007(7)．

［21］范方志，汤玉刚．政府间纵向分权的契约性质——以浙江强县扩权、强镇扩权为例［J］．财政问题研究，2007(5)．

［22］张丽娟．法国地方分权改革的新发展［J］．中共云南省委党校学报，2006(9)．

［23］宋世明．美国行政改革研究［M］．北京:国家行政学院出版社，1999．

［24］杜钢建，刘杰．美国地方政府与地方自治［J］．小城镇建设，2000(3)．

［25］崔岩．日本行政体制改革分析［J］．理论参考，2006(6)．

［26］吴滔．明清江南基层区划的传统与市镇变迁［J］．历史研究，2006(5)．