我国的行政强制执行模式研究

和 洪

(铁道警察学院，河南 郑州 450053)

行政强制执行的相关概念在我国《行政强制法》中表述得比较清楚，第二条规定:“行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”这一概念在立法上表述得简洁明了，在执行上也不会存在太大的偏差，但是这并不代表我国在实际行政强制执行模式上就已经发展完善，同时也不能说明该法条本身就包含行政强制执行中的所有内容。实际上，这里需要对执行主体实现进一步的明确，同时要在所达到的效果上，强调履行义务之外的相同状态的实现。由于目前社会上所涉及行政强制执行的相关内容有很多，同时具有比较大的社会效果，因此，有针对性地对我国行政强制执行模式进行研究，具有十分重要的现实意义。

一、行政强制执行模式的相关理论概述

(一)行政强制执行方面

在我国目前的《行政强制法》中，将强制的内容分为强制措施和强制执行，这两个方面的内容在理论上区分得比较明显:一是行政管理过程中，为了避免出现危险扩大、危害发生、证据损毁以及违法行为的发生，对人生或者是财产进行控制的行为;二是依靠人民法院而进行的执行行为。但是在司法实践当中，这两者之间还是很容易出现混淆。笔者在对相关学术理论进行分析之后，认为在区分上这两者主要包括以下三个方面的内容:首先，各自所处的前提不同，强制措施不要求相对人需要履行一定的法定义务，但是强制执行必然是建立在相对人需要履行义务但不履行的基础上;其次，所要达到的目的不同，强制措施是为了避免出现违法行为或者是危害结果的出现，而强制执行是为了依靠国家强制力来让义务人履行自身需要履行的义务;最后，在性质上也有所区别，强制措施体现的是社会应急性，而强制执行体现的是一种执行性。

(二)行政强制执行模式方面

模式实际上就是强制执行的模型和范式，一个良好的模式对于行政强制执行具有重要的作用和地位，而在理解上可以从以下三个方面来进行参考:

1.强制执行模式是一种宏观操作模式，是国家为了更好地发挥行政强制执行的效果，为了更好地实现执行目的，而有计划有目的地设计出来的。它是一种立法上的设计模式，同时也是整体行政强制执行领域上的最为高级的涉及模式。行政强制执行是否能够取得良好的效果，在很大程度上需要取决于行政强制执行模式的完善与否，因此，目前在模式的构建方面得到世界范围内的重视。

2.在表现形式上，这种强制执行模式实际上体现的是一种总体上的特征。从字义上进行描述的话，这和诉讼模式中的“模式”还有一定的区别，诉讼模式下的“模式”体现的是一种行为风格，而这里的强制执行模式是要反映出执行过程中的大范围特征，包括执行中的适用范围、使用结构、法律体系编排以及立法目的设计等方面的内容。

3.行政强制执行模式体现的是立法目的上的实现，它是一种多元化的模式体现，具体需要包括对行政强制执行程序的统一、行政强制执行行为的规范、执行过程中的效率体现、执行行为监督以及对过程中公民合法权益的保护等。而这些内容在不同的执行模式下所体现出的侧重点也各有不同，在不同的国家表现得也不一样。所以在模式的选择方面，国家需要依靠自身的发展文化、经济特点以及立法精神体现等方面的内容来衡量选择何种行政强制执行模式，从而更好地体现该模式所体现出来的最大价值。此外，在模式选择上主要包括司法行政复合模式、司法机关执行模式以及行政机关自行执行的模式，这在选择上主要是从国家自身在行政权的性质上而体现出来的。

二、我国行政强制执行模式的现状

在我国《行政强制法》没有颁布之前，我国针对行政强制执行在模式确定上一直都是遵守《行政诉讼法》的规定，而这个规定和后来的强制法规定上存在一定的出入，在对行为人面对具体行政行为不履行但是也不提起诉讼的情况下，行政机关可以申请人民法院强制执行，重点是后面一句“或者依法强制执行”。这里有以下两个问题需要考虑。首先，在当时的行政诉讼法中，针对强制执行这一块，并不像现在这样原则上只能依靠人民法院来强制执行，还可以依法自行强制执行，也就是说行政机关也有强制执行的权力;其次，在“依法”方面，行政诉讼法并没有针对这里的“法”进行限定，按照法理的理解，就是现行的法律法规，如《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十七条规定:“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。”从这一司法解释上也可以明确看出，我国当时在行政强制执行模式方面，是一种申请人民法院强制行政和行政机关自行执行两种模式并存。

而在最终对《行政强制法》征求意见稿的过程中，在对模式研究上稍微进行了一定的调整，从最初的两种模式并存，开始朝向以“人民法院强制执行为原则，而以行政机关自行执行为例外”的模式发展。而这一发展模式一直到《行政强制法》的出台最终确定下来，在其第五十三条以及第十三条的规定当中，明确了在没有法律相关规定下，需要强制执行的情况下行政机关还是要向人民法院提出申请，这里加了一个限定，是在“法律没有规定”的情况下，这里同时需要注意的是，以前对于强制执行权的设定既可以是法律，也可以是法规，但是现在去除了法规对于强制执行权的设定，只留下了法律，而现行法律当中可以设立强制执行权的又很少。从实际来说，截至2013年年底，我国现行的六百多行政法律法规中，只有十二条法律的内容可以设定行政机关的自行强制执行，这是很少的数量。因此，在原则上几乎都变成了需要依靠申请人民法院来强制执行，只有个别情况下才会由行政机关自行执行，这属于一个例外情况。

这是目前我国针对行政强制执行模式方面在官方的一个定论，即以法院执行为原则，以行政机关自行执行为例外，这个模式是现在确定下来的。但是在我国理论界，针对这一模式的相关总结和反思却一直都没有停止。很多学者都认为这种模式并不能很好地满足目前我国行政管理的具体要求，同时也导致行政管理效率的低下，目前所存在的多方面突发案件也要求提高行政管理的能力和效率，这就需要对现行的模式进行一定程度的调整。

三、行政强制执行模式的完善

(一)行政强制执行模式的设置完善

我国在社会发展的各个方面都要强调对公平原则的深入，从党的十八大之后这个原则体现得更加明显，要依靠公平原则实现对社会上所出现的各种不和谐问题进行解决，实现最终的协调发展。在这种发展模式下，立法机关在相关设计方面保持一定的保守态度实际上是可以理解的，但是如果想要实现立法完善，顺应长期的发展模式和制度设计，过于保守势必会对以后的发展造成一定的影响。比如，前几年法院在审理案件的过程中一直过于强调调解制度，这一制度在实施的过程中确定缓解社会矛盾，减少诉讼压力以及降低诉讼资源消耗方面起到十分重要的作用，但是从长期的发展上来看，诉讼不能一味地依靠调解，它存在自身的弊端，会在一定程度上破坏法律的指引作用，无法更好地实现对人们行为标准上的规范。因此，在对行政强制执行模式的设计过程中，还是需要尽可能地考虑长远，回归到其执行目的的实质当中去。

我国目前所确定的行政强制执行模式还是来源于我国民法以及民事诉讼过程中的强制执行，因为在申请人民法院执行的过程中，其程序还是以民事中的执行程序为参考，因此，我国的民事诉讼法对其造成的影响是比较大的。更何况在20世纪90年代之前，我国不存在行政诉讼的时候，所有行政诉讼相关案件都走的是民事诉讼道路。在行政诉讼以及行政法的相关立法还没有完善的今天，很多方面还是带了很多民事诉讼的影子，这也是为什么行政强制执行需要申请人民法院来执行的原因。但无论怎么样，民事法律关系和行政法律关系必然是不一样的，民事法律关系中主体之间是平等的，在这种关系模式下，任意一方都不能在对方不需要承担履行业务的情况下强制执行，而行政法律关系的主体是不平等的。行政机关作为社会的一个管理者，有社会和国家所赋予的管理义务，在管理的过程中有时需要行使强制执行权，从而更好地履行自身的职责所在。此外，行政权力中决定权和执行权本身就应该是一个完整的整体，如果只赋予行政机关决定权而没有执行权，这种设计本身就是不合理的。

(二)行政强制执行的规制和实施

1.行政强制执行的立法完善。我国目前正处于社会的转型期，很多传统意义上的发展模式和发展体制还没有完全打破，而全新的社会体制也尚未发展完善，因此，在立法上所出现的问题都有其深刻的社会原因，这种矛盾的存在不能依靠逃避而解决，而需要从源头上去找寻问题的解决方式。因此，在立法上需要对行政强制执行模式进行明确，对现存法律体系中对与此模式相违背的法规以及规章制度进行调整、修改和撤销，具体包括以下两个方面的内容:首先，一方面，在立法过程中要对法律保留原则进行明确，要确定行政强制执行的依据只能是法律，而不包括法规和相关的规章制度，在具体的司法实践当中，只能从法律所规定的内容上进行，而不能肆意创新;另一方面，如果依靠行政机关来实行行政强制执行权，我们需要对该权力实现有效的监督，对其运行的全部过程进行控制，确保监督程序的完善，不能在实行强制执行权的过程中出现偏差和违规现象。

2.行政强制执行程序制度的实践和践行。在实践过程中，我们需要把握两个方面的问题:一是事先控制，因为具体行政行为是行政机关做出来的，出于不能过多地打击行政机关工作积极性的考虑，不宜对其工作内容进行过大的规范，这样也便于行政机关相关职责的履行;二是事中监督，为了避免在行政行为中出现少数侵害行政相对人权益的情况，依然需要对行政机关的行为进行监督，以此来实现对行政机关的约束。在具体的行政强制执行程序中，包括执行的期限、执行方式以及执行的具体内容，都要符合程序正当的法律原则要求，避免该权力最终被滥用，从而更好地保护行政相对人的合法权益。

3.人民法院的司法保障职能的完善。在我国尚未实施行政强制法之前，在行政诉讼的审查范围内并不存在行政强制行为，而人民法院审查的内容只是引起强制行为的具体行政行为。而就目前的行政强制法可以看出，相对人可以针对行政强制措施而提起行政诉讼。这就为人民法院对于行政强制执行提供了必要的法律依据，同时规定了公民以及法人对于行政强制措施具有申辩权和陈述权，并有权提起行政复议或者行政诉讼。如果由于行政强制执行存在违法行为而导致相对人权益受损，有权要求行政机关进行赔偿。

实际上，人民法院由于对于行政诉讼的审查仅仅属于合法性的审查，而对于行政强制执行的审查是否也要按照这一标准，在学术界并没有定论。而笔者认为，伴随着目前法治进程的不断深入，人民法院审查过程慢慢开始朝向“合理性审查”进行渗透，因此，在审查行政强制执行行为的过程中，实现合法性和合理性审查也是历史发展的必然，可以最大限度地对自由裁量权进行限制，确保强制执行行为合法并合理地进行。此外，在对合法性和合理性审查的过程中，也需要注重对程序内容上的审查，程序正当性既是目前我国依法行政的重要原则和基本要求，也是世界范围内行政法学发展的必然趋势，还是其审查合法和合理性的重要标准。

为了更好地对行政机关所实施的行政强制执行权进行监督，人民法院可以依靠行政诉讼程度来对执行行为进行审查。依靠正当程序以及内容上的审查，可以确保行政机关能够对该强制执行行为真正地重视起来，不会出现对该权利滥用的情况。这种方式也是一种全新的救济方式，依靠程序对权力所进行的审查，既可以挽回相对人所受到的损失，也会为行政追责以及国家赔偿提供必要的依据。依靠人民法院的监督模式，必然会确保行政强制执行权可以正确充分地发挥。

综上所述，我国现行的行政强制执行模式是在长期的发展过程中确定下来的，很多方面的内容已经做到了充分的调整，同时在行政监督方面也相对比较完善，包括行政诉讼、行政复议等方面的制度对行政强制执行模式的监督。如果可以很好利用，必然可以避免出现行政强制执行权力的滥用，而不能简单地就把所有的问题转移到人民法院。从长远的发展角度上来看，对于这种执行权，笔者认为最好还是由行政机关自己来执行，这样的行为模式才更符合我国的法治要求。

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