我国调解制度替代纠纷解决功能之演变

程 琳

(湖南理工学院政法学院，湖南 岳阳 414000)

一、引言

替代性这一概念来源于西方的纠纷解决机制新浪潮，即ADR机制的盛行。为了缓解法院的压力及受司法资源匮乏的影响，替代性纠纷解决方式日益受到重视，并且形成了一套机制，与诉讼纠纷解决机制结合适用。替代纠纷解决机制综合了现有的诉讼外纠纷解决方式，包括谈判、调解、仲裁等。而其中调解的代表性地位尤其明显，除了表现在调解的灵活性、多样性、适用性最能体现替代性纠纷解决机制的特点，还表现在调解能够与其他纠纷解决方式结合使用，如与诉讼手段的结合。调解是我国纠纷解决的标志，无论是传统社会还是现代社会，不管经过如何的角色转换及制度改革，调解始终在我国纠纷解决机制中占据着重要地位。但在中国法文化发展的各个阶段，虽然都注重调解，但调解的纠纷解决功能发挥的成效及本质目的并不一致。“欲充分发挥某种制度解决纠纷的功能，必须有适合于它的一定的社会条件存在，如果不存在这样的条件或条件不充分，该制度就会慢慢地变为有名无实……”因此，调解要充分发挥其纠纷解决功能，我们首先需要厘清调解在现代纠纷解决机制中能够存在及良好存在的社会条件，从而准确把握调解在社会条件下具备的良好因素。

二、“无讼、息讼”观念下的传统调解

中国传统法律文化深受儒家思想影响，倡导“无讼、息讼”，这一思想也影响到对社会矛盾的化解上，调解成为当时化解纠纷的首选方式。这在民间调解和诉讼调解中均有所体现。一是对民间调解的选择。古代诉讼制度一大特点，即为重刑轻民、民刑不分。一方面，重刑轻民。统治阶级更强调对危及统治秩序的刑事纠纷的处理，而对民事纠纷，则归结于个人行为，其解决方式也借助于民间传统。另一方面，民刑不分。这主要表现在统治阶级为了能够减少民众运用诉讼解决民事纠纷，以刑事处罚作为滥诉的制裁手段。两个方面原因的结合，促使民众在解决民事纠纷时更愿意选择民间传统的调解。二是诉讼内对调解的重视，主要表现为官批民调和官府调解两种方式。具体而言，即在诉讼开始后，官府根据案情性质授权乡保、族长，甚至亲友对纠纷进行调解，或由官府自行主持调解。而这类调解更多地表现出强制性的特征，既强制要求纠纷当事人接受调解，也表现在强迫当事人放弃权利，达到息事宁人的目的。总而言之，不管基于哪种表现形式的调解，所追求的目的是一致的。儒家文化的影响不仅仅影响到受制于统治阶级的司法解决制度，同时也影响至民间传统文化。因此，统治阶级虽然通过诸多措施将纠纷引向民间，由社会自身解决，但民间权威力量同样秉承着“无讼、息讼”的观念，利用权威力量将矛盾压制于民间，抑制诉讼案件的形成。当事人对调处结果的接受 (不管是否发自内心)，对当事人 (尤其是权利被损害一方)来讲，也是一种对伸张个人权利冲动的压抑，从而使他们退回到合乎儒家规范的标准之内。

总而言之，“传统中国社会的调解理念就在于强调社会秩序的维护，从而不惜压制矛盾，避免矛盾来追求天人合一，以实现人们的和谐相处”。因此，传统的中国调解为了能够与统治阶级的政治目标和文化理念保持一致，必然也需要采取各种手段，包括牺牲纠纷当事人的利益来达到压制矛盾、避免诉讼的目的，对于当事人之间的纠纷是否真正得到解决并不关注。传统的调解可以说是主要的纠纷解决方式，但并不具备纠纷解决功能的本质特征。

三、调解的繁荣时期及争议时期

不管在革命根据地时期，还是新中国成立之后的一段时期，调解都成为一种纠纷解决的主要手段。这个时期所表现出来的调解经验，主要体现在人民调解制度的建立和发展。与之前传统调解制度不同，由于当时政策的支持，调解也从压制纠纷这一目标中脱离出来，而成为积极解决矛盾的方式。特别是在我国民事司法制度发展过程中，调解已经贯穿于诉讼内和诉讼外，着重调解原则在很长一段时间内影响着我国民事司法制度的发展。这一时期调解发展虽然已经有了主动化解矛盾和解决纠纷的功能，但主要是与当时的政治环境相适应，同时与政治目的相一致。

调解的繁荣时期大致可以分为两个阶段:一是革命根据地时期，二是新中国成立初期。这两个阶段的政治环境已经发生重大变化，社会环境也存在诸多差异，但共同之处在于两个阶段都存在不同利益主体共存的局面。这一共性也决定着两个阶段调解的共同使命，即寻求共同的价值追求点，以对不同利益冲突进行调和，维持社会秩序的稳定。如“在呈现出多元化价值取向和利益倾向的革命根据地，调解制度的特性，使社会各阶层在调解的过程中能达成和解，从而更为有效地恢复因纠纷而被破坏了的革命根据地的社会秩序”。这一时期的调解，仍然受到传统调解观念的影响，特别是传统调解中“以和为贵”的思想得到特殊时期民众的认可，而调解的平和友好的交流氛围也促使民众更多地选择调解。但与传统调解不同之处在于，在调解过程中更多地注重对纠纷当事人权益的，特别是自愿原则的大力倡导。如《陕甘宁边区民刑案件调解条件》第七条规定:“调解须得双方当事人之同意，调解人无论是政府人员、民众团体或地邻亲权，均不得强迫压抑，并不得有从中受贿舞弊情事，违者处罚。”

调解运用的繁荣时期一直延续到20世纪90年代，人们开始逐渐反思被频繁使用的调解制度，从公民权利保护等角度来抨击这一制度。一是权利保护意识欠缺。传统的调解以息事宁人为目标，在调解协议的达成上，要求双方当事人能够互相妥协，放弃自己的部分权利，从而达成一致的意见。因此，调解重在协议的达成，而忽视权利保障。而忽视权利保障而达成的协议，虽然能够终结调解程序，但纠纷并未真正得以解决，而实际上并未真正发挥其纠纷解决的功能。在调解协议达成后或在履行过程中，当事人会因曾被忽视的权利或放弃的利益而反悔推翻之前的调解协议，调解之后仍会回归诉讼途径。因此，调解中权利保护意识的欠缺成为调解受到批判的最主要的原因。二是调解的强制性。这一时期调解虽然频繁地运用于纠纷解决中，但调解的自愿性并没有得到完全的尊重，事实上，调解仍然带有较强的强制性，表现在强制当事人先行选择调解，强制对调解协议的接受。三是对诉讼发展的压抑。对于调解的习惯性依赖，会导致在民事诉讼改革中，对诉讼程序的懈怠。另外，调解片面追求纠纷解决的结果，而忽视和淡漠了对法的遵守，这与现代法制国家强调的理念是不相符合的。这些对调解制度的片面批判，对这一时期的纠纷解决制度发展产生负面影响，纠纷解决过于依赖资源有限的诉讼，导致案件积压，社会矛盾无法及时化解，而激发新的矛盾，这些矛盾的存在危及社会稳定。

四、调解的发展创新阶段

由于纠纷案件的增多，诉讼压力显著增大，法院积案过多，调解被重新提到重要地位，再加上世界ADR风潮的盛行，调解成为我国与世界纠纷解决机制接轨及体现我国纠纷解决特色的一大制度。因此，调解全面发展，不仅仅在诉讼前和诉讼中的调解，而且在诉讼外更是强调集所有调解力量的大调解机制，从中央和地方都以大调解机制这一政策指引着各地调解制度的运行。各地也在“大调解”政策的指导下，创新发展了中国的调解制度，建立了多元化的调解机制。截至2013年年底，全国共有人民调解组织82万多个，人民调解员422.9万人。全年共调解各类矛盾纠纷9439429件，调解成功9219534件，调解成功率达97.7%。在这一阶段中，调解充分发挥着纠纷解决的功能，特别是对压力过大的诉讼的替代功能。在这一动力的推动下，各地都竞相构建不同的调解模式发挥调解的替代纠纷解决功能。一是公调对接模式。这种调解将所有调解力量集中，由地方党委政府组织，发挥行政调解、人民调解和司法调解各方的力量，并做到相互衔接，从而全方位解决矛盾纠纷。这是一种全社会动员的“大调解机制”。而且该模式除了适用于民事纠纷，还特别适合于因行政权行使而引起的纠纷。这一模式得到党政领导重视，各行政、司法部门联合处理纠纷的“大调解”，之所以发展迅速，并取得良好效果，归结于“大调解”获得党和政府的巨大资源，足以形成对引起纠纷的行政一方的有效制约。二是诉调对接模式。这种调解模式是将人民调解与诉讼相结合，并形成法院主导下的人民调解模式。这种模式得到最高人民法院的肯定，2009年，最高人民法院出台《建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》。这种模式的推行主要依靠法院的主导力量，“诉调对接机制更多的是对人民调解，行政调处等司法效果的确认，带有司法审查的意义”。但同时，在实践过程中， “大调解”也显现出许多矛盾之处。其一，与调解繁荣时期相同的是，大调解制度的政策导引性强，调解纠纷解决功能的发挥也极大地借助了政策的力量。这也正是说明，在现代社会和经济高速发展时期，各方利益的冲突也是极其明显的，调解也如之前时期一样，起到平衡各方利益的作用。也因为如此，调解的矛盾之处体现出来，调解一方面由于得到政策的力量而频繁适用，发挥其纠纷解决功能，另一方面政策的过分干涉导致调解的法律地位不明确。实践中常常出现国家权力对调解工作过度介入、干预太多的情况，“大调解”所追求的国家权力与民间自治之间的联动在多数情况下变成党政机关对“大调解”工作的包揽，使“大调解”中的调解失去了其本质含义，变成党政机关借用行政/司法权力实施社会控制的手段。其二，大调解制度充分调动了社会上一切可以利用的力量，这显然能够合众人之力发掘出纠纷双方当事人利益冲突的拆中点，但矛盾之处在于调解力量泛化，导致调解的有序性难以建立。

五、结语

综上所述，调解在最初起源和繁荣时期，是一种主要的纠纷解决方式，但并不存在着对诉讼判决的替代性，反而由于其强制性的特点导致对诉讼的压制。但同时也可看出，调解纠纷解决功能被重视，其社会条件往往是利益主体同时存在且冲突较明显的时期，而为了缓和利益主体之间的矛盾，达到利益间的平衡，则必然会更多地发展调解这一温和亲民的纠纷解决手段。

调解之所以能够重新在社会制度中占据重要一席，在其发展过程中一直保留化解矛盾的功能是根本原因。但现代社会对这一功能的延续却不能完全依靠传统调解制度的条件，即权威的强制，包括国家力量和民间力量的强制。现代社会民众的自主意识突出，注重对自己权益的保障，若通过传统调解模式强制解决纠纷，反而会导致矛盾加剧。因此，在现代纠纷解决机制中，强调调解制度的替代性纠纷解决功能，需要尊重纠纷当事人主体地位，切实地维持纠纷当事人的选择权、知情权等权利。

当然，调解制度的发展还须提高调解的实效性，这需要多方面的努力。一是实现调解员的专业化。调解员不应只是法律和政策的知晓者，同时也应当是调解程序的控制者，即如何找寻争议双方的利益折中点，如何破解处于僵局的调解等。二是实现调解机构的专业化。现代社会的专门性的纠纷是传统调解无法涉及的领域，如医疗纠纷、土地、房产纠纷等，这些纠纷的解决还需要专业知识，因此，需要成立专门且专业的调解机构。2011年，武汉市武昌区成立了8个专业性行业人民调解委员会，包括交通事故纠纷、劳动争议、医疗纠纷、涉访民间纠纷、妇女儿童维权、物业纠纷、征地补偿、食品安全调委会。这种做法是实现调解机构专业化的一种普遍做法。我们还可以借鉴政府委托公共服务的模式，通过委托的方式将该调解委托给专业的非营利组织进行。

现代调解制度必须适应社会发展的需要，正确认识调解在其发展每个阶段的功能实效，对现代调解的发展有着重要意义。一方面，能够有选择、有限度地借鉴传统调解的内容;另一方面，能为现代调解的创新发展指引方向，以明确调解所应具备的新内涵。

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