中国环境司法能动的现实障碍与实现路径

曾 睿

(西南政法大学行政法学院，重庆401120)

环境司法是指与环境保护或环境纠纷有关的司法活动，即司法机关按照法律规定的职权及程序，惩处环境违法犯罪行为、解决与环境问题有关的矛盾或纠纷的过程。随着人们环保意识的增强，环境违法犯罪行为凸显，环境纠纷急剧增加，社会急需借助司法手段来保护自然生态环境，公平分担环境风险，有效保障环境利益。在当今公众的环境意识不断增强的背景下，环境纠纷诉诸司法解决已经是司空见惯之事。然而，囿于立法和体制的种种限制，中国环境司法在实践中表现得相当被动和无力，司法机关的“冷静”克制甚至消极“怠工”的不当行为导致环境纠纷中利益受损的当事人不能通过环境司法的途径获得救济。因此，如何通过制度构建来充分发挥环境司法的能动作用，是值得深入探讨和研究的课题。

一、中国环境司法能动的提出

一般认为，作为一个消极被动的机构，法院不应该去主动介入政策之形成。但在新型案件不断涌现的当代社会，法律根本没有办法就所有的问题及时作出规定，但基于“法院不得拒绝裁判”之原则，法院仍然要根据某种法律精神或法律原则作出裁判，或者在法律规定不明确或者法律明显落后于社会时，做出具有填补法律漏洞功能的新的创造性的法律解释或司法判例。正如卡多佐所言:“司法的实现过程其最高的意境不是去适应法律，去发现法律与事实之间的联系，而是主动地去创造法律，因为，法律一旦制定其就已经开始了与现实脱轨的历程，那些曾经为时代所需的法律已经被时过境迁的社会现状改得面目全非。”［1］

近年来，随着我国经济社会发展，环境污染和环境破坏事件频发，由此引发的环境保护问题及环境利益冲突普遍存在，进而导致环境诉讼日益增多。从法文化的视角看，中国司法遵循“大陆法系”的特点，法官奉行“司法克制”的传统。但环境纠纷的大量产生与环境立法的严重滞后的矛盾呼唤着“环境司法能动”的出场，以弥补环境立法的缺陷，达到环境司法正义的目标。

2009年8月，时任最高人民法院院长的王胜俊在江苏调研时指出，坚持司法能动是对我国司法发展方向所做的适度调校，是人民法院进行司法实践活动的必然要求。从此，司法能动这一理念广泛进入到我国法学理论界与法律实务界的视野中。

王胜俊认为:我国的司法能动应是服务型司法、主动型司法、高效型司法。法院的司法审判应当围绕着经济社会的稳定和发展、人民权益的保障，通过政策考量、形势分析、利益衡平、沟通协调等方式，主动回应社会司法需求，高效地解决矛盾纠纷，更好地服务党和国家大局，推进社会经济稳步发展［2］。王建国认为，法官的司法能动应是在司法被动的前提下，辅以法律原则或法律价值理念，运用丰富的司法经验，结合案情，创造性地适用法律，有效地解决矛盾纠纷，维护社会正义和增强法律权威。同时法官的司法能动性还要界定在宪政体制和法律的权限之内，做到合法与合理的统一［3］。顾培东则将司法能动的内涵归纳为:强调司法的社会效果，即司法应与社会发展同步，注重对社会外部目标的高度关切;重视司法的决策功能和政治角色，司法中综合考量案件所涉因素和利益关系;明确司法立法的正当性和可能性，允许某些特殊情形下法官可拥有更大的自由裁量权，而不仅仅受限于成文法或先例［4］。

以上观点虽然表述不一致，但都是在要求法院和法官在诉讼中清晰识别社会需求，承担社会责任，综合平衡和协调诉讼中的各方利益，有效解决矛盾纠纷，体现法律的公平正义，推动社会和谐发展。概括起来，中国语境下的司法能动应具有以下几个方面的特征:首先，在司法能动的功能上，追求司法的法律效果、社会效果和政治效果的统一。其次，在司法能动的方法上，强调法官在诉讼中的地位和作用，赋予其在程序和实体上更大的自由裁量权。再次，在司法能动的限度上，提倡司法应在宪政体制和法律的权限范围内适度能动。

环境案件是一种新型的案件，因此法院在审理环境纠纷案件时，必然会面临缺乏可依据的法律条文以及相关审判经验的难题，这就需要法院在处理环境纠纷案件时充分发挥环境司法能动的作用。事实上，为了应对日益严峻的环境违法犯罪行为，中国也已于2007年开始先后在十几个省(直辖市)成立了数十个环保法庭。环保法庭在司法能动理念的指导下，进行了一系列体制和机制方面的创新，为中国环境司法提供了一种专业化平台，但是这种能动司法具有适用范围有限性，绝大部分的环境纠纷仍然通过行政途径解决或在传统法庭中审理。环境司法能动性的发挥还受到很多因素的制约。

二、中国环境司法被动的现状解读

环境司法积极作用的发挥不仅能够保障公众的环境权益，而且能够增强政府的环保能力，实现环境行政执法等其他手段所不能达到的环保目标。然而，中国环境司法在实践中正处于解决纠纷能力不足和在环境纠纷解决方式中被边缘化的被动境地。

(一)环境司法对解决环境纠纷缺乏内动力

众所周知，环境违法行为能够产生具有长期性和潜伏性的人身损害，具有间接性的财产损害和累积性的生态损害。环境违法案件的司法解决较普通案件难度明显加大，损害原因的调查、损害结果的鉴定、因果关系的证明、举证责任的负担等均需支付较大成本，这对案件的审理进程、审理结果和审结时限都提出了挑战。法院既害怕审判过程及结果遭到非议而引发群体事件，又担心既耗时又费力的环境案件影响了法院的结案率。由此，在司法实践中，各地法院对环境纠纷解决的动力不足，甚至存在借故不予受理或设法规避此类案件的现象。在一些重大的环境案件中，法院甚至认为该类环境纠纷并非法律争议，应该交由政府通过行政手段解决，从而拒绝受理该类纠纷。例如，2005年，北京大学法学院师生向黑龙江省高级人民法院提起以鲟鳇鱼等自然物作为共同原告的民事诉讼，黑龙江省高级人民法院没有按照法律规定受理案件或者驳回起诉，而是告知原告应该“一切听从国务院决定”。环境案件受理概率的人为降低充分反映了环境司法对解决环境纠纷的内动力不足。

(二)环境司法在环境纠纷解决方式中被边缘化

对于环境法治，人们经常关注的是立法和行政。而对于环境维权，人们也大多选择信访投诉的方式寻求救济。作为以维护公众环境权益和惩治环境犯罪行为为目标的环保法庭常常面临着无案可审的尴尬局面。以西安市为例，自2005年以来，西安市群众向政府、人大等环境主管部门及单位信访投诉的环境案件占环境纠纷案件的90%以上，行政机关作出行政处理的环境案件占9.7%，人民法院审查和受理的环境诉讼案件仅占0.3%［5］。有关环境纠纷解决方式的调查结果显示:“‘环境纠纷数量——进入到行政程序的案件数量——进入到司法程序的案件数量’之间的比例为255∶38∶1，这充分说明环境案件进入到司法程序的少之又少。”［6］法院审查及受理的环境纠纷案件也呈现出环保非诉行政执行案件多，环境保护行政诉讼案件少，民事及刑事诉讼案件极少的局面。就环境刑事司法而言，据粗略统计，2001—2010年全国法院系统以“重大环境污染事故罪”的罪名作出的刑事判决仅有37件，平均每年3.7件［7］。可见，面对现实中大量存在的环境违法案件和环境污染事故，环境信访压力较大，而环境司法在环境纠纷解决方式中长期处于边缘地位。

(三)环境司法在环境纠纷解决能力上明显不足

由于立法不完善、行政权干涉、环境审判人员素质等因素的干扰，司法对环境案件的解决显得无能为力。2005年，河北承德市中级人民法院受理了1500余名村民对某钢铁公司地下水污染提起的共同诉讼，却遭到当地党委和政府的指责［8］。法院对环境案件经常采取回避不理，或者草草结案息事宁人，或者久拖不决的态度。一些环境案件历经十几年，甚至数十年还未能获得司法终局判决。例如，浙江省平湖师范农场特种养殖场诉嘉兴市步云染化厂等5家企业水污染损害赔偿案，自1995年12月提起诉讼以来，历经14年来四级法院的4次审理，两级检察院的抗诉才于2009年4月经最高人民法院作出终审判决［9］。更有甚者，环境司法不敢介入环境纠纷的解决之中。2010年7月，大连发生原油污染事故，当遭受污染的渔民前往大连海事法院起诉时，接待法官无奈地表示:“如果我们受理了渔民的起诉，饭碗就要被砸掉。”［8］另有调查数据显示，环境案件再审率与上诉率分别为全国各类案件(2003年至2007年)平均水平的4.04倍及5.67倍［6］。这也从一个侧面反映出现有环境案件司法处理能力不足，导致案件的“判决不决，终审不终”。

三、中国环境司法能动的障碍分析

司法活动是一种法律适用活动，健全的法律是司法能动得以实现的基本前提，而高素质的司法主体和良好的司法环境也是司法能动得以实现的基本保障。就中国环境司法而言，其能动性的发挥正面临着这三方面因素的制约。

(一)环境司法能动面临“无法可依”的障碍

从1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》出台至今，中国环境法制已经经历了30多年的发展历程。尽管在这几十年的历程中，中国在环境保护方面做出了许多努力，与环境保护有关的法律法规不断涌现，但当前的环境法律仍难以应对时下的环境问题和由此而引发的矛盾和冲突。在中国大陆地区，因环境污染和破坏而受损的受害人，往往因为法律没有明确规定其实体法上的环境利益或者程序法上的环境诉权而放弃寻求司法救济，致使环境案件真正能够进入司法程序的少之又少。在环境纠纷司法救济中，法官常常会遇到诸如法律空白、法律漏洞、法律自相矛盾、法律规范过于原则等问题。在环境法律本身存在诸多不完善的情况下，法官即使受理和审判环境案件，也会显得力不从心、举步维艰，致使现实中存在大量环境纠纷司法救济难的问题。可以说，中国环境司法能动的现状不容乐观，其重要原因之一是环境司法面临“无法可依”的障碍。

(二)环境司法能动面临“法官不能”的障碍

环境司法能动的具体实施有赖于法官主观能动性的发挥，而法官的主观能动性能否准确、适度发挥又有赖于法官的专业水平和职业素养的高低。因为能动司法的过程不仅仅要求法官能动地将抽象的法律规范具体运用到个案审判当中，而且还特别需要综合平衡经济与生态、人与自然、当代人与未来人等多方利益。在过去通过“军转干部、社会考干和调干”等方式进入法院系统工作的人员中，还有相当一部分坚持在司法工作岗位上，固有的工作思路和思维模式制约和阻碍了司法能动效能的发挥。特别是面对环境司法所涉及的大量自然科学知识和环境法新理念，很多法官都表现出不能完全胜任环境审判工作。环境法学是一门新兴的学科，理论上对该学科知识体系和法律机制的研究尚不透彻，实践中法官对环境案件审判目标的认识及对法律原则、法律精神、法律知识的理解和把握都存在较大差异。在这种情况下，环境司法能动常常面临着“法官不能”的障碍。

(三)环境司法能动面临“行政干预”的障碍

我国宪法和法律明确规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但是，在我国当前的司法体制下，由于受到种种因素的影响，我国的司法现状离宪法和法律规定的“司法独立”还相去甚远。司法不独立、司法易受干扰及地方司法环境的不健康都影响甚至阻碍着法院和法官司法能动的发挥。在目前的司法体制内，各级法院的人力、财力、物力皆受制于地方政府，法院缺乏摆脱地方行政权力制约的物质基础，致使来自各方的对司法权独立运行的干扰非常有效。一般而言，环境纠纷的产生往往与政府的政策落实不到位或者宏观调控不当甚至失误有直接关系。地方政府为了保持地方GDP的增长，不惜以牺牲环境和损害部分人的环境权益为代价去干预环境司法，从而导致许多环境案件被法院拒之门外，回避审理，或是得不到公正裁判［10］。

四、中国环境司法能动的实现路径

基于以上对中国环境司法能动制约因素的分析，我们需要通过进一步完善相关立法和健全相关制度来保障环境司法能动的积极实现，以更好地解决环境纠纷，维护公民的环境权益。

(一)扩大可诉环境利益范围

相较于传统的经济利益，环境利益还是一个新事物，人们对于环境利益的认识还不充分。但欲使环境司法能够公平公正地解决环境纠纷，维护合法环境利益，需要在法律上对环境利益，尤其是可诉环境利益，进行明晰的确认和有力的保障。随着环境问题的发展，各种新情况、新矛盾随之出现，一些新型的复杂、疑难案件被诉诸法院，面对新情况，法院不能固守传统的审判方式和价值理念，需要法官具有时代感和紧迫感，积极发挥能动性和创造性，既要处理矛盾、化解冲突，又要考虑对整个社会的行为指引作用。单一的定分止争的功能已经不适应环境时代社会对司法的要求。对环境案件中的环境利益加以明确和保护是环境司法的重要功能之一。

环境司法实践中，虽然存在许多环境利益缺乏明确的实体法依据，但根据客观需要，鼓励和支持法官基于环境利益的合理性和正当性发挥适度能动作用，承认此类环境案件中受害人的诉讼资格，对受害人的环境利益进行司法救济，通过司法途径推动公民环境利益的法律确认，以更好地指引法官对此后类似环境案件的审理。通过法官司法能动的发挥，对环境案件进行合理的审判，对客观存在的环境利益进行有效的司法救济，不仅体现了环境司法本身应有的环境利益救济功能，而且还在实践意义上确立和保护了新的利益类型，更重要的是弥补了因立法滞后所带来的法律上有关权益保护的漏洞或空白。通过环境司法能动地扩大可诉环境利益范围，不仅对于环境利益的保护和分配具有正向引导作用，而且还实现了司法发现、确认、保护和分配环境利益的重任。

(二)完善环境司法主体制度

高水平的裁判者和全方位的参与者对于环境司法能动的实现尤为重要。“只有高素质的法官才能不负使命，以良好的法学素养和对社会情势的透彻理解为依托作出恰当的判决，对现有法律和先例进行重新审视，让宪法适应时代的需要。20世纪中期，美国最高法院在促进自由主义、平等主义和人道主义方面成为强有力的政府分支，它不是被动的法律适用机构，而是民权的保障者和促进者。它不仅在适用法律，而且还在创造着新的公民权利或者扩展和发展着美国宪法的公民基本权利。没有高素质的法官群体，这一切都是不可能的。”［11］因此，需要通过完善环境司法主体制度，以提升环境司法能动水平。

随着公众环保意识的不断提高，在纷繁复杂的环境纠纷中，法官要正确区分眼前利益与长远利益，局部利益与整体利益，经济利益与生态利益，对冲突的利益进行比较、权衡和选择。在面对来自各方面的压力与干涉时，法官要善于排除干扰，遵循法律理念与价值，坚守法律职业道德，平衡好个人、集体、国家乃至自然物及后代人的权益，做出科学裁判。为此，需要加强对环境司法裁判者的选任与培训、保障与监督等方面的制度建设。此外，面对环境案件的特殊性，学界普遍建议应该保障技术和其他方面专家参与诉讼。其实，环境司法过程中不能仅仅依靠专家意见来进行裁判，而忽视广大利益相关者的意愿。在环境案件之中，法院不应该仅仅看到诉讼文书载明的诉争标的，更应该关注立法意旨真正关心的对象;法院不应该仅仅听见堂前双方当事人的激烈争辩，更应该聆听庭外社会大众的沉默心声［11］。因此，环境司法主体制度应该对专家意见的使用范围和使用方式作出合理限定，对环境侵害后果的评估，以及对环境侵害救济方式的选择，应该广泛采纳环境侵害地居民和其他利益相关者的意见。

(三)建立环境司法程序规则

实现司法的环境纠纷解决和环境利益保护等功能，需要与之相适应的司法程序制度作保障。从程序法层面看，我国现行的环境民事、刑事、行政诉讼沿袭了传统诉讼的制度构架。环境诉讼环节依旧按照比较严格的法律程序既定规则进行，制约了司法对环境权益的有效保护，影响了环境司法目的的实现和功能的发挥。环境案件的审理在诉讼主体、举证责任、诉讼时效、判决执行等方面的程序要求与普通的案件处理均有所不同。环境侵害案件中存在当事人主体不平等的特点，加害方往往是经济实力雄厚的企业或集团，受害方往往是欠缺防御抵抗能力的弱势民众，加之环境科学的复杂性和环境利益的公共性等因素影响，起诉资格、诉讼范围设置过于狭窄，造成许多可诉的环境纠纷不能进入环境司法的程序，影响到了环境权益之司法保护功能的发挥。在诉讼时效上，考虑到环境侵害具有间接性、复杂性、潜伏性的特点，一般诉讼时效的2年规定和环境污染损害赔偿诉讼时效的3年规定均不适合环境案件的特殊需要。总之，“目前中国实行的民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼严格区分的审判方式，以及以此划分为依据的审判组织形式和运行机制，不能满足环境纠纷解决的需要，导致一些环境案件审而不终，判而不决;也有一些案件因为缺乏良好的机制保障而无法得到有效处理”［6］。

完善环境司法程序，对充分发挥环境司法的多元功能具有重要意义。基层法院环境司法工作缺少灵活性，诉讼环节依旧按照比较严格的法律程序既定规则进行，对案件事实和法律理论缺少深入细致的调查和探究。法院拒绝受理环境纠纷的一个程序基础就是被复杂化了的案件受理审查制度，致使社会成员的多元利益诉求得不到满足，司法的多元功能得不到实现。从域外经验来看，建立专门的环境司法程序规则成为保障环境司法正常运行的重要举措。例如，澳大利亚新南威尔士州1979年通过的《土地与环境法院法案》(Land and Environmental Court Act1979)，既是该州土地和环境法院创设的法律依据，也是该法院审理环境案件的程序性规定;2004年，美国佛蒙特州最高法院为环境法院制定了《佛蒙特州环境法院程序规则》(Vermont Rules for Environmental Court Proceeding);2010年，菲律宾最高法院也批准通过了《环境案件程序规则》(The Rules of Procedure for Environmental Cases)［12］。可见，我们应积极开展研究并为中国环境司法的立案条件、审判时限、证据规则和判决执行等制定统一的规则。

(四)加强环境司法指导监督

司法能动是有界限的，这种能动不是肆意的、毫无限制的盲动或妄动。为了防止法官“超自由”的自由裁量权的行使，我们有必要对环境司法能动进行适度的规制，给予其有效指导和有力监督。一方面，环境司法能动要在合法性原则、合理性原则及利益衡平原则的指导下进行。法官的司法能动在符合环境法律规范或是环境法律原则、精神的前提下，要充分分析、判断和挖掘法律条文背后所体现的社会目标，结合案情权衡各方利益关系，能够敏锐地认清和觉察到社会公众对于案件审判结果的立场和期望，然后做出一个合法又合乎社会预期的判决结果，以达到法律效果和社会效果的统一。麦克洛斯基曾说过:“公众的赞同为司法决策设置了一个外部的边界;一个良好社会的司法观念决不能与民众的观念离得太远。”［13］在环境案件的审理中，法官如果仅仅是在恪守环境法律的规定，而未综合考量案件审判结果的社会期待，那么做出的判决可能就不能够实现立法的社会目的，法律实施的效果未能真正实现，环境司法能动也就失去了意义。

另一方面，进一步完善案例指导制度和针对裁判者的司法监督制度。在环境司法裁判制度供给不足，裁判依据缺乏的情况下，在环境司法程序制度中建立具有参考意义，而不具有拘束力的案例指导制度，有助于促进环境司法裁判的科学化与规范化。由于我国对环境案件的审判起步较晚，加上立法的不完善，地方各级人民法院在审判环境案件方面存在经验不足、法律适用不尽一致等问题，针对这一情况，最高人民法院应对环境案件的审判经验及时进行总结，并将一些典型案例在《最高人民法院公报》上予以公布，以案例形式为地方各级法院发挥环境司法能动性、积极受理和审判环境案件提供指导。基于环境科学技术的有限性，以及裁判者背景知识的差异性，不同裁判者所作环境案件裁判结果可能出现较大差异，因此，应通过进一步完善审级监督、权力机关和监察部门的监督以及社会舆论、新闻媒体的监督等，对法官自由裁量权的行使进行约束和规制，以防止环境司法中出现枉法裁判或者玩忽职守等司法不正义现象。

［1］［美］本杰明·卡多佐.司法过程的性质［M］.苏力译.北京:商务印书馆，1998.105.

［2］江苏省高级人民法院司法改革办公室.能动司法制度构建初探［J］.法律适用，2010，(2，3):28－31.

［3］王建国.司法能动的正当性分析［J］.河北法学，2009，27(5):148 －153.

［4］顾培东.能动司法若干问题研究［J］.中国法学，2010，(4):5 －26.

［5］杜豫苏，何育凯.环境污染问题的司法应对研究——从西安市法院审理及执行环境纠纷案件切入［J］.西安交通大学学报(社会科学版)，2013，33(4):53 －58.

［6］吕忠梅，张忠民，熊晓青.中国环境司法现状调查——以千份环境裁判文书为样本［J］.法学，2011，(4):82－93.

［7］焦艳鹏.我国环境污染刑事判决阙如的成因与反思——基于相关资料的统计分析［J］.法学，2013，(6):74－83.

［8］王硕.十年荆棘路 中国环境诉讼依旧步履维艰［N］.人民政协报，2012－2－9(C01).

［9］张俊.这不是我一个人的胜利［N］.中国环境报，2009－6－30(003).

［10］刘姗姗.环境纠纷解决中的司法能动研究［D］.江西理工大学，2012.

［11］李桂林.司法能动主义及其实行条件—基于美国司法能动主义的考察［J］.华东政法大学学报，2010，(1):86 －97.

［12］陈懿.环境司法正义论［D］.中国政法大学，2011.

［13］［美］麦克洛斯列文森增订.美国最高法院［M］.任东来，等译.北京:中国政法大学出版社，2005.15.