民国时期舆论界对农地制度的思考及其启示——以《东方杂志》为例

蔡 胜

（安徽医科大学 人文学院，安徽 合肥230032）

著名经济学家刘易斯指出了农地问题的重要性：“有关土地所有权和使用权的法律和惯例，在经济上具有最重要的意义，在农业是主要活动形式的比较贫穷的地区里，尤其这样。”［1］（P143）中国自秦废井田，开阡陌以来，“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”的现象就遭到广泛抨击。到了民国时期，舆论界更是对此掀起讨论高潮。农地问题也是学界的关注热点，但现有成果集中于国共两党的土地思想及其实践活动，关于舆论界的思考却鲜有叙及。鉴于此，本文以《东方杂志》为切入点，来透视民国时期舆论界对农地制度变迁的关注和思考，以期对现实有所裨益。

一、《东方杂志》对农地制度的深切关注

《东方杂志》是中国近代期刊史上首屈一指的大型综合性杂志，它以高度的严肃性、学术性和丰富的内容，受到社会的推重，被称为“杂志界的重镇”和“杂志的杂志”。［2］（P7）作为公共领域的舆论空间，《东方杂志》密切关注农地制度问题。

民国成立前后，由于社会动荡不安，《东方杂志》侧重于报道各地的民变，农地问题尚未涉及。第一次世界大战以后，农地改革在欧洲各国兴起，此种思潮传入中国，《东方杂志》对此进行关注。《东方杂志》编辑高君实论述了俄国的土地改革；《新觉路》杂志主编邓初民提倡苏俄的土地国有制度；时为《时事新报》和《晨报》驻德记者的俞颂华对东南欧诸国的改革进行了阐述。此时期各论者还仅仅停留在介绍欧洲各国土地改革的层面。

1928年，国民政府成立，社会各界寄希望于政府的土地改革，纷纷撰文进行热烈讨论。北京大学的高一涵教授论述了爱尔兰、英国和丹麦的土地改革，总结出各种值得注意的问题；暨南大学的雷宾南教授和巴黎大学的彭师勤研究员分析了欧洲各国土地改革的经验教训；诸青来发表了《土地分配问题》一文；萧铮对国民政府1930年颁布的《土地法》进行了分析评论。此时《东方杂志》各论者试图通过总结欧洲各国土地立法的经验教训，修订完善指导农地制度变迁的《土地法》。

1930年《土地法》颁布后，并没有得到实施。1933年福建出现了“计口授田”土地制度，1935年山西出现了“土地村有”制度，《东方杂志》再次掀起关注农地制度变迁的热潮。分析闽西土地政策的有《东方杂志》编辑“有心”的评论文章和福建省民政厅邬丹云的介绍文章；对于“土地村有”制度的评析，有《东方杂志》编辑史国纲的论述和刊登于《东方杂志》32卷21号的一组文章，各论者通过对土地村有的评论，阐述了各自的主张。此后，李景汉和王相秦等人对此亦撰文探讨。此时各论者的讨论开始积极回应农地制度变迁的实践活动，着眼于制度的实施层面。

从《东方杂志》关注农地制度的过程来看，具有鲜明的特点。首先，具有明显的阶段性。关注点集中在三个阶段，各阶段关注重点又有所不同，探讨重心从介绍欧洲各国土地改革转变到探讨中国农地制度变迁，内容具有逐步深入的趋向。其次，作者来源广泛，既有报社编辑和驻外记者，又有大学教授和政府官员等，说明社会各界对农地制度的关注热情都非常高。再者，鲜明的国际视野。一战以前，《东方杂志》尚未刊载有关农地制度方面的文章。一战以后，《东方杂志》通过报道欧洲农地改革，逐渐意识到中国农地改革的必要性。俞颂华就明确指出写作目的在于“间接提起国人对于本国地制改良的注意。”［3］（P73）此外，编者和投稿者发表了大量欧洲农地改革的文章，更加具有借鉴意义上的自觉性。彭师勤认为，在中国，“要革命成功，不能不靠农人加入，不能不把农地问题予以解决。”［4］（P30）故写作《欧洲农地改革的昨日和今日》一文，得以借鉴。萧铮甚至发表了谭麦熙克对中国《土地法》的意见。

农地问题的重要性和农地改革的必要性得到《东方杂志》各论者较广泛的认可。正如时人所说，“吾国目下土地问题之日趋严重，已尽人皆知。”［5］（P123）李景汉指出，“土地为农业的基础，为生产的根本工具。农民不得使用土地，或使用而不得其道，则农产必致衰微，农村亦随之凋敝。土地不得适当之解决，则农村一切问题无从说起，在中国尤为严重而急切，因为中国尚在农业经济时代，若土地问题不得解决，农业经济即发生危机，整个社会经济亦将陷于崩溃。”［6］（P145）

二、《东方杂志》关于农地制度变迁的不同路径方案

《东方杂志》各论者在农地制度变迁的思考中，从土地所有权、如何征收土地和农地经营方式等方面提出了各自不同的路径改革方案。

（一）土地所有权归属问题

主要有公有（或国有）和农有两种观点。邓初民、萧铮和阎锡山等人坚持土地公有（或国有），邓初民认为一切土地为公产，应该废除土地私有制，进行土地公平分配，农民有使用权。阎锡山认为，土地应该收归村公有。［7］（P17）萧铮则认可国民政府1930年颁布的《土地法》原则，认为其实质是土地国有，“土地所有权之形态，为最科学最合理之所有权两级制。国家有支配管理之权，而个人有使用、收益之权。”［8］（P13）新桥、唐启宇和诸青来等人则倡导土地农有，他们对土地农有必要性的论证主要依托于对土地公有的批驳。新桥认为，土地公有不利于农业生产，他指出，“土地公有将塞农人勤勉节俭之心，影响生产，而使农人及全社会均蒙其不利。”［9］（P29）唐启宇认为土地公有不仅在理论上不公平，而且在实践上也会导致社会无以进步和国家处于危险境地。在理论上，从地主有田，佃农却无田的原因来说，“地主所以有田得之于遗传，得之于赠与，得之于勤俭，得之于储蓄。耕农所以无地，经济之困难也，习惯之束缚也，思多种也，己田之太远也，游手好闲不务正业也。”［10］（P7）土地一旦实行公有，“至少有一部分勤俭储蓄所致之田产，收为公有，而分与游手好闲不务正业之夫，毋乃励游惰而惩勤劳，岂世之所谓均平。”［10］（P7）在实践上，唐启宇认为“耕地公有，劳己而利人，授田期届，剩余之利益，自身且不能享，遑恤其后，虽地上有价物可给予补偿金，然物质之报酬几何？人怀苟安之念，无复远大之思，社会前程，无复进步之可言矣。”“耕者不能自有其田，人与地之关系，日趋薄弱，孰为保守乡里？孰为捍御外侮？遇有危难，去之若浼，是真国家民族前途之极大危机也。”［10］（P7）

（二）如何征收土地问题

土地能否成功征收是农地制度改革的前提，其难度也最大，这成为当时重点考虑的问题。舆论的视点集中于征收问题，形成三种观点：

第一，“踢去”地主，即无偿没收地主土地。邓初民坚持此项原则，认为应该仿照苏俄的方法，“一切土地，宣告为公产……至对于原地主，不予以赔偿。”［11］（P16）

第二，“买去”地主，即有偿收买地主土地。其中关键在于购买资金的来源问题，高一涵指出了购买土地的资金困境问题，他指出，政府财政紊乱，无力购买土地，“就是只收买一部分土地，财政上已经毫无把握，何况收买全国的土地呢？”［12］（P42）如果由农民来担负购买土地的资金，农民“必定感觉担负上的痛苦，结果与佃农仍是一样。”［12］（P42）

各论者纷纷提出策略来规避收买土地的资金困境。主要有两种方法，一是发行公债来收买土地，各论者具体办法却有所不同。阎锡山提倡村公所发行无利公债，并且以产业保护税、不劳动税、利息所得税等作为分年还本之担保。［7］（P18）吴景超认为，“购买土地之款，应由政府全部借给农民。至于此种款项之来源，或由政府举债，或拨给地主以土地债券均可。政府借给佃户购地之款，利息应低，可由佃户将本息于若干年内摊还，其数目之多少，以不加重佃户负担为原则。”［6］（P157）丁文江则认识到佃户还款时间太长，可以利用清理田赋所得的款项作为购地之用，他指出，“中国田地不但税则轻重不均，而且漏税的极多。如果全国实行土地测量，把无粮的田地变为有粮，田赋收入一定可以增加四分之一以上，大约是有把握的。”［6］（P158）具体分为两个步骤，第一步是通过发行公债来收买土地，将土地分给佃农，但公债的利息仍由佃农担任。然后政府利用清理田赋所得收入，将其全部用于公债还本。通过这种方法，可以早定佃农的土地权，佃农的负担也可以在短期内减轻。二是通过征税来积累资金。高一涵认为在政府公债信用不高的背景下发行公债会导致失败，最紧迫的方法是对佃农减租和对大地主征收累进税，［12］（P42）诸青来也指出，“不耕业主之增税、契税、继承税，每年悉数拨出，另作专款存储，备充自耕者购田基金，谅无缺乏之虞矣。”［13］（P17）

第三，“税去”地主。各论者具体方法也有所不同。萧铮倡导采用累进税制，他认为，“采累进税制则有其利而无其弊。大地主之土地加多，其纳税愈重，势不能不让卖其一部。土地集中于少数人之手之事实，决能因此免除。”［8］（P14）唐启宇提倡采用累进税和遗产税。［10］（P10）李景汉则认可孙中山的“照价抽税，照价收买”，“限制占田”和“移民垦殖”准则，其核心是“照价抽税”，强调土地增值效益归国家所有，“以土地价格为标准而征收。地主之原有部分仍归地主，而社会增价值部分归于国家。”［6］（P161）他认为这就是以“平均地权”作为手段，先从土地农有来进行过渡，最后达到土地国有的办法。

（三）农地经营方式问题

中国古代流行的租佃制度受到时人广泛诟病，民国时期舆论界对租佃制度进行强烈抨击，认为其阻碍了社会公平和生产发展。

阎锡山指出了租佃制度导致社会更加不平等，“无田之耕农歉岁所分之粮少，不足以供食用，丰年所分之粮贱，不足以易所需，而藉租息生活者不劳而获，翻（反）比一般贫农无论丰年歉岁生活为优。”［10］（P7）李景汉则指出租佃制度不利于生产的发展，“租佃制度本身的不合经济原则是人所公认。产权不确定，佃户不肯合理的利用地力或作比较有永久性的设备。因之阻碍农业技术之改进，使生产低落。地主与生产工作完全分离，而坐享不劳而获之地租，此地租即为土地生产之利润，亦为生产之必需的流动资本。”［6］（P150）

各论者在农地经营方式上出现的分歧主要表现在避免小农经营弊端的策略上。时人普遍认同于“耕者有其田”的原则，①其中，论者对“耕者有其田”中的“有”指所有权还是使用权，观点并不一致。但是土地的平均分配必然导致小农经营，而小农经营存在不利于机械生产等各种缺陷，不利于经济发展。如何能够避免小农经营的弊端，使分散的经营转为规模经营，这成为时人思考的难题。

时人主要从合作和国有荒地进行大农经营等方面提出对策。耕地合作方面，俞颂华认为应该奖励农地的集约耕作方式，从而发挥小农生产大量吸收人口的优势，另一方面也应培养农民的合作精神，“奖励农业上各方面的合作，培养农民间共同生产消费的良好习惯，并于农产物的贩卖上，资本通融上，增进他们互助精神。”［3］（P72）这样可以避免小农生产的劣势。萧铮认为大经营的模范作用可以带动小农的合作，“在每县成立一个国有的大农场。在这农场上做各种农事试验，例如以新的机器，新的种子及新的肥料等等。凡这些事情，小经营是极难做的。这种作模范的大经营能鼓励小土地所有主组织合作，这便可兼有小土地所有与大规模经营的优点了。”［8］（P18）诸青来、李景汉和应德田等人则主张在地广人稀的省份或国有荒地可以采用大农经营，以利于机械生产。

三、《东方杂志》对农地制度变迁思考的启示

20世纪上半叶，国民党在各种矛盾中一直没有解决土地问题，共产党在不断纠错过程中，暂时解决了农地制度供给问题。在“三农”问题日益成为经济发展瓶颈的今天，农地制度建设再次进入人们的视野，农地制度变迁的路径也是众说纷纭，概括起来主要有三种路径：土地国有化、土地私有化和重构土地集体产权。通过分析民国时期《东方杂志》的思考，我们有三点启示：

（一）农地产权明晰化

时人争论目标虽然指向国有（公有）或私有，但并没有认识到产权明晰问题。从产权理论角度分析，无论是私有土地，还是公有土地，其产权皆是一组权力或权力束。［14］（P96）

私有土地并不是单一产权，也面临着政府干预等产权分割现象。王家范即指出，传统中国社会，农业产权“究其实质都摆脱不了‘国家主权是最高产权’的阴影。”［15］（P2）

国（公）有土地同样也面临着所有权与使用权分离等各种权力分离现象。在现代市场经济运行环境中，产权更是进一步细化分解，农地产权的明晰日益重要。其中，明确国家、个人及集体多重产权主体的权限是关键问题，从而可以优化各产权主体的行为。

首要举措应为制定相关的法律，来明确各项农地产权。而时人对1930年《土地法》进行了不同的解读，王相秦认为，《土地法》“仅为实现平均地权第一个阶段之主张”，［5］（P120）即“限制土地私有”阶段，是实行土地农有的准备阶段，［5］（P115）强调的是私有。萧铮则认为，此《土地法》规定“国家有支配管理之权，而个人有使用，收益之权”，［8］（P13）强调的是国有。对法律条文的不同理解说明了《土地法》规定的产权并不清晰，因此《土地法》推行甚为困难，这也是南京国民政府农地制度变迁失败的原因之一。

（二）农地集体产权完善化

民国时期，舆论界重点讨论如何征收土地问题，实质就是探讨农地制度变迁成本问题，成本该由谁负担？公平性如何？是否具有可行性？

当今中国，传统意义上的地主已不复存在，当代学者提出各种农地国有、农地私有等制度变迁路径，意图用消灭集体产权的方法来消除集体土地产权的主体不够明晰问题。

农地国有化有两条途径：国家购买集体土地或国家无偿没收集体土地，前者要求国家承担制度变迁成本，但国家无力负担；后者要求农民承担制度变迁成本，剥夺了农民的权益。农地私有化会造成国家和个人的交易成本增大，还会造成各种不确定的影响。农地国有化和私有化都不能达到“预期的净收益超过预期的成本”。［14］（P274）

从制度经济学角度分析，制度变迁具有路径依赖性和制度设计成本，在变迁过程中还存在报酬递增和自我强化机制。［16］（P150）沿着原有的体制变化路径和既定方向往前走，总比另辟蹊径要来的方便一些。［17］（P58）坚持和完善农村土地集体所有制度，能够降低制度变迁成本，其中，明晰农地集体产权是着力点。

（三）农业人口非农化

在现实国情中，农村社会保障体系尚未健全，农地具有农民生活保障的政治功能和农业生产的经济功能。《东方杂志》也主要围绕这两大功能进行论述，但人地关系高度紧张的基本国情，导致时人在政治功能和经济功能的抉择中进退失据。平均分配土地的结果只能是零细小块土地，时人对此采取的对策是耕地合作、国有荒地大规模经营，甚至是土地社有，但过多的人口在过少的土地上耕作的现状仍不能改变。在土地不能继续增多的情况下，除了限制人口外，只能是将农业人口转移到非农业领域，消减土地承载的人口压力。此外，在农业人口非农化的过程中，健全农村社会保障体系，从而削减农地的政治功能显得额外重要。

［1］〔英〕阿瑟·刘易斯.经济增长理论［M］.周师铭，等译.北京：商务印书馆，1983.

［2］方汉奇.《东方杂志》的特色及其历史地位［J］.东方，2000，（11）.

［3］俞颂华.战后捷罗巨三国地制改良［J］.东方杂志，1924，（14）.

［4］师勤.欧洲农地改革的昨日和今日［J］.东方杂志，1930，（17）.

［5］王相秦.平均地权之理论与实施［J］.东方杂志，1937，（13）.

［6］李景汉.中国农村土地与农业经营问题［J］.东方杂志，1936，（1）.

［7］朱偰.土地村公有乎实行增值税乎［J］.东方杂志，1935，（21）.

［8］萧铮.谭麦熙克对吾国土地法之批评与管见［J］.东方杂志，1931，（10）.

［9］新桥.土地村有不可能［J］.东方杂志，1935，（21）.

［10］唐启宇.评阎锡山氏之土地村有［J］.东方杂志，1935，（21）.

［11］邓初民.土地国有问题［J］.东方杂志，1923，（19）.

［12］高一涵.平均地权的土地法［J］.东方杂志，1928，（1）.

［13］诸青来.土地分配问题［J］.东方杂志，1931，（3）.

［14］〔美〕H·登姆塞茨.关于产权的理论［A］.〔美〕R·科斯，〔美〕D·诺斯，等.财产权利与制度变迁［C］.刘守英，等译.上海：生活·读书·新知三联书店，1991.

［15］王家范.中国传统社会农业产权辨析［J］.史林，1999，（4）.

［16］〔美〕道格拉斯·C·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效［M］.刘守英，译.上海：生活·读书·新知三联书店，1994.

［17］吴敬琏.路径依赖与中国改革——对诺斯教授演讲的评论［J］.改革，1995，（3）.