论行政诉讼中的文义解释——以受案范围为例

钟翠霞，张步峰

(中央民族大学法学院，北京 100081)

德沃金认为，法律乃是一个解释性的概念，法律实践乃是一种解释性的实践。因此，司法机构若欲适用法律，必先“解释”法律，在行政诉讼活动中更是如此。法律解释必须遵循一定的方法，其中最基本的方法便是文义解释。所谓文义解释，是指按照法律文本的字面含义和通常使用方式探求针对个案的意蕴，以维护法律的稳定性、确定性和法治实践统一的法律解释方法。本文以行政诉讼受案范围为视角，初步梳理法院在个案中对法律的文义解释。

一、行政诉讼中文义解释的优先性

在行政诉讼的过程中，法官的目光在事实和法律之间来回穿梭，并运用法律解释技术，让事实与法律结合，得出个案结论。在法律解释方法中，文义解释是首先要考虑的方法。只要法律措辞的语义清晰明白，且这种语义不会产生荒谬的结果，就应该优先按照其语义进行解释，这便是文义解释的优先性。杨仁寿曾言:“法律解释之第一步系‘文义解释’，而其终也，亦不能超越其可能之文义。”一方面，在“文本中心论”法律解释学看来，法律解释总是以特定的法律文本作为解释对象的。而法律文本具有客观性与可确定性，因为它所使用的语言具有公共性与稳定性。语言承载了人人都知晓的意义，惟其如此，它才能成为交流最重要的工具。在哈特看来，任何语言都具有一种空缺结构，每一个字、词组和命题中其“核心范围”内具有明确的意思。这就说明，语言文字和以语言文字表达的法律规则具有一定程度上的可确定性:每一个字、词语和命题在“核心范围”内有明确的、无可置疑的含义。另一方面，文义解释是典型的根据法律进行思维的解释方式，尊重文本是其首要任务。这就要求解释者必须从法律规范词语的语义出发，阐明对个案有意义的意蕴，而不能超过法律文本可能的意义范围。因此，法官可以通过文义解释获得行政诉讼法的核心含义，继而将法律运用于行政案件之中。

从更深层次的理由来说，文义解释的优先性是由民主政治与法治的理念决定的。首先，民主政治要求奉行民意至上的原则。民主政治一般采取代议制的形式，代议机构通过制定法律来反映民意。可见，立法机关制定的法律至少表达了民众多数的意志。若要尊重民意，就要尊重法律的权威。而文义解释是最能体现制定法的含义的解释方法。其次，追求法治状态的实现，是现代社会的一项基本目标。而法治状态要求法律能够为人们的行为提供合理的预期。本体论解释学认为，法治尤其是严格法治主义要求法官在解释法律时必须严格地遵循对法律文本的解释原则，并以此为基础衍生出特定的法律解释方法。

在行政诉讼中，文义解释的优先性得到司法文件的确认。《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》指出:人民法院对于所适用的法律规范，一般按照其通常语义进行解释;有专业上的特殊含义的，该含义优先;语义不清楚或者有歧义的，可以根据上下文和立法宗旨、目的和原则等确定其含义。据此，对于所适用的法律规范，如果有专业含义，应优先采用专业含义;如果没有专业含义，则采取通常含义。只有在文义解释达不到法律适用的目的时，才采用其他法律解释方法。

二、行政诉讼中文义解释的运用规则

根据哈特的观点，法律解释是一个由“发现文本”到“解释文本”的过程。那么，如何“发现文本”呢?在通常情况下，我们根据句法规则，找到“句子”。“句子”是构成法律文本最基本的单位，是一种个别化的法律规范意义载体。在确定句子之后，我们再确定该法律文本的语义，进而用语义学的知识探究其含义。这便是文义解释的逻辑顺序。

文义解释所使用的语言可分为通常用语和专业术语。根据这一划分，苏力将文义解释的方法分为平义方法和特殊文义方法。这种划分方法既能将二者较为明确地分开，又能兼顾行政诉讼的特征，因此本文予以采纳，并将行政诉讼中的文义解释规则分为平义解释规则和特殊文义解释规则。

(一)平义解释规则

平义解释规则要求解释者追求法律文字的习惯的和通常的含义。所谓通常含义，是指法律文本所使用的字、词、句的意义是通常大众所共同理解、共同接受的含义。在日常生活中，人们只要根据常用的语言习惯和通常的普通的语句含义就可进行交流，说话者通常不会为对方解释其说过的每句话。文义解释的要求亦是如此，因为法律规范是为社会成员设定的，让大众懂法是立法的目的之一，因而立法者制定法律时必然会考虑到大众语言习惯，其使用的字、词、句都符合日常用语规则。法官只要遵循一般用语习惯，便可解释法律文本。

平义解释规则已成为国际上解释法律的通用规则。早在18世纪，瓦特尔就在《万国公法或适用于各国和各君主的行为和事务的自然法原则》中提出:当一个文件以清晰的语言表达时，如果它的意思明显，且不导致荒谬的结果时，则人们应当接受其自然意义。目前，该规则已广泛适用于外交文件、仲裁和司法程序。美国大法官霍姆斯也曾指出:“我们所问的不是 (作者)想说的，而是在使用这些词的环境中，在一个普通说英语者的口中这些词的含义。”

在行政诉讼领域，平义解释成为法官的必备解释技巧，几乎每一份判决书的论证都留下了平义解释的影子。例如，在“刘本元不服浦江县乡镇企业管理局侵犯财产权、经营自主权处理决定行政纠纷案”中，二审法院对“侵犯法律规定的经营自主权”做出解释，即行政机关实施的具体行政行为“实质上剥夺了相对人对企业财产的占有、使用、收益和处分的权利，以及组织生产经营的权利”。这就是一种平义解释，因为一般人都会这样解读该规定。

又如，在“张炽脉、裘爱玲诉绍兴市人民政府不履行招商引资奖励法定职责案”中，绍兴市政府发布的《关于对市区外 (内)商投资项目引荐者实行奖励的规定通知》载明，对直接介绍外 (内)商投资者来该市区的单位和有关个人予以奖励。引荐了投资商的张炽脉、裘爱玲以此为由要求绍兴市人民政府予以奖励，遭到拒绝后将后者告上法院。本案的焦点在于，以规范性文件设定的招商引资奖励允诺能否构成行政机关的法定职责?绍兴市中级人民法院认为:“《通知》系关于招商引资的规范性文件，是其对符合招商引资条件的单位、个人进行奖励所设定的义务，在与上位法没有抵触的情况下，应属有效。因此，原告的请求实为要求被告履行招商引资奖励的职责。”在该案的判决书中，法官并没有引用给付行政的原理来分析授益性行政行为的可诉性，也没有用职权法定的原则来分析一个规范性文件能否作为行政职责的依据，而是在判断该文件不与上位法冲突后做出了它为绍兴市政府设定了职责的解释。这种解释符合一般人对规范性文件的理解，因为普通人不会怀疑规范性文件设定行政允诺行为的合法性与合理性。法院的判决无疑采用了平义解释方法，这既能保障行政相对人对行政相对人的可期待利益，也能保障行政相对人对司法的信赖，进而维护司法的权威。

(二)特殊文义解释规则

特殊文义解释强调法律文字具有专业性，不能按照常人的使用习惯来理解，而必须按照法律界的习惯意义来理解。行政诉讼法的专业性较强，平义解释规则往往会忽略法律的专业性，当运用这种方法会得出错误的结论时，就要诉及特殊文义解释规则。

例如，在“吉德仁等诉盐城市人民政府行政决定案”中，盐城市人民政府做出的第13号《会议纪要》直接损害了吉德仁等原告的经济利益，因而原告诉求确认《会议纪要》违法。被告辩称:《会议纪要》属于行政机关内部指导行为，且未做出具体的行政决定，不具有强制力，因而不属于行政诉讼的受案范围。究竟孰是孰非?法官有必要对“具体行政行为”做出专业的解释。江苏省高级人民法院认为，行政指导是指行政机关在进行行政管理的过程中，所做出的具有咨询、建议、训导等性质的行为，不具有行政强制执行力。而盐城市人民政府《会议纪要》中有关公交车辆在规划区免交规费的规定，是明确要求必须执行的，因此，该行为不属于行政指导。该项免交规费的规定，是针对公交总公司这一特定的主体并就特定的事项做出的决定，不应认定为抽象行政行为。《会议纪要》虽然是内部做出，但相关内容已经对外执行，因此，盐城市政府在《会议纪要》中做出的有关公交车辆在规划区免征规费的行为是一种可诉的具体行政行为。该案对“行政指导行为”、“具体行政行为”是从行政法与行政诉讼法的专业角度进行的，显示了法官的专业水准。

又如，在“赖恒安与重庆市人民政府不予复议行政纠纷上诉案”中，二审法院认为:“重教函［1999］21号报告从形式上看属于行政机关内部公文，但在抄送赖恒安本人后，即已具有具体行政行为的性质;由于该报告需待上级主管部门审批，其内容尚未最终确定，对赖恒安的权利义务并未产生实际影响，故该行为属不成熟的行政行为。”该判决书首先解释了重教函［1999］21号报告是内部行政行为还是外部行政行为，接着分析该行为是否已经完成，最后判断该行为是否对权利义务产生实际影响。依据《若干解释》第一条第二款第 (六)项的规定，即如果某行政行为对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响，则不属于受案范围。在对这一个行为的解释中，法官经过了四次逻辑推理，方才得出结论，这充分体现了文义解释的专业性。显然，该案运用了特殊文义解释规则。

三、行政诉讼中文义解释的功能

在行政诉讼中，文义解释的运用使《行政诉讼法》在实施二十多年来未做修改的前提下较好地适应了中国社会的剧烈变化。

(一)文义解释扩大了行政诉讼的受案范围

《行政诉讼法》及其《若干解释》确定的受案范围既包括行政相对人的人身权和财产权受侵害的案件，也包括法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。但是，以人身权和财产权为标准会限制受案范围。因为行政活动包罗万象，其可能侵犯的权利不只是人身权与财产权。法律以“其他行政案件”为兜底规定，为受案范围的扩张预留了窗口。然而，“其他行政案件”的含义是什么?无论是理论界还是实务界，都无法准确地做出回答。更令人遗憾的是，2013年《行政诉讼法修正案 (草案)》也没有解决该问题。虽然草案在受案范围上增加了些许内容，但这两个条文仍然被保留下来。显然，这样的立法模式会留下一片权利救济的空白。制度上设计的缺陷需要借助各种方法来弥补，文义解释便可发挥重要的作用。尽管我国司法审判中存在严重的成文主义色彩，但并不缺少有见解且敢于在判决书中陈述的法官，通过他们的判决，逐步扩大了受案范围。综合分析我国现有的案例，法院通过文义解释把一些涉及保护人身权、财产权之外的案件纳入行政诉讼。

1.通过文义解释将受教育权案件纳入了受案范围。“田永诉北京科技大学案”是首例在《最高人民法院公报》上登载的受教育权为受案范围的案例。法院认为，高校虽然不是国家行政机关，但高校按照《教育法》第二十一条的规定颁发学历证书或学位证书，所以它属于法律、法规授权的履行部分教育行政管理职责的教育机构。《行政诉讼法》第二十五条规定，法律、法规授权的组织所做的具体行政行为，该组织是被告。从这两个法律条款的字面含义进行解释的话，可以推出北京科技大学是法律、法规授权的组织，其在履行教育行政管理职权中实施的行为属于行政行为，因而该案属于行政诉讼的受案范围。该案的判决书公布后，引起其他地区法院的效仿，为高校行政侵权行为的相对方提供了行政诉讼救济。

2.通过文义解释把交通事故责任认定案件纳入了受案范围。1992年最高人民法院、公安部联合发布的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第四条把交通事故责任认定行为排除在受案范围之外。但是，1999年的《若干解释》第一条是否排除了交通事故责任认定行为并不明确。于是，法院在“罗伦富不服道路交通事故责任认定案”中又将第十一条解释为涵摄交通事故责任认定行为，重启了可诉之门。该案的判决书指出:“对道路交通事故进行责任认定，是公安机关根据行政法规的授权实施的一种行政确认行为。该行为直接关系到当事人是否构成犯罪以及应否被追究刑事责任、是否违法以及应否被行政处罚、是否承担民事赔偿责任或者能否得到民事赔偿的问题，因此它涉及当事人的权利和义务。”法官对《若干解释》第一条第二款第 (六)项做出了文义解释。因为道路交通事故进行责任认定行为对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响，所以该案属于受案范围。

3.通过文义解释将行政允诺纳入受案范围。在“辽宁省本溪市民族贸易公司清算小组与荣成市人民政府经济行政允诺纠纷上诉案”中，山东省高级人民法院在二审判决文书中写道:“荣成市政府的《投资指南》和开发区管委的《奖励办法》是行政主体为促进本地的经济发展而制定的对引进国内外资金及项目的奖励措施，符合本地区的公共利益，是行政主体为实现公共利益的行政管理目标，向相对人做出的为自己设定义务的行政允诺具体行政行为。”法官提取了“行政主体”、“实现公共利益的行政管理目标”、“对相对人做出的”、“为自己设定义务”等四个要素，将行政允诺纳入“具体行政行为”这一概念中，从而把该案纳入行政诉讼的受案范围。

(二)文义解释保障了行政诉讼法的安定性

1.文义解释保障了行政诉讼的稳定性。无论是在大陆法系还是在普通法系，规则或者先例都有沿着逻辑发展路线自我延伸的倾向，法律的稳定性是我们不懈的追求。文义解释本身就具有一种稳定性的倾向。首先，文义解释的对象具有客观性。“文本出来以后，作者已死”，法律一经制定，便与立法者分离而成为一种客观存在。法律文本的客观性来自于法律所使用的语言，因为语言产生之初就承载了一定的意义，并且该意义是相对稳定的，它可以通过文义解释获得。其次，文义解释排除解释者的个人主观性。它与目的解释不同，不考察立法者的目的，也不进行价值利益衡量，它尽量排除解释者的个人主观性。

在行政诉讼中，法官通过运用文义解释，维护了行政诉讼法的权威，保障了行政诉讼法的稳定性。稳定性并非一成不变，而是在维持相对稳定的基础上缓慢扩张。其优势在于，它既能扩张行政诉讼的受案范围，也不会给行政诉讼制度本身造成很大的冲击，使该制度能够不断适应现实的需求，进而保障行政诉讼的顺利进行。虽然这种扩张的速度比较缓慢，但是它给我们提供一种稳定的预期和安全感。如果允许“智者见智，仁者见仁”，那么，法律文本就没必要存在了。我国《行政诉讼法》于1989年颁布、1990年实施，二十多年来，中国社会剧烈转型，而《行政诉讼法》未曾修改，最高人民法院通过了两个司法解释较好地解决了立法与现实的冲突问题，弥补了《行政诉讼法》受案范围规定的不足，维护了法的安定性。

2.行政诉讼中的文义解释导入了民主因素。近年来，“民主参与”的呼声日益强烈，立法和司法解释为了能尽可能体现民意，也逐渐建立起了征求意见、听证等制度，但基本上仍属于体制内循环，不足以体现社会大众的意见。相比之下，在法院的个案解释中，当事人有深入的参与。对法律的解释不是由法院单独地论证和分析，而是经过法庭调查，在当事人对有争议的法律适用展开充分辩论的基础上进行的。当事人参与法院对法律的解释，有律师等专业人员的帮助，从而保障了当事人参与的专业性和深入性。通过这种参与，当事人能够明确认识到法院所做解释的“情景”和意义，对法院的错误解释可以通过上诉获得救济。因此，这种参与方式可以促使法官正确解释法律，进而保障行政诉讼的顺利进行。

四、结语

汉密尔顿曾言:“法律如果没有法院来阐明或界定其真正含义和实际操作，就是一纸空文。”我国行政诉讼法规定得较为模糊，且专业性较强，如果要求司法者只担任立法者喉舌的角色，仅靠缺乏灵活性成文法律来调整不断变化的社会关系，是不可想象的。文义是法律解释的起点，文义解释方法的优先使用使得解释结果具有可预测性，从而维护法律自身的安定性，并达到法治的目标。当然，由于语言的共时性分歧和历时性不可避免，因此，带来了语义的模糊性。同时，如果严格采用文义解释，可能有损实质正义。这就有必要采用体系解释、目的解释、适用原则等方法加以补正。

［1］［英］H．L．A．哈特 .法律的概念［M］．张文显，等，译．北京:中国大百科全书出版社，1996.

［2］孔祥俊.法律解释方法与判解研究［M］.北京:人民法院出版社，2004.

［3］陈金钊.文义解释:法律方法的优位选择［J］.文史哲，2005(6).

［4］苏力.解释的难题——对几种法律文本解释方法的追问［C］//梁治平.法律解释问题.北京:法律出版社，1998.

［5］刘本元不服浦江县乡镇企业管理局侵犯财产权、经营自主权处理决定行政纠纷案［N］．最高人民法院公报，1994(2).

［6］张炽脉、裘爱玲诉绍兴市人民政府不履行招商引资奖励法定职责案［EB/OL］．http://www．shangxueba．com/jingyan/638212．html.

［7］吉德仁等诉盐城市人民政府行政决定案［EB/OL］.http://www．110．com/panli/panli_61594．html.

［8］赖恒安与重庆市人民政府不予复议行政纠纷上诉案［Z］.法公布［2000］第8号，中华人民共和国最高人民法院行政判决书［1998］行终字第10号.

［9］田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案［N］.最高人民法院公报，1999(4).

［10］罗伦富不服道路交通事故责任认定案［N］.最高人民法院公报，2002(5).