完善农民工社会保障制度研究

刘春春

刘春春/中共江西省委党校科社教研部讲师，硕士（江西南昌330000）。

一、农民工的身份界定

关于农民工的身份界定有不少权威的说法。比如，《中国农民工调研报告》指出:农民工是指户籍身份还是农民，且有承包土地，但主要从事非农产业、以工资收入为主要来源的人员。郑功成认为，农民工是社会转型与制度变迁期间所出现的特殊群体，指在城镇务工且具有农村户口身份的劳动者。而杨思远则认为，农民工是指拥有农业户口而从事非农经济活动的雇佣劳动者。

可见，对农民工的身份定义都具备两方面特征:一是身份是农民，二是从事着非农产业。但在“是否以工资收入作为主要来源”作为判断标准方面存在一些不同的认识，因为有很多农民到进城后从事私营商业或个体，而不是以工资收入为主要来源。用流行的观点来看，农民工定义大概可以分为广义和狭义：从广义角度来讲，农民工包括两类人，一类是离土离乡外出务工，进入城镇从事二、三产业的农村劳动力；另一类是离土不离乡在本地乡镇企业就业的农村劳动力。在“狭义农民工”的范畴界定上，学术界争议不大，主要是指前一类人。由于进城农民工引发的种种社会问题远比在乡镇的农民工突出，所以一般意义上的农民工是指“狭义的农民工”。在上述的概念中广义农民工的范畴包括了“县域内二、三产业就业的农村劳动力”和“进城务工人员”，因此，也就自然包括自谋职业的企业主、个体工商业户和个体劳动者等。2006年1月18日，国务院通过了《关于解决农民工问题的若干意见》，这是“农民工”概念第一次写入中央政府具有行政法规作用的文件。该文件明确指出，农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军，他们户籍仍在农村，主要从事非农产业，有的在农闲季节外出务工，亦工亦农，流动性强，有的长期在城市就业，已成为产业工人的重要组成部分。

二、完善农民工社会保障制度的重要意义

（一）构建社会主义和谐社会的内在要求

党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会的要求，六中全会又进一步提出构建中国特色社会主义和谐社会的九大目标和任务。在党的文件中，第一次把构建“和谐社会”置于同政治建设、经济建设、文化建设同样突出重要的地位。和谐社会就是良性运行协调、可持续发展的社会，是公平有序的社会，是体现人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会。其中，“各得其所”的价值目标就是体现社会的公平正义。社会保障制度是通过社会产品的分配和再分配来保障和维持社会成员最低基本生活，体现社会成员之间互助互济的精神，这些都与和谐共存的社会发展终极目标一致。

弱势群体是社会保障关注的最重要对象之一，然而，农民工作为社会的弱势群体之一其享有的社会保障是不合理的。农民工原本在家有土地作保障，可是当他们进入城市从事非农业劳动、离开土地和农业生产之后就失去了土地的保障。农村土地保障的大门已经被关上，城镇社会保障的大门却没有及时为他们打开，这不能算作是“公平”。

（二）实现“中国梦”的必然要求

追求社会的公平正义一直是中国特色社会主义的追求，邓小平提出“一部分人先富起来，带动后富”，“三个代表”重要思想提出“中国共产党人始终代表中国最广大人民的根本利益”，党的十六届三中全会提出以人为本的科学发展观，十八大报告明确提出“公平正义是中国特色社会主义的内在要求”，这些表明，社会的公平正义是中国特色社会主义的最高价值目标。

2013年习近平在十二届全国人大一次会议闭幕会上讲话指出，要随时随刻倾听人民呼声、回应人民期待，保证人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义，在学有所教、老有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，使发展成果更多更公平惠及全体人民。

十八届三中全会的决议指出，我们推进改革的根本目的是要让国家变得更加富强、让社会变得更加公平正义、让人民生活得更加美好。

（三）加快城市化进程的需要

城市化是人类经济社会发展到一定阶段的现象，是社会文明的一个重要标志。“城市化是指一国在工业化进程中，人口、产业不断地从农村向城市聚集，城市数量和城市人口越来越多的过程。”城市化过程是与人类社会发展伴随的过程。在此过程中，农村人口迅速集中到城市，城市人口会逐渐增加从而产生城市群，促使城市在政治文化、经济方面的作用不断加强。城市的公共设施会逐渐完备系统；从这方面讲，城市化和非农化、工业化、现代化是相互促进、相互依存的。

由于历史原因，我国形成了城乡分割的二元社会结构，户籍制度及其附着在上面的社会福利制度呈现了巨大的城乡差别，农民与市民在养老、医疗及其他方面有着非常大的差别。当前农民工群体在很大程度上还融入不了城市，他们在就业、子女教育、住房等方面遇到了障碍，在这些问题解决之前，农民工成为不了市民，只能做“迁徙的候鸟”，影响城市化的进程。

因此，城市化的关键并不是实现土地的城市化，而是实现人的城市化，农民工必须转化为市民，让他们摆脱农民身份，给予他们市民的权利，其中最重要的方面是给他们与市民同等的社会保障。

三、建立健全农民工社会保障制度的对策

（一）建立健全农民工养老保障制度

在当前已经出现的许多地方农民工社会养老保险制度和理论发展的基础上，建立社会统筹和个人投保相结合、基金积累模式和现收现付模式相结合的“混合性”制度是可行的。根据农民工的特点，通过加快农民工社会养老保险制度的建立，促其率先完成从传统的土地保障到现代社会保障的过渡，是推进城镇化的战略需要，是顺应经济发展规律的内在要求，也应该是从中国国情出发的正确政策选择。

一方面，建立一个适合农民特点的社会养老保险制度，在强制将农民工纳入社会养老保险体系的基础上，设计一种设置5年以上的过渡期过渡性的工作方案，比如规定，凡雇佣农民工的企业必须根据农民工所选择的缴费率而缴纳相应档次的基本养老保险费，与此同时，制定一定范围内不同档次的缴费率供农民工自愿选择。另一方面，在过渡期内实施土地换保障或产品换保障计划，但置换出的货币资金主要用于设立农民工养老保险金的个人账户。在完成过渡期并达到劳动关系比较稳定等条件后，该农民工将被直接纳入社会保障体系，其农村的产品换算保障个人账户转入城镇社会养老保险的个人账户，实行与城镇职工相同的即社会统筹与个人账户相结合的制度。若不符合条件，该职工在城镇的社会养老保险关系将被转入农村的产品换算保障计划体系。

（二）建立健全农民工医疗保障制度

1.建立满足农民工特点的医疗保险制度，满足医疗服务的多样化需求。农民工群体需求具多样性，要从促进农村劳动力转移、推进城市化高度制定多元化的医疗保障制度。除了改善农民工生活和工作环境之外，还要对那些有稳定工作、稳定住所、稳定收入的农民工，纳入城市的基本医疗保障范畴，给予与同城镇职工相同的医疗保险待遇。对那些生活重心仍在农村，没有脱离农业生产，只在农闲时才外出打工的季节性农民工，要纳入新型农村合作医疗制度下，这样既可以使他们通过外出务工增加收入，又可以得到相应的医疗保障，可以免除其后顾之忧。对于那些已经进入城市工作、生活，脱离了传统的土地保障范围，但没有相对稳定工作和固定住所，流动性强、稳定性差的农民工，要建立全国统一的“流动医保账户”作为一种较为合理的过渡性政策。这样即使农民工经常变换工作地点，也不必去所在城市医疗保险机构参保和退保。

2.实行农民工大病医疗互助制度，专门用于解决农民工的大病医疗问题。要求农民工参加“农民工大病医疗互助保险”，按4元／人的月标准缴纳，用于建立大病医疗互助基金，此费用由农民工个人承担，增强农民工的保险意识和保险责任。同时，用人单位以上年度当地在岗职工平均工资为基数，缴费率控制在1-3%以内的办法缴纳。在此基础上，各地应该根据当地财力确定一定的补助资金。除此之外，还要鼓励和欢迎有条件的组织和个人及社会各界捐款赞助。

设置农民工大病医疗保险“统筹基金账户”及“大额医疗费互助保险资金”专户，为农民工大病医疗提供可靠的基金保障。对于设立的农民工大病医疗保险基金，应该建立严格的管理制度，做到专款专用。规定参加大病医疗保险互助的农民工，均可按政策规定享受对应比例的医疗保障，使得农民工敢于看大病。同时，要降低大病保险的起付标准、个人自付比例，使农民工更方便享受到大病保险的医疗待遇。另外，要给少数病种、少数患者的大额医疗费以一定比例的补助。

3.进一步进行医疗卫生制度改革，构建起资源布局合理、机构设置规范、公益职能明晰的医疗卫生服务体系。整合卫生资源，合理配置资源，调整布局结构，进一步规范了卫生机构设置，强化公共卫生服务职能，促进了医疗卫生事业协调发展。目前，医药费降价空间非常巨大，减少药品采购的中间环节，杜绝药品购销回扣，降低各类医药费，是解决农民工看病难看病贵的重要举措。另外，还要不断削减那些不必要的检查项目和重复化验项目，大幅度地降低床位费等非诊疗费用，通过这些举措更好地维护农民工的医疗保障权益。

（三）建立健全民工社会救助、保险制度

1.设立农民工失业保险基金。失业保险金，是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。农民工作为劳动者，适合《失业保险条例》第20条规定：“单位招用的农民合同制工人连续工作满一年，本单位已缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据工作时间长短，对其支付一次性生活补助”。由于农民工的流动性比较强，他们很少在一个单位固定地工作很长时间，有些单位不会为农民工购买失业保险，许多农民工被摒弃在失业保险之外。因此，许多专家倡议，可以依照《失业保险条例》的相关规定，设立一个农民工失业保险基金，保障农民工的权益。费用缴纳分别由农民工、所在企业（单位）及政府财政投入组成。如果一个农民工按时交了失业保险，那么在其失业2个月以上仍没有找到新工作的，可申请一次失业保险补贴。

2.建立针对农民工应急救助机制。一是由一些志愿者组织及政府机构对农民工提供法律援助，在其被拖欠工资或其它权益受到损害时，由这些机构对农民提供帮助，维护农民工的合法权益。二是对遭遇重大疾病、意外伤害等灾害导致生活陷入困境的农民工,由当地民政部门、公益单位给予临时性的应急援助。

[1] 国务院研究室课题组.中国农民工调研报告[R].北京:中国言实出版社，2006.

[2] 郑功成.农民工的权益和社会保障[J].中国党政干部论坛，2002（8）:22.

[3] 杨思远.中国农民工的政治经济学考察[M].北京:中国经济出版社，2005.

[4] 陈为峰.农民工问题研究综述[J].内蒙古农业科技，2006（4）:5.