论我国行政公益诉讼制度的构建

钟文沂

(海南大学法学院，海南 海口570228)

一 行政公益诉讼概念及其特点

目前，我国理论界关于行政公益诉讼概念没有统一界定，我国《行政诉讼法》也没有规定行政公益诉讼制度。有学者认为:行政公益诉讼是指一切组织和公民，都有权利依法授权对行政主体行政管理过程中侵犯国家、社会公共利益的违法行为或不作为，向法院提起行政公益诉讼，由法院追究行政主体的法律责任①韩志红，阮大强:《经济公益诉讼的理论与实践》，法律出版社，1997年版，第27页。。有学者认为:行政公益诉讼是指对于行政主体侵犯国家、社会公共利益的违法性行为或不作为，法律授权的特定国家机关、有关组织和自然人才可以向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的活动②马奉南:《试论建立公益诉讼制度的可行性》，《审判研究》，2002年第10期，第10页。。这两种观点的分歧在于有权提起行政公益诉讼主体范围。就第一种观点而言，任何组织和公民都有权提起行政公益诉讼的主体范围太宽泛，任何组织也包括了法院。然而，法院在法治发展过程中已经成为诉讼中立方，其自诉自审有违法治理念。笔者更倾向于第二种观点。

行政公益诉讼相对于传统行政诉讼是一种法律体系理论的新突破，具有其特点:第一，行政公益诉讼目的是保护公共利益。行政公益诉讼审查的是侵犯了不特定社会成员利益的行政行为，特定国家机关、有关组织和自然人提起行政公益诉讼，是出于维护国家、社会公共利益目的。对于直接侵犯个人利益的行政行为，受害者可以通过提起行政诉讼即利用可救济权利;第二，行政公益诉讼原告与案件不必存在直接利害关系。公共利益是指由不特定社会成员所享有的利益，但行政主体直接侵犯国家、社会公共利益的行政行为，最终会间接侵害不确定人的利益，从而侵犯公共利益。法治社会必须对公民权利给予全面保护，依靠直接利害关系人提起行政诉讼救济方式远远不够，如果允许无直接利害关系人通过行政公益诉讼方式监督行政行为，无疑能够全面维护公共利益和个人利益。

二 在我国建立行政公益诉讼制度的原因

(一)我国公共利益受到严重损害

随着我国社会经济的迅猛发展，在社会各方利益驱使下，行政机关侵害国家利益、公共利益行为层出不穷。对于环境恶化、征地拆迁补偿、食品安全隐患等公共利益维护问题，行政机关常常因寻找不到可操作措施而无法有效解决，甚至很多时候行政机关都以维护公共利益之名牟取地方利益进而损害公共利益。其间，虽然也有维护公共利益的一些公民起诉行政机关违法行为或不作为，但结果都是法院以原告人与被诉行政行为无直接利害关系，原告不具备诉讼主体资格为由，裁定驳回起诉。个人权益包含在公共权益中，具有一损俱损特点，为了避免公共利益遭受行政机关无休止地侵害，维持公民持续生存和发展环境，建立行政公益诉讼制度议题迫切提上日程。

(二)我国公民权利保障体系存在漏洞

我国《宪法》第二条第三款规定:“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”①2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》。因此，当公共利益受到行政机关违法行为或不作为侵害时，公民有权行使宪法赋予的公共管理权，纠正这些行政行为。然而根据现行《行政诉讼法》第二条规定，只有受具体行政行为直接侵害的公民、法人和其他组织，才有权提起行政诉讼。这就排除与案件不存在直接利害关系的公民对侵犯公共利益行为的救济权，公民无法通过行使诉讼权利完整地实现宪法赋予的实体权利，任凭公民个人合法利益间接受到不法侵害。根据无救济即无权利法治理论，即享有权利就必须提供救济。法治社会要求全面维护公民享有的合法权利，为公民提供完整的权利保障体系，那就建立行政公益诉讼制度，公民对行政机关侵犯公共利益行为拥有了提起诉讼权利，才能救济间接受损的个人利益，完善我国公民权利保障体系。

(三)行政机关公权力监督机制不完善

行政公益诉讼将侵犯公共利益行政行为作为司法审查对象，是对监督行政主体依法行使行政职权的补充。现行法律允许法院对侵犯公民、法人和其他组织的具体行政行为进行司法审查，但是关于审查侵犯公共利益行政行为的规定存在空白。如果仅依靠行政机关内部自我监督和制约，侵犯公共利益的行政行为难以得到有效纠正，还有可能会出现官官相护等司法腐败现象。“从摇篮到坟墓”非常形象的描述了行政机关行政职权对公民生活各个方面的渗透，国家权力行使过程中都会对私益和公益造成损害;因此，要全面对行政机关依法行使职权进行监督，必须建立行政公益诉讼，动员公民都拿起司法武器来保护公共利益，改“权力控制权力”为“权利制约权力”。此外，法院对侵犯公共利益行政行为进行司法审查，审判公开原则也使得这些行政行为能够接受全社会成员的审查和监督，进而鞭策行政机关依法行政，提高行政机关依法行使职权的自觉性。

三构建我国行政公益诉讼制度的思考

(一)行政公益诉讼的原告

扩大行政公益诉讼原告主体范围，是构建行政公益诉讼制度的基础前提。传统行政诉讼要求原告只能就与自己权利或在法律利益存在直接利害关系的行政行为，向法院提起诉讼。但实践中，除了侵害私益的行政行为，行政机关违法行为或不作为还会对公共利益造成损害，这些公共利益并不直接涉及某个公民或组织，单靠与案件有直接利害关系的人保护公共利益是不充分的，而且这必然会将许多为公共利益起诉的人拒于法院大门外。笔者认为，行政公益诉讼原告范围应摒弃“无直接利害关系即无诉权”的传统行政诉讼要求，应当扩大原告资格范围，将行政公益诉讼起诉权赋予检察机关、公益性社会组织和自然人。

首先，赋予检察机关行政公益诉讼起诉权不仅发挥检察机关法律监督职能，而且检察院拥有的国家权力可以与严重侵害公共利益的行政行为抗衡。检察机关监督行政行为手段具有多样化，提起诉讼是对行政行为一种最有力、终极性的监督方式。另外，行政行为侵犯的许多公共利益往往存在被害人众多、社会影响深大、案件疑难复杂等特点，处于社会劣势的社会公益组织和自然人无法承担行政公益诉讼的沉重负担。因此，对侵犯国家、重大公共利益的行政案件，必须要求检察机关要积极主动、及时、亲自地提起行政公益诉讼，避免国家和公共利益受到严重侵害。

其次，赋予社会公益性组织行政公益诉讼起诉权具有重要现实意义。现实中，公共利益受到侵害种类繁多，由于有限的自身资源，检察机关无暇顾及所有侵害公共利益的行政行为。而目前社会公益性组织大多具有准官方性，它们有一定财力、物力，也有具有专业知识的人才，可以承担起一部分行政公益诉讼。因此，为了合理配置司法资源，可以考虑由检察机关对严重侵害公共利益的行政行为起诉，而社会公益性组织承担除相对严重、复杂疑难之外的行政公益诉讼。

最后，赋予自然人对侵犯公共利益的行政行为起诉权，是行政公益诉讼最根本的要求。纵观域外行政公益诉讼主体资格的发展，赋予自然人行政公益诉讼主体资格，经历了一个从严格限制到全面开放的过程。如在日本，公民如果认为其所在区行政官员有违法或不当支付公款、疏于财产管理的，即使该公民不具有直接利害关系，也可以以自己的名义向法院提起行政诉讼①杨建顺:《日本行政法通论》，中国法制出版社，1998年版，第760页。。传统观点认为:自然人不可随意起诉侵犯公共利益的行政行为，否则会出现滥诉，但随着公民权利自我保护意识觉醒和不断提高，越来越多的人认为自然人才是侵犯公共利益行政行为的最终受害者，放宽自然人诉讼主体资格已是大势所趋。

(二)行政公益诉讼受案范围

行政公益诉讼审查的是侵犯公共利益的行政行为，其受案范围限定在侵犯公共利益案件上。行政公益诉讼具有与现行法律规定的行政诉讼不同目的，即保护公共利益而非保护私益;所以，可以将侵犯公共利益的具体行政行为、因不作为造成公共利益损害的消极履行行为列入行政公益诉讼审查对象。但是，现阶段我国司法资源非常有限并且法律制度也不健全，法院对所有危害公共利益行政行为都进行司法审查并不科学。在设置行政公益诉讼受案范围时，可以借鉴国外经验并结合我国国情，先将行政机关在环境污染、维护市场秩序、国有资产流失、政策性行政垄断以及食品安全等领域的违法行为和消极不作为行为列为行政公益诉讼审查对象，然后在制度运行过程中逐步拓宽行政行为审查范围。

(三)行政公益诉讼举证责任

行政机关在行政公益诉讼中负有举证证明其损害公共利益行政行为的合法性。根据我国《行政诉讼法》第三十二条规定:“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”②中华人民共和国行政诉讼法(1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过1989年4月4日中华人民共和国主席令第16号公布，1990年10月1日起施行)。从法理上，相对于原告人，行政机关更熟悉行政法规、规章以及其他法律规范性文件内容，因为行政权的行使必须遵循“法无授权不得为”的法治信条，如果行政机关做出的行政行为没有法律授权那就是违法行为，所以行政机关应为自己做出的行政行为合法性承担诉讼风险。虽然行政公益诉讼不同于传统行政诉讼，但其本质上还是对行政行为合法性的审查，应当遵循现阶段我国《行政诉讼法》关于举证责任分配的规定。

(四)行政公益诉讼诉讼费用承担

行政公益诉讼案件诉讼费用按件收取，其他费用可以由国家先代为支付，诉讼结束后再由败诉方承担。行政公益诉讼往往涉及较广的公共利益，诉讼费用按诉讼标的收费，会造成原告因昂贵的诉讼费用而放弃起诉权，如果诉讼案件能按件收费，就能较好缓解法律赋予原告的仅是“应有权利”而不是“实际权利”的尴尬。另外，这种做法还能够对原被告双方起到一定约束作用，即向可能存在恶意起诉的原告索取一定诉讼费用，能防止原告滥用起诉权，要求败诉方必须承担诉讼费用。

(五)行政公益诉讼奖励机制

行政公益诉讼应建立奖励机制，鼓励更多公民和社会公益性组织参与到维护公共利益阵营。侵犯公共利益行政行为并非像直接侵害私益的行政行为那样迫切，公民和社会公益性组织出于经济压力和可能承担败诉风险的考虑，他们会选择消极态度。如果给予取得胜诉的原告一定物质或精神上奖励，可以弥补原告在行政公益诉讼过程中受到的损失，更重要的是能最大程度调动公民打击侵犯公共利益的积极性，鼓励与行政行为不存在直接利害关系的自然人和社会公益性组织参与管理国家事务、维护公共利益，从而推进我国行政公益诉讼良性发展。

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