论政府应对突发事件的能力提升——以河北省D市为例

徐为霞，王揆鹏，张 东

(中央司法警官学院侦查教研室;民法教研室，河北保定071000)

一 D市应对突发事件现状表述

D市近年来发生过定州绳油村6.11事件、“我爸是李刚”、非典造谣事件、H5N2亚型高致病性禽流感疫情、集体上访等突发事件。D市政府应对突发事件现状可以表述为:

(一)制定了相应应急处置预案

针对突发事件实际，为有效预防、及时控制和消除突发事件危害，指导和规范各类突发事件处置工作，维护社会安全稳定，依据中央和河北省相关法律、法规，结合自身实际，D市政府及各个行政部门普遍制订了突发事件处置预案。如2002年D市政府制定了《D市重、特大安全事故应急处置预案》;2008年制定了《D市教育系统突发公共安全事件应急预案》;2013年制定了《D市环境保护局突发环境事件应急预案》。另外还制定《D市突发食品安全事件应急预案》《D市防范和应对自然灾害引发生产安全事故应急预案》《D市危险化学品事故灾难应急救援预案》等。明确了突发事件处置原则、程序和方式方法，各种应急预案针对性突出，强调可操作性。

(二)展开有针对性处置突发事件演练

为了提高政府在应急状态下分工协作和快速反应等处置能力，D市分别组织了各种突发事件应急处置演练。借鉴各地应急处置突发事件经验教训，以突发公共卫生事件、反恐、消防等为重点，先期进行单项演练，在各项能力稳步提升前提下，由市领导精心组织，亲自安排，亲临指挥，全员参与体验，开展有序综合演练，强化演练活动，并务求逼真。演练结束后及时评价总结，找出不足，修改完善预案，不断巩固提高。通过实战演练，不断增强预案合理性和可操作性，不断提高市政府领导在应急处突中组织指挥能力、各部门各小组协调配合能力、快速反应和应急处置能力，以不断提高政府应对突发事件整体水平。如2012年7月10日，河北D市举行应急处突反恐防恐汇报演练，整场演练按照分列式、力量展示、合成反恐演练三个部分进行，包括公安、武警、民兵预备役以及反恐各相关成员单位共计1700 余人、45 辆特种车辆参加［1］。

(三)实践中形成一套行之有效处置体系

尽管突发事件发生有其偶然性，但偶然中有必然，只要善于总结，还是能找出事件发生、发展规律。建立健全应急处置机制和体系需要深入把握突发事件发生条件和发展规律，才能有针对性地对人力、物力、财力进行合理调配，力争在应对突发事件时做到准确判断、积极应对、正确决策、准确行动，确保D市持续安全稳定。D市政府制定了《D市突发事件预警信息发布管理办法》，成立猎豹突击队。猎豹突击队作为维护D市政治、社会稳定专业反恐应急处突力量，担负重要任务涉及处置暴力恐怖犯罪及严重暴力性犯罪，处置暴乱、骚乱事件，处置大规模流氓滋事等重大治安事件，处置对抗性强群体性事件，重大活动安全保卫任务，特定巡逻任务等。D市政府不断完善应急预案，进行应急预案演练，提高协同作战能力，做到“无急可应，有危能应”，全面提高应急预案管理水平和应急处置能力。在发生突发事件时，基本能将事件处置妥当。

二 D市政府应对突发事件中存在的问题

(一)忧患意识和预警能力不足

D市政府应该看到在未来很长一段时间里，D市都将面临突发事件带来的严峻考验。这要求政府及公众具有较强忧患意识;另外，从突发事件演进过程看，预测预警是突发事件防御系统中最为重要一个环节。D市建立了污染预警、治安预警、疫情预警等预警制度，市、县两级政府应急办负责建立本级预警信息发布流程，负责本行政区域内预警信息审核、发布管理工作。D市突发事件监测机构呈现出部门分割弱点，分别在气象、水利、卫生、环保等各个不同部门，它们之间很少沟通与协作，有时也造成资源重复配置与浪费。从纵向来看，预测预警各环节表现出衔接不足:如监测部门只能监测各种危险要素，综合各危险要素进行风险分析能力弱。除气象部门外，其他监测部门没有实现定期化、常态化预警信息发布。预警信息发布与社会准备与响应没能结合起来，体现不出以人为中心特点。

(二)突发事件应急预案科学性和操作性有待提高

尽管D市政府对突发事件预案体系建设投入了很多精力，也取得了很大成绩，但问题依然不少:如政府突发事件应急处置预案可操作性不足，操作内容仍需进一步具体化。客观讲，即使有非常完备应急预案，由于不可能预知突发性事件发生时可能出现的所有细节，故会存在这样或那样漏洞和缺陷。对应急预案开展经常性演练至关重要，通过反复演练，才能验证应急预案科学合理性和可操作性，才能及时对应急预案不足之处进行修正和弥补。通过经常性反复应急处置预案演练，才能促使人们在组织指挥、协调配合、应急救援等方面处置能力逐步提高。

(三)政府各部门协同能力不足，难以实现资源共享

资源配置和保障是政府处置地震、公共卫生等重大突发事件成功与否的基础和条件。现行体制中，市政府各部门和各辖区更乐意把突发事件控制在自己管辖范围内，导致对上级和公众瞒报、谎报事件影响，对下级和事件处理者不能提供处置所需资源，却令他们不惜一切代价平息事态。有些政府部门由于对重大事故隐瞒不报，错过危机预控最佳时机;因此，市政府应急处置需要与其他部门之间实现大联动，充分发挥各种咨询组织、专家咨询参谋作用，制定基础数据交换规则，以政府应急联动系统为桥梁和载体，构建更大范围互联互通应急系统。

(四)政府公共舆论和媒体沟通能力有待提高

事件发生后，政府应主动与媒体沟通，把事实与真相告知公众，以防止流言和猜测误导公众，引起恐慌。从近些年来D市处置突发事件中经验教训来看，回避媒体、隐瞒事实等行为，都可能引起传媒对事件真相反复追问和不断揭露，进而导致舆论危机产生。舆论危机使政府丧失了引导舆论主动权。有些领导在看到媒体负面报道后，狭隘地认为媒体充满敌意，甚至对媒体进行封杀，更有甚者对媒体采取了违法行动，结果促使新危机产生，使危机处置中主动权逐渐丧失。有的领导心存侥幸，极力辩解，甚至假借理由、违背事实进行“辟谣”，结果越是辩解媒体究根问底热情越高，越容易使政府及相关部门陷入舆论漩涡。

三 D市政府应对突发事件能力提升对策

(一)整合处突资源，提升保障能力

突发事件处置中各种资源需要短期内规模化投入，物资短缺势必影响应急处置和救援行动;因此，D市政府要有效应对突发事件，需要整合各类资源，提升在突发事件处置时的保障力。具体讲要牢固树立“一盘棋”观念，在财政、物资、人力、信息等方面实现应急资源共享，发挥其最大效能。

(二)建立预警体系，健全预警能力

突发事件预警是指在常态下政府管理者在突发事件潜伏阶段所进行一切有效预防、警示工作，其目的是识警防患，超前预控，防患于未然。突发事件预警包括突发事件监测、预测、预报和预控。对突发事件预警应作为政府一项重要职能，一旦发现苗头，应立即由政府各职能部门分不同等级发出警报。例如，美国在对SARS战役中创造了零死亡记录。这主要归功于其“早发现、早治疗和早隔离检疫”监测预警机制。以色列注重对各种可能发生危机事件进行多方面研究，尽可能地多方收集有关情况并进行综合分析，以预测可能发生状况，防患于未然。英国有一套较为完整的危机防范体系，由英国卫生部、国家卫生服务体系和地方政府分担。欧盟建立了相对完善警报系统，并将信息搜寻与处理、风险识别与评估规定为食品安全局常规性任务［2］。D市政府应建立健全处突预警体系。

(三)完善法规体系，健全应对能力

突发事件出现之后，常规行政管理相对突发事件而言，显得行动迟缓，缺乏足够能力制止事态蔓延。市政府需要启动立法授予其用来解决突发事件紧急行政权，以便最大限度地依法处置突发事件。一般来讲，需要法律法规确定如下内容:指挥、协调机构，执法机构，信息分享和沟通等，以保证管理活动有效性，使整个突发事件处置工作都处于法律框架中，依法指挥、协调、运作、管理。

(四)加强实训演练，提高实战能力

通过突发事件实训和演练能够提高政府机关处突实战能力。其一，提高政府机关领导指挥能力。这种能力要从临战指挥实践中取得，而应急演练正是为各级指挥员提高应急指挥能力和现场控制水平的最好办法;其二，检验提高参战人员应急操作能力。通过预案演练，可以检验应急响应人员对应急预案、执行程序了解程度和实际操作技能，进一步提高应急处置突发事件人员业务素质，提高参战人员应急处置技术水平与处置队伍整体应对能力，以便达到快速、有序、有效的目标要求;其三，检验和提高政府各部门协同作战能力。通过演练，可以检查政府机关资源配置和布局是否合理，检查有关部门和人员是否已熟悉并履行了他们的职责，改善不同机构、组织和人员之间协调问题。

［1］ 中国警察网:河北保定举行应急处突反恐防恐汇报演练［EB/OL］.http://news.cpd.com.cn/n3559/c12533616/content.html.2012－7－10.

［2］ 杨稚厦.公共危机与政府管理模式变革［D］.福州:福建师范大学，2006.