论司法权的监督和制约

□ 陈秋云

一、对司法权监督和制约为各方高度关注

司法权肩负中国民主与法治建设的重任，被寄予很高的期望。改革开放以来，我国确立了建设社会主义法治国家的目标任务，而法治国家中，一切依照法律的规定，一切以依照法律进行裁量，司法权占据非常重要的分量，而法院就是裁量者，是代表国家行使司法权的行使者，故会格外被关注，法院司法权的行使情况，直接成为建设法治国家的标杆和标志。司法昌明则大众认为法治国家建设成果显著，而司法腐败则大众认为法治国家任重道远。由于制度的转型和不完善等原因，司法腐败一直是一个热点问题，民间一度流行“大盖帽两头翘，吃了原告吃被告”的谚语，最高人民法院九届人大第二次会议的工作报告中曾指出，突出的问题是办“关系案”、“人情案”、“金钱案”，甚至索贿受贿、徇私枉法，“去年全国法院对2512名违法违纪的法官和其他工作人员作了严肃处理，其中，追究刑事责任的221人”。司法腐败问题不仅在民间受到热议，也是“两会”高度关注的话题。近年来，在“两会”的投票中，“两高”的报告都有很高的反对率，这体现和折射出了人民社会各界对司法腐败的抗议和不满。

其实，比起行政权的领域，司法权的腐败虽并不严重，但人们的观念和感觉却可能恰恰相反。有学者曾指出，各级司法类官员的犯罪，就危害程度、涉案金额、罪名复杂性而言，远远比不上发生且已经披露的党政一把手、组织部门、行政审批部门、建设与交通主管部门官员的经济犯罪严重。社会之所以聚焦司法腐败问题，一方面反映出司法腐败现实的严峻性，另一方面也反映出司法腐败所具有的社会意识特性：第一，案件裁决对案件当事人的决定性意义。对于具体案件的当事人，其感受和判断司法是否公正，是通过其经历的案件来判断的，如果当事人在某个具体的案件中遭受了司法腐败，其对司法的看法可能是漆黑一片，虽然某一个案件对于司法整体来说微不足道，但是对于该案的当事人，该案的输赢确实百分之百，同时其通过案件所感受的司法的公正与否也是百分之百的。所以，对于那些遭受不公的涉案当事人，其亲身经历的黑暗时刻，可能导致其对整个司法制度产生绝望。第二，司法腐败相当于破坏活水源头，具有非常恶劣的社会影响。人们常说，当人们遭遇非法侵害之后，司法是最后的救济手段，是社会正义的“安全阀”。现代法治的观念告诉我们，司法防线非常关键，直接关系到人们对政府的信任及社会公正的信心。所以，司法是一个社会得以正常运作的基本保障。而司法腐败产生之后，权利救济已丧失最后的闸门，公平正义失去匡扶的最后机会，其恶劣影响可见一斑。弗兰西斯·培根有句名言，大意是一次不公正的判决其危害甚至超过十次犯罪活动所带来的危害。如果把犯罪比作流水，法律就是水源，司法腐败污染的不仅仅是水流，关键是污染了水源。1962年美国黑人的造反运动就是因为当时阿拉巴马州的琼斯法官在苏利文案的审理中奉行种族主义政策，黑人看到通过司法实现正义无望才走上街头的。第三，司法的程序性特征使得其腐败易于被感知和发现，当然被发现的范围不一定是很大的。比如在一些个案中，法官有枉法裁判的情况，相对比较易于被处于相互角力中的另一方当事人或者其律师发现和感知，不管是程序还是实体正义的欠缺，当事人都因身在其中而了解详情。此外，法院的判决也应在一定程度上对社会公开，让公众知晓。可见，司法权的行使，即使不是公共权力运行过程中最公开的，也是公开化程度最强的领域之一。

二、对司法权的制约比监督更重要

一般意义的监督仅指国家机关内部的监督，包括行政权、立法权（人民代表大会及其常委会）的监督，还包括检察机关的监督。更广意义的监督还包括社会团体、人民群众以及社会舆论等方面的监督。理论上，制度设计已经对司法权进行了严密和多角度的监督，但实际上，这些监督却很难发挥理想的效果，甚至是流于形式。不管是国家机关的监督还是社会的监督形式，都具有一些共同的特点，如选择性、非制度性及非常规性等。首先，从非常规性来看，比如人民代表大会及常设机构对司法权力的监督方面，往往比较常规的是每一年对法院工作报告的听取，但人大会议一年一次，且会期有限，即使对法院的工作报告不满意，也不一定能督促法院拿出针对性的整改措施。当然在人大闭会期间，人大也可以行使个案监督权，但个案监督具有很大的随机性，只能是对极少数点的监督，缺乏面上的照顾，所以其监督效果一直不明显、不突出。而且，人大的工作重点是立法工作而不是法律监督工作。其次，监督制度缺失。2006年8月27日通过并于2007年1月1日正式施行的我国《各级人民代表大会常务委员会监督法》虽然明确赋予人大司法监督权（该法主要确立了人大审议、听取“一府两院”工作报告，并对相关事项进行监督，要求“一府两院”进行工作整改等的一系列制度规定），增大了人大的监督力度，但是，有了这些规定，包括“专门进行法律监督”的监察机关及相关规定和制度，仍然不能说我们的监督已经制度化、日常化了。由于人大、检察院及监察机关等监督机关具有很大的选择权，在监督谁、何时进行监督以及监督的具体内容等方面，人大等监督机关的监督权大为增大，但在目前我国的法治环境下，该规定的现实效果是为“选择性执法”提供了机会和更大的可能性。此外，按照我国的政治体制，人大是权力机关，具有代表人民的权力，但是人大也毕竟是由少数人组成的机关，其必然也可能存在“失灵”的情况，在我国的制度设计中，如果出现了人大这个监督者违法的情况，那谁有权去监督它呢？这是一个难解之谜。从理论上说，司法机关，特别是审判机关，本身并没有许多的机会参与社会资源的分配，因而腐败的条件并不充分，它是通过受理的案件间接被卷入社会纠纷之中。由于许多重要的领域，例如干部任免、工程招投标、土地出让、抽象行政行为等，其案件，要么法院无权受理，要么法院无权自主审理，因此，它目前还远远谈不上对其他权力机构的制约。

制约机制不同于监督机制，是一种相互制衡的关系，即权力的相互制衡，我国不实行“三权分立”制度，但这并没有否定权力制约的重要意义。从某种意义上说，权力的制约比权力的监督更为重要、更具意义。实际上，我国的制度安排中，不是没有强调制度制约的重要性，如我国的公、检、法相互之间即是相互制约和监督的，司法权也通过行政诉讼对行政权进行监督和制约。只是在我国目前的社会语境中，这些制度安排中的制约被形式化和虚化了，监督多流于形式。这表现在近年的行政诉讼中，政府总是“赢家”，而公检法三家在打击犯罪中，经常是联署办公、一团和气，以至于对司法的监督只依靠“拦轿申冤”。

三、强化体制内、外全方位的监督功能

理论上，国家机关、社会团体及个人都对司法具有监督功能，所以司法权的监督的主体和方式较为广泛，如人民代表大会及其代表的监督（曾经发展为个案监督）、人民政协的监督，检察机关的监督（人民检察院公诉人与监督者双重角色问题）、人民团体（工青妇）的监督，等等。公民也可以通过各种形式监督审判工作，例如提出意见、建议，来信来访，公开发表监督言论，通过报纸、广播、电视、网络等参与到对司法工作的批判过程中。

我们认为的体制内的监督主要是有权机关的监督，例如人大、检察机关、政协以及律师等法律人的监督，参与到诉讼中的当事人也可以发挥监督作用。体制外的监督则主要由人民大众、社会团体、民间组织等通过网络、媒体、舆论等途径和形式进行监督，体制外的监督范围较广，不足之处是比较业余、专业水准不高。尽管如此，不论是体制内的专业监督还是体制外的非专业监督，都能发挥重要作用，是不可或缺的一个环节。这两种监督互相补充、相互配合，构成法律监督的全方位的、完善的网络。

上述两种监督形式都有其优劣之处，这决定了他们不能相互替代，只能相互补充。首先，对于体制外的监督形式，由于审判过程本身就是公开的，对社会持开放的态度，因此，各种监督往往促使舆论一面倒。加上各种舆论的批评与谴责，它就更加小心翼翼。人们陷入了一种尴尬：司法越公开，被批评的可能性越大；人们越是批评，法院为了迎合大众和逢迎上级，就越容易犯错误；法院的错误暴露越多，越受到批评。

通过强化体制内监督的监督形式，能够有效避免前述的缺陷，从而在体制外和体制内这两种监督形式之间建立起平衡关系。两种监督形式混合下，导致的往往是一些大众高度关注的案件能够获得相对更加公正、公平和理性的判决，避免“不杀不足以将民愤”的舆论审判，也避免缺乏阳光而导致的暗箱操作、枉法裁判或司法腐败。

四、双管齐下：程序和实体并重的监督

法院的司法活动最终体现为判决书的裁决结果，人们通常说判决不公，主要是觉得结果不公，即对法院对实体权利的认定和处理有意见。至于法院在获得这个最终结果的过程中是否有瑕疵或违法行为，普通人并不在意，只要结果公正也就不会对过程有多少怀疑。殊不知，如果不重视过程的正义，也就没有程序正义，最终难免会危害到结果的正义。通过设计一系列的程序技术，司法正义才得以实现和落实。因此，程序正义非常重要。我国的《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》就分别是民事、刑事和行政领域内的基本程序规则，这些程序规则必须在司法实践中得到切实的执行，否则当事人的权利可能无法得到保障。比如，笔者接触到的一个合伙人投资结算纠纷案中，被告李某将巨额的工程结算款占为己有，迟迟不与共同投资人张某（原告）进行工程款利润结算，张某无奈将李某告上法庭。为提防被告对诉讼的关键证据——工程账册进行涂改和伪造，原告张某申请法院证据保全并提供了担保，结果受诉法院拖了将近一年依然没有采取证据保全措施，并要求申请人提供一切信息和条件，在申请人提供了账册存放保险柜钥匙，但无法取得单位大门钥匙，而被告又拒绝配合的情况下，法官毫无作为，拒绝采取任何强制措施，事后将责任推给原告，认为原告没有提供诉讼保全的所有条件。后张某愤而提出申诉，要求上级部门对本案的诉讼程序进行监督。本案中法院究竟有无义务依原告的申请进行证据保全呢？按照《民事诉讼法》的规定，“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，诉讼参加人可以向人民法院申请保全证据，人民法院也可以主动采取保全措施”。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《证据规定》）第17条对客观原因作出了列举性解释，规定了人民法院可依当事人的申请调查搜集证据的情况和范围：申请调查收集的证据属于国家有关部门保存并须人民法院依职权调取的档案材料；涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的材料；当事人及其诉讼代理人确因客观原因不能自行收集的其他材料。第19条规定，“人民法院对当事人及其诉讼代理人的申请不予准许的，应当向当事人或其诉讼代理人送达通知书。当事人及其诉讼代理人可以在收到通知书的次日起三日内向受理申请的人民法院书面申请复议一次。人民法院应当在收到复议申请之日起五日内作出答复”。

依据上述规定，由于本案进行工程款结算的关键证据“工程账册”存放于被告公司，原告张某申请法院采取证据保全应是合情合理合法的，由于该工程账册存在被被告篡改、伪造的可能，也具有很强的紧急性，法院理应尽快作出答复并采取行动。但本案的实际情况却恰恰相反。应该说法院是有违程序正义的，由于法院的拖延和不作为，使得原告无法及时、全面、有效地收集本案的关键证据，从而可能导致严重的损失。此外，不仅审判环节，在执行环节，这种情况恐怕同样存在，甚至更为严重，相信类似的情况在程序法领域只是冰山一角。类似情况下如何才能加强对司法权的监督和制约，保证法院遵守程序规定，不仅实现实体正义，也实现程序正义，维护当事人合法权益？其实，法院之所以不作为，法律条款的模糊性也是一个原因，《证据规定》第19条规定了如果“申请不予准许的，应当向当事人或其诉讼代理人送达通知书”。但是，应在当事人申请后多久作出回应呢，该条款并没有作出规定，为法院的推诿和拖延埋下了伏笔，且也未对法院的不作为规定相应的惩罚条款。

五、以创新的思维完善现有的监督制度

为了提升司法权的监督和制约的效果，要不断完善现有制度，锐意进取的制度创新活动尤为重要。对于目前已经存在的制度架构，应充分加以落实，并针对实践中暴露出的问题进行不断改进和完善，使既有制度发挥最大的监督效应。如充分发挥检察院的法律监督职能，检察院除了要对刑事诉讼进行监督外，也要逐步加强对民事诉讼的法律监督，从而扩大检察院的法律监督范围。当然，检察院的强项是刑案，民事案件的监督可能遇到人才的挑战，为此也要加强人才的培养和引进，避免犯错误，提升专业性。

同时，制度创新必不可少。如借助新兴的网络平台和网络手段，推进法院审判过程和审判结果的公开性，让司法活动被大众更多了解并接受其监督。按照最高人民法院《关于司法公开的六项规定》的要求，司法需要全面公开，不能选择性公开，要做到“依法公开、及时公开、全面公开”，公开范围包括“立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开、文书公开、审务公开”。阳光是最后的杀毒剂，司法活动的透明性和公开性，能够使其公信力得到不断的增强。微博、微信、博客及网站等途径，要不拘一格加以应用，只要能够加强监督，增强透明性，都不应排斥，并且随着新技术、新手段的出现，及时采用、及时更新。当前，网民也具有很强的社会力量，他们可能在网络上和生活中掀起极大的波澜，产生巨大的影响力，应对其加以因势利导。如今年4月发生在黑龙江的盗车杀婴案嫌犯，是在几百万网民微博关注后，走投无路，压力很大，被迫投案。

根据《最高人民法院关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》，人民法院应当主动接受新闻媒体的舆论监督。对于社会关注的案件，如果人民法院能够通过互联网站、新闻稿件、法院公报等渠道及时发布信息，通过新闻记者招待会、新闻发布会和媒体通气会等多形式、多管道地更新信息，则能够最大限度地提高司法的透明度。尽管如此，2011年，广为关注的“京城四少”之一王烁因涉枪案被公诉至东城法院后，法院并没有公开相关的审判信息，而是在今年5月15日晚，王烁再次犯案，被报与人发生纠纷并动手打人，才使得他此前的涉枪案再次受到关注。网络是一个双刃剑，基于网络的发达，王烁案被大众关注；也是基于发达的网络，法院没有公开该案的信息，从而受到广泛的指责。

再如陪审员制度，我国采取人民陪审员制度，而西方有陪审团制度，二者听起来相似，实则在具体规则、精神实质及历史传承等方面差异很大。但笔者认为，虽我国采取人民陪审员制度，但是是否也可以大胆借鉴和引入西方的陪审团制度呢？或者将陪审团制度和陪审员制度结合起来？从制度创新和提升司法水平的角度，未尝不可以一试，只要是能够提高司法的效率，能够加强司法权的监督，就是值得探索与尝试的。所以加强司法权的监督，还需要不断的创新。

总之，司法权的监督和制约是一个需要在实践中不断探索和完善的课题。在司法权的监督和制约问题上，我们必须清楚认识到，监督与制约都是同等重要、缺一不可的。加强司法权的监督，创新与完善两方面工作都不可偏废，既要不断进行体制创新的探索，也要大力推进审判程序的完善和改革。此外，为切实有效地对司法权进行监督，尚需构建和完善体制内外相互配合补充、相辅相成的监督体系。

[1]葛洪义.司法权的“中国”问题[J].法律科学，2008（1）.

[2]安东尼·路易士.不得立法侵犯[M].苏亚西（译）.商业周刊出版有限公司，1992.