国内流离失所者及其保护及相关国际法问题

杜海英 王秀梅

(1.内蒙古大学，内蒙古呼和浩特010021;2.西北政法大学，陕西西安710063)

冷战后国际冲突减少，国内冲突和内战增加，其结果就是跨国难民人数减少，境内流离失所人口增加，因此，国内流离失所者(IDPs，Internatal Displaced Persons)已经成为当今国际社会面临的重要人道挑战。据国内流离失所监测中心(Internal Displacement Monitoring Centre，IDMC)的估计，截至2011年年底，全球共有2640万人在自己国家的内部流离失所，其中非洲有970万人。而截至2012年年底，世界上国内流离失所者数量至少为难民［1］数量的两倍。许多国内流离失所者境遇悲惨，在逃离战乱和四处流浪的过程中往往陷入赤贫，营养不良，得不到干净用水，也没有医药供应，还要经历极度危险，死亡率极高。流离失所会使家庭分裂，切断人与人之间的社会和文化联系，中断可靠的雇员关系，摧毁教育机会，使人们无法获得食物、住房、医药等关键的日常生活需要，使无辜人士易于遭受营地受攻击、失踪和强奸等种种暴力行为。国内流离失所者不管是集中在营地里，逃到乡间避难，或混入其他穷苦人们的社区中，他们仍然是最易受迫害的人群，急需要外界的保护和援助。但是由于种种原因，对国内流离失所者的保护与现实的需要差距甚远。联合国难民署高级代表古特雷斯认为境内流离失所者得不到适当的帮助和保护，是国际人道主义行动“最大的败笔”。因此，有必要加强对国内流离失所者问题的研究。

一、国内流离失所者的概念及其与难民的区别

难民的重要特征是跨越国际认可的边界。国内流离失所者由于未能跨出国境抵达其他领土，故不能享受目前国际难民制度的保护。因此，对国内流离失所者的保护首先面临的是适用何种保护制度的问题。

据研究，“流离失所者”概念最早出现于1946年国际难民组织的基本法中，该基本法前言部分规定国际难民组织的职能是负责解决难民和“流离失所者”问题。对后者，“需完成的主要任务是设法尽可能鼓励和帮助他们早日返回其原籍国”。第二次世界大战中，德国法西斯为推行其种族灭绝政策，维护其政治统治，实行了残酷的集中营政策，强迫造成大量人口迁徙，这里所说的“流离失所者”就是指的这部分受害者。随着战后遣返工作的顺利进行，1950年成立的难民署取代国际难民组织并于1951年缔结难民公约时，难民署规程和公约均取消了“流离失所者”的规定。20世纪70年代以后，面临恶化的难民形势，为避免国际社会被严格的难民定义严重束缚，“流离失所者”的概念再次被启用，但是在当时尚未认识到为这些人提供一个保护框架的必要性。在1975年第30届联合国大会通过的第3454号决议中重新确认联合国难民署的活动是帮助“难民和流离失所者”。同年通过的3455(XXX)号决议提及向“印度支那地区的流离失所者”提供援助。80年代后期，在奥斯陆召开的一个会议上才第一次提出对于国内流离失所者缺乏一套合适的国际性机制的问题，其后的有关国际会议上也强调了这个问题。1990年，基于联合国经济及社会理事会的要求，联合国秘书长开启了一个审查程序;同时联合国大会派出协助人员来对各国国内流离失所者加以协调和帮助。联合国还设置了紧急救济协调员(Emergency Relief Coordinator)作为紧急形势下的保护者。

流离失所者与难民的境遇具有很强的相似性，均因各种原因被迫远离家园，亟待帮助和保护。1981年难民署组织的向亚洲难民和流离失所者提供国际援助工作小组曾系统地论述了对“流离失所者”的看法。工作小组认为，许多流离失所者其实都符合公约的难民定义，理应得到保护。如果他们与难民有何不同，那就是他们并不寻求到第三国安置或在庇护国永久定居，而是希望在原籍国内部动乱停止后，返回到其原居住地。这里其实指的是跨境流离失所者。而在实践中数量更多更应当引起关注的是国内流离失所者，因为不管关于难民的公约、议定书及区域公约对难民的原因的规定有何不同，但成为难民必不可少的条件之一是在其本国或经常居住国境外，而国内流离失所者并没有离开其本国或经常居住国，只是因为种种原因逃离家园、在其本国或经常居住国流离失所而已。这些人不符合难民的定义故不能得到难民公约所规定的待遇和保护，但其境遇又与难民相差无几甚至更差，迫切需要被关注和保护。

国际社会已日益注意到国内流离失所者的困境，并采取步骤去解决他们的需要。1992年，联合国秘书长应人权委员会的要求，任命一名国内流离失所者问题的代表，专门研究国内流离失所的起因和后果、国内流离失所者在国际法上的地位、现有国际体制安排所给予他们的保护，以及如何通过同各国政府和其他有关方面的对话，改善对国内流离失所者的保护和援助。1996年联合国秘书长代表同有关国际法律专家密切合作，拟订了关于流离失所者的《法律准则汇编和分析》，列出国内流离失所者的需要和权利，同时也阐明国家和国际社会保护、援助国内流离失所者的相应责任和义务。该《汇编和分析》由秘书长的代表于1996年提交人权委员会(E/CN.4/1996/52/Add.2)。《汇编和分析》审查了国际人权法、人道主义法律，相应地也审查了难民法，认为，虽然现行法律对国内流离失所者提供一定的保护，可是还有不少领域法律不足以成为保护和援助的基础。此外，现行法律的条文出现于许多不同的国际文书内，非常分散，没有一定的针对性，很难凭此对国内流离失所者提供适当的保护和援助。为了响应《汇编和分析》，纠正现有法律的不足之处，人权委员会和大会要求秘书长的代表拟订一项适当的构架，专门保护和援助国内流离失所者，并于1998年编制完成《联合国关于国内流离失所问题的指导原则》，该《指导原则》是针对全世界国内流离失所者的具体需要，确定哪些权利和保证是同保护有关。《指导原则》反映、而且也符合国际人权法和国际人道主义法律，重申了分散在现有文书中的适用于国内流离失所者的有关原则，澄清了一些可能存在的灰色领域。《指导原则》适用于各种不同的流离失所阶段，对强迫流离失所提供了一定保护，说明在流离失所的过程中如何取得保护和援助，并在返回原籍地或另地定居和重新融合的过程中如何得到保证。

依据1998年《联合国关于国内流离失所问题的指导原则》，国内流离失所者是指那些为了避免武装冲突、普遍的暴力、对人权的侵犯或天灾人祸，而被迫逃离其家园，并且没有越过国际承认的国家边界的个人或群体。国内流离失所者应在充分平等的条件下同国内其他人民一样享受国际法和国内法所保证的同等权利和自由，其不得由于在国内流离失所而受到歧视享受不到任何权利和自由。这类国内流离失所者在其国籍国或居留国境内，除非具有其他国家的国籍，可享受外交保护外，无法在其他国家实现其避难权。又因为其不满足公约规定的难民条件，无法因具有难民地位而得到国际保护。实践中，联合国难民署将“国内流离失所者”纳入受“难民署关注的人”的范围，联合国大会承认有必要向这些人提供援助。如难民署曾经向塞浦路斯、黎巴嫩、孟加拉、尼加拉瓜和乌干达等国的流离失所者提供人道主义援助。但是难民署对流离失所者只限于对其提供临时避难和物质援助以及自愿遣返。

二、保护国内流离失所者的专门国际法规则

成为国际法上的难民的一个重要条件是在其本国或经常居住国境外，而由于种种原因，因武装冲突、大规模暴力、自然灾害或生态灾难而逃离家园的人们没有跨越国境，成为国内流离失所者。若其跨越国境，则往往被称为难民，因其已经具备成为难民的条件，有时这些人也被称为跨境流离失所者，这是相对于国内流离失所者而言的。由于很多流离失所者不离开本国，其不具备成为难民的条件，不能受《难民公约》及其议定书的保护，因此，有必要将流离失所者作为单独的一种需要保护的群体。近年来国际社会格外关注流离失所者，联合国制定了《联合国关于国内流离失所问题的指导原则》，非洲通过了《关于保护和救助非洲流离失所者的非洲公约》，表明了国际社会将流离失所者作为一种单独需要保护的群体予以帮助和保护的趋势，也标志着国际社会对国内流离失所者的关注和保护到了一个新的阶段。

(一)《国内流离失所问题指导原则》及其主要内容

《国内流离失所问题指导原则》共规定了30条原则，分为一般原则(原则1到原则4)，关于保护人不受迁移的原则(原则5到原则9)，有关迁移过程中的保护的原则(原则10到原则23)，有关人道援助的原则(原则24至原则27)，关于返回、重新安置和重新融合的原则(原则28至原则30)。《联合国关于国内流离失所问题的指导原则》是联合国制定的保护国内流离失所者的指导性原则，是软法性的规范，不具有强制拘束力，但是对于倡导保护国内流离失所者、形成保护流离失所者的习惯国际法规则具有引导作用。《国内流离失所问题指导原则》作为保护国内流离失所者的指导规范，并不具有强制约束力，是国际软法，但是，其具有重要的指导作用，而且其已经影响到保护国内流离失所者领域硬法的制定，《指导原则》正在形成为国际习惯法。

(二)《坎帕拉公约》

流离失所者与难民问题一样也是困扰非洲大陆的顽疾。2009年10月23日，在乌干达首都坎帕拉举行的非洲联盟难民问题特别首脑会议上，出席会议的非洲领导人签署了《关于保护和救助非洲流离失所者的非洲公约》，这是非洲首次就难民问题召开最高级别会议并签署具有约束力的公约，而该公约是全球首个关于保护和救助流离失所者的公约。《公约》的通过具有划时代意义，标志着非盟在加强全球领导力以解决流离失所问题方面迈出了新的一步。此次《公约》使非盟拥有了综合性的法律工具以处理不同阶段的境内流离失所问题，并通过预防、保护等系列措施解决根本问题。2012年11月12日，斯威士兰签署《非洲联盟保护与救助境内流离失所者公约》，成为签署《公约》的第十五个非洲联盟成员国。《公约》达到了规定的生效条件，并于2012年12月6日正式生效。

公约一共23条，公约的目标是:促进和加强区域和国家措施，以防止或减轻，禁止和消除国内流离失所的根本原因，并提供持久的解决办法;为在非洲防止内部流离失所，保护和援助国内流离失所者建立一个法律框架。本公约包括国际人道法的许多重要条款，其不仅规定了各方在保护和援助国内流离失所者的相关义务，而且还包括确保防止强迫迁移的规范以及明确禁止违反人道法的任意迁移的规范，有关安全与自愿返乡的规则，以及获得赔偿或其他形式补偿的规则。就加强对国内流离失所者的保护而言，是积极的进步。

1.公约关于“国内流离失所者”的定义。

公约规定，国内流离失所者是指个人或团体的人被迫或被迫逃离或离开自己的住所或惯常居住的地方，特别是由于为了避免武装冲突影响，普遍的暴力，侵犯人权或自然或人为灾害，但是没有穿过国际承认的边界。

2.缔约国的一般义务。

缔约国承担尊重和保证本公约的尊重。特别是缔约国应避免、禁止和防止任意流离失所;防止政治、社会、文化和经济的排斥和边缘化，防止人们因自己的社会身份、宗教信仰或政治见解造成流离失所;尊重并确保尊重国内流离失所者的人格尊严;尊重和确保国内流离失所者受到人道的待遇，不歧视，给予平等的待遇及人权的尊重和保护;尊重和确保尊重国际人道主义法对国内流离失所者的保护;尊重和确保尊重对国内流离失所者提供的人道主义和平民性质保护和援助，其中包括确保这些人不从事颠覆活动;确保按照国际刑法和给你追求强迫迁移者的个人责任的;对非国家行为者，包括跨国公司和私人军事或保安公司强迫迁移行为或共谋的强迫迁移行为追究责任。

3.缔约国在防止国内流离失所方面的义务。

(1)缔约国应尊重并确保尊重国际法所规定的义务，包括人权和人道主义法，以防止和避免可能产生流离失所者;(2)缔约国应以非盟的预警机制为背景建立预警机制，在潜在的可能发生国内流离失所的地区，制定和实施减少灾害发生的策略以及应对紧急情况和灾害的预防和管理措施，并在必要时，向国内流离失所者提供帮助;(3)缔约国应寻求向国际组织和国际人道主义机构、民间组织和其他有关各方的合作;(4)任何人有权免于任意迁移，包括但不限于:禁止类的任意迁移包括但不限于:基于种族歧视、旨在/或导致种族，宗教或种族的人口构成的迁移;武装冲突的情况下，对平民个体或群体的强迫迁移，除非根据国际人道法是基于迫切的军事理由而确有必要;武装冲突的情况下故意违背有关国际人道法将强迫迁移作为一种作战方法而使用;广义的暴力或侵犯人权的行为造成流离失所;在自然或人为灾害或其他原因的情况下强制疏散，且该种疏散并非基于受影响的人之安全和健康而必需;迁移作为一种集体惩罚;其他根据人权法和国际人道法因任何行为、事件、因素或现象导致的与上述迁移行为具有同等严重性质的迁移行为;(5)缔约国有义务确保某些群体除因压倒性的公共利益的理由基于其文化和精神价值而免于强迫被迁移出其依恋和依赖的土地;(6)缔约国应宣布根据法律任意迁移构成灭绝种族罪、战争罪和危害人类罪。

4.缔约国在保护和帮助国内流离失所者方面的义务。

(1)缔约各国在不歧视的基础上对其领土或管辖范围内的国内流离失所者提供保护和人道主义援助应承担首要的责任和义务。(2)缔约各国应根据有关缔约国或缔约国会议的请求在保护和援助国内流离失所者方面进行合作。(3)缔约国应根据国际法接受非洲联盟、联合国以及国际人道主义组织关于对国内流离失所者提供保护和援助的要求。(4)缔约国应采取措施，以保护和帮助因自然或人为灾害包括气候变化可能成为国内流离失所者的人。(5)缔约国应与国际组织或机构合作对国内流离失所者及其所在社区的需求和脆弱性进行评估。(6)在资源允许的情况下缔约国应向国内流离失所者提供足够的保护和援助，且应寻求国际组织和人道主义机构的援助，以及民间社会组织和其他有关各方的合作。(7)缔约国应采取必要措施，实施有效的组织和救援，其本质上应是人道的、公正的行动并应保证安全。缔约国应允许所有救济物资、设备和人员快速和畅通地到达国内流离失所者。缔约国还应为国际组织和人道主义机构以及民间社会组织和其他有关各方保护和帮助国内流离失所者提供便利，缔约国有权对有关保证畅通的技术措施作出规定。(8)缔约各国应坚持和确保尊重人道、中立、公正和独立的人道主义行动者的人道主义原则。(9)缔约国应尊重国内流离失所者以和平方式要求或寻求保护和援助的权利，根据与有关国家和国际法律，他们不得被迫害，起诉或惩罚的权利。(10)缔约国应尊重、保护，而不是攻击或以其他方式损害人道主义工作人员和国内流离失所者的援助或福利的资源或其他材料。(11)缔约国应采取措施，确保武装团伙的行为符合第七条所规定的义务。

5.武装冲突期间对国内流离失所者的保护。

(1)本公约不得以任何方式被解释为给予武装团体给予以法律地位合法化，且不应影响这些群体的成员在国内或国际刑法下的个人刑事责任;(2)本公约的任何条款都不应被理解为可以影响一个国家通过一切合法手段，以维持或恢复建立国家的法律和秩序，或保卫国家统一和领土完整的状态方面主权或政府责任;(3)本条对国内流离失所者的保护和援助应受国际法特别是国际人道法的支配;(4)武装团体成员违背国际法和国内法侵犯国内流离失所者的行为应予追究刑事责任;(5)武装团体的成员均不得从事下列行为:a.任意迁移;b.阻碍在任何情况下为国内流离失所者提供保护和援助;c.否认国内流离失所者有权在有尊严的条件下生活、获得安全、卫生设备、食品、水，卫生和住所及其与分离家庭成员团聚的权利;d.限制境内流离失所者在居住地区以外的行动自由;e.招募儿童，或要求或允许他们在任何情况下参与敌对行动;f.强行招募人员，绑架或劫持人质，进行性奴役和人口贩运，特别是妇女和儿童;g.阻止所有救济物资、设备和人员，阻碍人道主义援助到达国内流离失所者;h.攻击或以其他方式损害人道主义工作人员和物资;i.侵犯国内流离失所者栖身的具有人道主义特征的地方。

此外，公约规定了非盟及缔约国在帮助和保护国内流离失所者方面的义务、项目引起的迁移或流离失所、补偿问题、登记与档案、监测措施等。

三、国际人权法、国际人道法、国际刑法与保护及防止国内流离失所者

造成国内流离失所的原因包括战争与武装冲突、普遍化的暴力、侵犯人权和天灾人祸等，但是从目前国际社会来看造成国内流离失所的主要原因是武装冲突，包括国际和国内武装冲突。根据挪威难民理事会国内流离失所问题监控中心(IDMC)的报告，武装冲突是造成大规模国内流离失所的主要原因，叙利亚、苏丹、格鲁吉亚、索马里、刚果民主共和国、巴基斯坦、缅甸、巴勒斯坦，这些国内流离失所最为严重的国家无一不是爆发了持续武装冲突的国家。唯有减少和消除武装冲突才能在根本上减少和消除国内流离失所者，但在爆发武装冲突的民族矛盾和社会矛盾依然严重的情况下，这只能是一种奢望。因此，应当在现有的国际法律体系内寻求对国内流离失所者的保护。保护武装冲突中的流离失所者一般地要受到国际法和国内法的保护，其中国际人权法和国际人道法对其保护具有重要作用。

(一)国际人权法与国内流离失所者的保护

国内流离失所者原本是他们所在国家的国民。因此，他们有权得到国内法的全面保护并且享有国内法所赋予的国民权利，不能因为他们流离失所的事实而有任何不利的区别。他们还受到国际人权法的保护。尽管某些国际人权条约如《公民权利和政治权利国际公约》、《欧洲人权公约》、《美洲人权公约》等规定在战时或社会发生紧急状况时某些人权可能受到一定的限制或克减，但是，它们在武装冲突期间乃至军事占领期间是仍然适用的。

人权法既适用于和平时期又适用于武装冲突的情况。它还为国内流离失所者员提供重要的保护。其目标在于预防流离失所，而如果发生了流离失所，则确保其基本权利。禁止酷刑、残忍、不人道或有辱人格的待遇或惩罚、和平享受财产的权利、家园和家庭生活的权利对于流离失所者都是特别重要的。人身安全和拥有家的权利，以及拥有食物、住所、教育和获得工作的权利在流离失所提供了关键的保护。这些权利中许多还和返回家园的问题相关。这些权利和其他人权必须毫无歧视地授予每个人，这里所说的歧视包括基于流离失所这一状况的歧视。

(二)国际人道法规定禁止驱逐和强迫迁移平民

国际人道法对于防止产生平民的流离失所和保护国内流离失所者意义重大。减少和消除重在消除产生流离失所的根源和预防流离失所，毫无疑问，消除武装冲突的原因并不容易。但是，国际人道法适用于武装冲突是能够有助于防止流离失所的。首先，如果国内流离失所者处于发生武装冲突的国家中，而他们没有积极地参与战斗行为，那么他们应被认为是平民，因此有权获得平民可以得到的保护。其次，国际人道法明确禁止强迫平民离开他们居住的地方，除非是出于其安全或紧急军事的必要性，因此，如果国际人道法的一般规定得到了遵守，那么它们就可以预防流离失所，或者如果有流离失所的情况发生，也可以在这一情况中提供保护。根据习惯国际人道法，除为有关平民的安全或迫切的军事理由所要求外，国际性武装冲突当事方不得将占领地平民居民之全部或部分驱逐或强制移送;除为为有关平民的安全或迫切的军事理由所要求外，非国际性武装冲突当事方不得将占领地平民居民之全部或部分驱逐或强制移送。

1.国际人道法关于保护平民的基本法律规则。

国际人道法中有大量关于保护平民的法律规则，若得以遵守则会大大降低产生流离失所者的可能性。这些原则包括:攻击平民或平民财产，不分皂白的攻击，将使平民陷于饥饿;作为作战手段，摧毁平民生存所必不可少的物体;对平民或平民财产进行报复。但是，一旦发生武装冲突，冲突各方往往违反这些规则，造成大量平民逃离家园成为流离失所者。红十字国际委员会也非常清楚这一点:武装冲突中被迫流离失所的主要原因之一无疑是违反国际人道法的行为。因此，由于红十字国际委员会的职责，我们在这种情况下要发挥特殊作用，提醒冲突各方牢记他们的法律义务。此外，在武装冲突发生的情况下，出于对战火的恐惧，人们往往选择逃离家园，并不得不沦为流离失所者。因此，武装冲突本身是造成流离失所的真正根源。

2.国际人道法关于武装冲突中禁止驱逐或移送平民的专门原则。

(1)国际性武装冲突中的禁止驱逐或移送平民。

据研究，禁止驱逐或移送平民最早规定在《利伯守则》中，它规定“不能再将平民……带至遥远的地方”。《纽伦堡国际军事法庭宪章》规定:“为奴役或为其他目的……驱逐占领地平民居民”构成战争罪。《日内瓦第四公约》规定禁止将本国平民驱逐或迁移至其所占领土。不过，该公约及《第一附加议定书》在规定驱逐或移送被占领土的平民居民是严重破坏上述国际法文件的行为的同时，也规定因涉及平民的安全或因迫切的军事理由而有需要的除外。因此，若出于迫切的军事必要或保护平民的安全的理由可以移送平民。《国际刑事法院规约》规定，在国际性武装冲突中，(占领国)将被占领土上的全部或部分人口驱逐或迁移到被占领土内或外的地方构成战争罪。

(2)非国际性武装冲突中的禁止驱逐或移送平民。

《第二附加议定书》规定在非国际性武装冲突中禁止转移平民居民，撤离不能造成迫使平民居民离开其本国领土。如果出于有关平民的安全或迫切的军事理由而命令平民居民迁移，“则应采取一切可能的措施，使平民居民能在满意的住宿、卫生、健康、安全和营养的条件下被收留”。《国际刑事法院规约》规定，在非国际性武装冲突中，除非所涉平民的安全或迫切的军事理由有所需要，“基于与冲突有关的理由下令平民人口迁移”构成战争罪。同时，根据《前南斯拉夫问题国际刑事法庭规约》、《卢旺达问题国际刑事法庭规约》和《国际刑事法院规约》的规定，驱逐或迁移平民构成危害人类罪。在一些国家如波黑、莫桑比克和苏丹等国国内武装冲突的实践中，冲突双方也缔结了关于要求在实施迁移的条件下保护平民居民的规则。

(三)国际刑法规定驱逐、强迫迁移平民构成国际罪行

为惩处驱逐和强迫迁移平民的行为，国际法规定驱逐和强迫迁移平民构成战争罪、危害人类罪和灭种罪。很多国际法庭将这些行为列入管辖，例如《前南刑事法规约》第1条规定了法庭的职权范围:“国际法庭有权根据本规约各条款起诉应对1991年以来前南斯拉夫境内所犯的严重违反国际人道主义法行为负责的人。”第2条规定:法庭应有权起诉犯下或命令他人犯下严重违反1949年8月12日各项《日内瓦公约》的情事，其中(g)款为:“将平民非法驱逐出境或移送或非法禁闭”。其他国际刑法文件也在危害人类罪、战争罪和灭种罪的条款中对驱逐和强迫迁移构成国际罪行作了相应的规定。

1.驱逐出境或强迫迁移构成危害人类罪。

(1)《纽伦堡宪章》。

《纽伦堡宪章》第6条第3款规定:“违反人道罪:即在战前或战时，对平民施行谋杀、歼灭、奴役、放逐及其他任何非人道行为;或基于政治的、种族的或宗教的理由，而为执行或有关于本法庭裁判权内之任何犯罪而作出的迫害行为，至于其是否违反犯罪地之国内法则在所不问。”1946年12月11日联合国大会第95(2)号决议通过的《纽伦堡原则》原则六第3项规定:“反人道罪:对任何平民居民进行谋杀、生物实验、放逐和其他非人道行为，或基于政治、种族、宗教背景的迫害，而此类行为已实施或此类迫害已执行或此类行为与任何反和平罪或任何战争犯罪相关联。”

(2)《前南刑庭规约》。

《前南刑庭规约》也对危害人类罪做出了规定，其第5条(危害人类罪)规定:国际法庭应有权对国际或国内武装冲突中犯下下列针对平民的罪行负有责任的人予以起诉:(1)谋杀;(2)灭绝;(3)奴役;(4)驱逐出境;(5)监禁;(6)酷刑;(7)强奸;(8)基于政治、种族、宗教原因而进行的迫害;(9)其他不人道行为。即对平民的驱逐出境构成危害人类罪。

(3)《卢旺达刑庭规约》。

《卢旺达刑庭规约》对危害人类罪的规定更为详细。该规约第3条(危害人类罪)规定:卢旺达国际法庭应有权对在广泛或有系统地针对任何民族、政治、人种、种族或宗教团体的平民人口进行的攻击中，作为攻击的一部分实施了下列犯罪行为而负有责任的人进行起诉:(1)谋杀;(2)灭绝;(3)奴役;(4)驱逐出境;(5)监禁;(6)酷刑;(7)强奸;(8)基于政治、种族、宗教原因而进行的迫害;(9)其他不人道行为。对平民人口的驱逐出境构成危害人类罪，但是该条对有关犯罪行为要求应为“广泛或有系统”地进行。

(4)《国际刑事法院规约》。

《国际刑事法院规约》犯罪要件第七条规定了危害人类罪，其中第七条第一款第4第4项规定驱逐出境或强行迁移人口构成危害人类罪。具体犯罪要件为:a.行为人在缺乏国际法容许的理由的条件下，以驱逐或其他强制行为将一人或多人驱逐出境或强制迁移到他国或他地。b.这些人合法留在被驱逐或迁移离开的地区。c.行为人知道确定这些人留在有关地区的合法性的事实情况。d.实施的行为属于广泛或有系统地针对平民人口进行的攻击的一部分。e.行为人知道或有意使该行为属于广泛或有系统地针对平民人口进行的攻击的一部分。从本项的规定来看，驱逐出境或强行迁移人口构成危害人类罪不必发生在武装冲突期间。第七条第二款第四项进一步规定，“驱逐出境或强行迁移人口”是指在缺乏国际法容许的理由的情况下，以驱逐或其他胁迫行为，强迫有关的人迁离其合法留在的地区。

此外，《国际刑事法院规约》签署之前，国际法编纂和发展过程中也规定对驱逐和强迫迁移构成危害人类罪，如1996年国际法委员会第48届会议通过的《危害人类和平及安全治罪法草案》第18条(危害人类罪)规定:危害人类罪是有计划或大规模实行由某一政府或任何组织或团体唆使或指挥的11种行为:其中第7项为:任意驱逐出境或强迫迁移人口。

2.驱逐出境或强迫迁移构成战争罪。

(1)《国际刑事法院规约》的规定。

《国际刑事法院规约》第8条规定了战争罪，其中第2款规定战争罪之第1项是指严重破坏1949年8月12日《日内瓦公约》的行为，即对有关的《日内瓦公约》规定保护的人或财产实施的8种行为，其中第7种为:非法驱逐出境或迁移或非法禁闭。第2项规定战争罪为严重违反国际法既定范围内适用于国际武装冲突的法规和惯例的其他行为，共26种行为，其中第8种行为是:占领国将部分本国平民人口间接或直接迁移到其占领的领土，或将被占领土的全部或部分人口驱逐或迁移到被占领土内或外的地方。

3.强迫迁移儿童构成灭种罪。

《防止及惩治灭绝种族罪公约》是专门规定防止和惩治灭绝种族罪行为的公约，公约第1条首先规定:缔约国确认灭绝种族行为，不论发生于平时或战时，均系国际法上的一种罪行，承允防止并惩治之。第2条规定:本公约内所称灭绝种族系指蓄意全部或局部消灭某一民族、人种、种族或宗教团体，犯有下列行为之一者:(a)杀害该团体的成员;(b)致使该团体的成员在身体上或精神上遭受严重伤害;(c)故意使该团体处于某种生活状况下，以毁灭其全部或局部的生命;(d)强制施行办法，意图防止该团体内的生育;(e)强迫转移该团体的儿童至另一团体。其中涉及强迫迁移的为强迫转移某团体的儿童至另一团体，即强迫迁移的对象应为儿童。这是因为强迫儿童迁移到其他团体后，儿童失去与原来所属团体的联系，在其他团体长大并将因此而在语言、文字、宗教、文化等方面不再具有原来所属团体的特征，足以威胁这些儿童原本所属种族的延续和存在。

《前南刑庭规约》第4条规定，灭绝种族指蓄意全部或局部消灭某一个民族、人种、种族或宗教团体的五种行为之一，其中第五种行为是:强迫转移该团体的儿童至另一团体。《国际刑事法院规约》第六条规定了灭绝种族罪:灭绝种族罪是指蓄意全部或局部消灭某一民族、族裔、种族或宗教团体而实施的五种行为，其中第五种行为是:强迫转移该团体的儿童至另一团体。因此，《前南刑庭规约》、《国际刑事法院规约》关于迁移构成灭绝种族的规定深受《防止及惩治灭绝种族罪公约》的影响。

(四)驱逐和强制迁移构成国际罪行的审判实践及其问题

驱逐和强制迁移构成反人类罪、战争罪和灭种罪等国际罪行，在前南法庭、国际刑事法院和一些混合法庭对此有比较丰富的司法实践。例如:

1.弗里茨·绍克尔因驱逐平民出境控危害人类罪(纽伦堡军事法庭)。

弗里茨·绍克尔曾是德国图林根地方长官、党卫队副总指挥，1942年3月21日，希特勒任命绍克尔为劳动力调配全权总代表，赋予充分“调动一切可供使用的劳动力，包括统一监督从外国征募的劳工和战俘”的权力，在绍克尔的领导下，大量劳工被以非人道的方式运到德国。二战结束后纽伦堡国际军事法庭判决弗里茨·绍克尔犯有危害人类罪，并判处其绞刑。1946年10月16日，被执行绞刑。

2.普拉西齐被指控强迫驱逐和迁移等而犯有反人类罪(前南法庭)。

贝亚娜·普拉西齐(Bilyana Plavsic)(我国媒体通常称其为普拉夫西齐)女士原为南斯拉夫萨拉热窝大学自然科学专业教授，有相当不错的学术地位。1990年7月，普拉西齐加入了塞尔维亚民主党，她在党内的地位迅速上升，最后当选为国家的共同总统(Co－president)。2001年1月10日，普拉西齐主动向前南国际法庭投案。她被指控犯有下列罪行:种族灭绝，共谋种族灭绝，以及反人类罪行，包括迫害、灭绝、屠杀、驱逐和其他非人道行为。

法庭聆讯中的证据之一就是强迫驱逐和迁移。在1992年的时候尽管在一些自治市里存在一个相对多数的种族，但是绝不可能找到一个所谓的完全由一个种族控制的城市。波斯尼亚塞族支持的行动方式和其他部队实行的强制驱逐方式，自始至终由下面的系列行为组成:照明弹袭击和炮击，紧接着机械部队开进村庄和城镇，开始使用暴力，接下来发生的事件就什么都包括了。妇女被与男人分开，被关进集中营或驱逐到其他地点。发生在37个城市的强制驱逐都伴随着残忍的能分离种族的暴力，包括大量的杀害、性侵犯和强奸。经过审判，法庭判决普拉西齐11年有期徒刑。

3.奥伊达尼奇被控屠杀、驱逐、迫害和违反战争法而犯有反人类罪(前南法庭)。

奥伊达尼奇曾于1998年至2000年担任南联盟军队总参谋长，他是第一位自愿到海牙前南问题国际刑事法庭投案的南联盟前军队高级指挥官。法庭指控他于1998年至1999年期间在南联盟科索沃地区的军事行动中犯有伤害人类罪，其中包括“屠杀、驱逐、迫害和违反战争法”等罪行。

4.莫姆契洛·克拉伊什尼克。

莫姆契洛·克拉伊什尼克(Momcilo Krajisnik)是波黑塞族重要政治人物，波黑塞尔维亚民主党的创建人之一。2009年3月17日，前南刑庭上诉分庭对克拉伊什尼克于波斯尼亚和黑塞哥维那地区的武装冲突期间的驱逐非塞族平民出境以及强迫迁移、迫害非塞族平民行为，维持审判分庭于2006年作出的有罪判决。

5.戈兰·哈季奇因屠杀及驱逐被控犯战争罪和反人类罪(前南法庭)。

戈兰·哈季奇(Golan Hadzic)为克罗地亚塞族前领导人，克罗地亚战争期间，曾担任塞尔维亚克拉伊纳共和国总统。2004年前南斯拉夫问题国际刑事法庭对戈兰·哈季奇发出通缉令。法庭指控其在克罗地亚战争期间杀死数百名克族平民并且强制驱逐约2.8万名克族人及其他非塞族人，犯有战争罪和反人类罪。哈季奇是前南刑庭通缉的最后一名“战犯”。2011年7月20日，他在塞尔维亚的弗鲁什卡山地区被捕，随后被引渡到前南法庭进行审判。

6.红色高棉监狱长康克由和前领导人被控灭绝种族罪、危害人类罪等国际罪行(柬埔寨特别法庭)。

2010年7月26日，柬埔寨法院特别法庭以战争罪判处红色高棉前监狱长康克由(Guek Eav Kaing)35年徒刑。康克由是在前红色高棉担任领导职务的人中第一个被判处刑罚的人。2011年6月27日，柬埔寨法院特别法庭正式开庭审理农谢、乔森潘等4名前红色高棉领导人案。这4人被控的罪行包括灭绝种族罪、危害人类罪、严重违反《日内瓦公约》以及违反1956年柬埔寨刑法谋杀、酷刑和宗教迫害等罪。红色高棉在1975—1978年统治期间采取种族屠杀和种族清洗政策，造成约100万人死亡，法国学者拉古特把柬埔寨的这段历史称为“自我灭绝的屠杀”。红色高棉曾经进行大规模的强制性人口迁移。1975年4月红色高棉夺取政权进入主要城市后，在3天至1周的时间里将全部城市人口强制遣散出城，武装押送到农村。由于这项工作完全缺乏相应的物质准备，甚至最终目的地都没有确定，大量的年老体弱者和妇孺死于饥饿、疾病和疲劳。强迫迁移是造成大量人口非正常死亡的重要原因。

此外，国际刑事法院在其司法诉讼中有关的指控也涉及驱逐和强迫迁移。如根据国际刑事法院2012年向联合国大会提交的报告，检察官诉威廉·萨莫埃·鲁托、亨利·基普洛诺·科斯盖和乔舒亚·阿拉普·桑案中，称其在2007年8月到2008年1月在肯尼亚犯有反人类罪，包括犯下谋杀、强制迁移人口和迫害罪。国际刑事法院在其调查和初步审查工作中非常重视对强迫迁移的信息的收集。其在对肯尼亚局势的调查中继续收集关于谋杀、驱逐或强迫迁移或迫害等危害人类罪的信息。

尽管驱逐和强迫迁移平民构成国际罪行，但是由于国际刑事法院的管辖权是补充性管辖，仅在有管辖权的国家不能够或不愿意的情况下才进行管辖，且其行使管辖权也往往面临着国际政治的很多现实障碍，而爆发武装冲突的各国也往往不具备对驱逐和强迫迁移构成的国际罪行的审判和处罚的条件，因此，在各国发生的驱逐和强迫迁移行为尽管构成国际罪行，却往往得不到应有的惩处，致使驱逐和强迫迁移造成平民大量流离失所的现象并未有任何改观。对于驱逐和强迫迁移平民构成国际罪行的行为，各国及国际刑事法院应加强管辖。

四、国际组织与国内流离失所者的保护

毫无疑问，主权国家应当对承担流离失所者承担主要的保护责任。但是，在发生武装冲突、普遍的暴力、侵犯人权、自然灾害等状况下，合法政府和武装团体可能由于忙于交战、能力限制等原因不能对国内流离失所者提供必要的保护，因此国际组织对国内流离失所者的关注和保护就变得非常重要，联合国大会、联合国安理会、联合国难民署、联合国人权理事会、联合国儿童基金会等是联合国体系内保护国内流离失所者的主要机关，红十字国际委员会是保护国内流离失所者最重要的国际非政府组织，特别是联合国难民署和红十字国际委员会由于其重要的国际影响、人道立场及保护难民和战争及武装冲突中的受难者的丰富经验而成为保护流离失所者的主要国际组织。

(一)联合国难民署对流离失所者的保护

联合国难民署成立于1950年12月，并在次年1月开始运转，是保护难民的最主要国际机构，其宗旨之一是在有关政府组织和个人的协助下，实施其各项援助难民的方案，对属于高级专员职权范围内的难民，提供国际保护，帮助他们自愿遣返或归化于新定居的国家。该组织帮助世界各地的流离失所者，在紧急情况下为他们提供帐篷、食品、水和药等生活必需品并寻求长久解决问题方案，包括自愿遣返回家或到新的国家开始新生活，并督促世界各国建立、完善难民立法。联合国难民署也致力于对流离失所问题的研究，譬如对长期国内流离失所者的定义。在国内流离失所者中，很多是长期流离失所。2007年，联合国难民署与布鲁金斯－伯尔尼流离失所项目组联合举办了一个关于长期国内流离失所者境遇的研讨会。与会专家就长期国内流离失所的定义达成一致:“国内长期流离失所是指，由于包括经济、社会、文化在内的人权被侵犯或缺乏对它们的保护，寻找长久解决办法的过程已中断和/或国内流离失所者被边缘化。”

联合国难民署也直接对国内流离失所者提供帮助，例如，难民署2007年启动了帮助刚果金流离失所者返乡的行动。2012年5月刚果(金)东部发生新的冲突导致超过19000人流离失所。联合国难民署呼吁冲突各方允许人道援助进入冲突区，为流离失所者提供援助。而难民署与合作伙伴向这些人提供帮助，包括提供住宿和其他非食品物资。实际上对国内流离失所者的援助已经与帮助和保护难民一样成为难民署的重要工作。

(二)红十字国际委员会对国内流离失所者的保护

红十字国际委员会作为当今全球最大和最重要的人道主义国际非政府组织，是对流离失所者提供帮助和保护的主要国际组织之一。红十字国际委员会还将工作重点特别放在保护和援助流离失所者方面。红十字国际委员会以及国际红十字与红新月运动的其他成员共同制定了一套人道应对方案，每年都为紧急和悬而未决的局势中有着各种需求和困难的数百万流离失所者提供援助。仅在2008年，就有约370万国内流离失所者从红十字国际委员会的活动中获益。2010年，红十字国际委员会与国际红十字会与红新月会合作，为32个国家的430万国内流离失所者提供了人道援助，所有这些流离失所者都是因武装冲突或暴力局势而被迫逃离家园的。该组织为国内流离失所者投入了两亿瑞郎资金，约占红十字国际委员会2010年行动预算的20%。2010年红十字国际委员会援助了1520万平民，其中28%是国内流离失所者。该组织为国内流离失所者开展的最大规模行动集中在索马里、巴基斯坦、苏丹、菲律宾、伊拉克、刚果民主共和国和也门。

红十字国际委员会保护流离失所者的主要方法包括:在流离失所社区提供或支持医疗服务，运送应急生活用品和食品，支持农业生产，提供水与居住环境方面的服务并提供其他所需援助。该组织还与国家和地方当局合作，确保他们履行其义务保护各类流离失所者，无论男女老幼。最后，该组织还帮助离散家庭成员重建联系。红十字国际委员会非常注重发起及管理流离失所者营地并对营地中的流离失所者提供保护和帮助。保护流离失所者在流离失所的过程中形成了一些营地，红十字国际委员会还发起和建立了一些流离失所者的营地，在特殊情况下为营地中的国内流离失所者提供紧急援助。例如，当安全方面的限制使其他人道组织无法在达尔富尔开展行动时，红十字国际委员会在该地区管理着全球最大的国内流离失所者营地之一——朱莱达营地。2004年其在达尔富尔发起建立了阿布舒克营地和卡萨布营地。帮助流离失所者返乡也是红十字国际委员会的主要工作之一，红十字国际委员会很注意避免流离失所者对援助的长期依赖，并且一旦条件允许就帮助人们返回原居住地，因此在实践中红十字国际委员会注意提供足够的援助，但不能对返乡造成抑制。

结语:武装冲突、普遍性的暴力、侵犯人权、自然灾害等正在催生着国内流离失所者，其中武装冲突是造成国内流离失所的主要原因。国际社会不能漠视这种新的人道灾难。国内流离失所者与难民不同，不能受到国际难民法的保护，《国内流离失所者指导原则》、《坎帕拉公约》及其《议定书》等软法规范和公约的制定为保护国内流离失所者提供了专门的国际法规范。对武装冲突造成的国内流离失所者，其受到国内法、人权法和国际人道法的保护，特别是国际人道法保护平民的原则及禁止迁移和移送平民的原则的保护。联合国难民署和红十字国际委员会为保护国内流离失所者做了大量工作，也丰富了保护国内流离失所者的实践。但要彻底解决国内流离失所问题，仍需要国际社会做出持续的努力。

［1］日内瓦第四公约.

［2］第一附加议定书.

［3］第二附加议定书.

［4］纽伦堡国际军事法庭宪章.

［5］前南斯拉夫问题国际刑事法庭规约.

［6］卢旺达问题国际刑事法庭规约.

［8］国际刑事法院规约.

［9］国内流离失所者指导原则.

［10］国内流离失所者人权问题的秘书长特别代表.国内流离失所者问题持久解决框架.A/HRC/13/21/ADD.4.

［11］尼娜·波克兰.国内流离失所:冲突引发之全球流离失所之全球趋势趋势［J］.霍政欣译.红十字国际评论，2009.

［12］王新.国际刑事实体法原论［J］.北京:北京大学出版社，2011.

［13］［法］夏尔·卢梭.武装冲突法［J］.中国对外翻译出版公司，1987.

［14］朱文奇.国际人道法［J］.北京:法律出版社，2007.

［15］李世光，刘大群，凌岩.国际刑事法院罗马规约评释［J］.北京:北京大学出版社，2006.

［16］王秀梅等.国际刑事审判案例与学理分析(第一卷)［J］.北京:中国法制出版社，2007.

［17］Lauren Hurst:The protection and assistance of internally displaced persons and the creation of customary Law(PDF)［J］.Universty of Ottawa，formaster of degree，2009.

［18］Won kidand:Managing forced displacement by law in Africa:the role of the New African Union IDPs Convention，Vanderbilt Transnational Law，Volume，2011.44.

［19］Securiy Council，inernational displacement and protection:recommendations for strengthening actions through resloions，(published by)the Brookings Institutions［J］.London School of Economics，2011.

［20］Mélanie Jacques:Armed Conflict and Displacement:The Protection of Refugees and Displaced Persons under International Humanitarian Law［J］.Cambridge University Pubilication，2012.