从俄罗斯土地流通机制论宅基地流转机制构建

陈 实

（浙江大学 光华法学院，浙江 杭州310008）

一、转型期中国土地改革方向

（一）土地私有化改革：一个伪命题

对于处于社会转型期的中国，土地制度的改革不仅是一种应然，更是一种必然。而当前土地私有化，特别是农村土地私有化的呼声已经达到历史的最高点，在各个社会阶层中都有支持者，形成了广泛的影响力。但是从现实的角度来看，土地私有化对于当前的社会主义中国只是一个伪命题。

从政治上来看，土地资源作为立国之本，其相关制度对国家的统治基础有着重要的影响。现行的土地社会主义公有制确立于社会主义改造完成时。在中国特色社会主义现代化建设进程中，虽然进行了几次局部调整，但是根本的宗旨一直贯彻始终。以公有制为主体的土地所有制对国家的发展做出的巨大的贡献。而当前中国正处于新的社会转型期，稳定是一切工作的核心，如果贸然尝试彻底改变当前的社会主义公有制，对社会的稳定将产生毁灭性的影响。

从法律上来看，现行宪法已经明确了中国实行城乡二元化的土地公有制：城市土地归国家所有，而农村土地归农民集体所有。实行土地私有制就意味着从根本上推翻现行宪法。而宪法作为一切法律的基础，一旦被完全否定，意味着整个法律体系将失去公信力，这将造成严重的社会危机。

从经济上来看，土地私有化并不一定能解决当前社会经济发展所面临的问题。从历史上来看，封建社会的中国有着几千年的土地私有制历史，但当时的农民阶层，还是作为社会结构中的最底层，生活也最为贫困。在以史为鉴的前提下，中国的现实也提供了这样一种经验：所谓公有意味着农民的“无有”，农民个人权利很难得到保障，无法从现代城市化过程中获益，摆脱从传统上固有的贫困状态。［1］从当前来看，土地私有化不仅仅动的是九亿农民的饭碗，还关系到整个国家的发展。因此，实施土地私有化应当证明其是唯一能解决当前问题的最佳方案。而纵观当前的土地私有化论，其论点多是空想，严重缺乏现实论证。

（二）渐进式改革的必然与俄罗斯模式的可鉴性

纵观新中国社会主义公有制确立后的土地改革历程，在坚持土地公有制的基础上，每一次对土地制度的调整都极大地解放了生产力，例如家庭联产承包责任制就直接推动了中国改革开放事业的进程。渐进式的土地改革历程在维护社会稳定的前提下，极大地推动了生产力发展。而且，从中国当前的发展形势来看，虽然存在“三农”问题，但是不能否认以社会主义土地公有制为基础的新农村建设也取得了巨大的成就。在这样的社会大背景下，维持社会主义土地公有制应当是最好的选择。但由于当前土地制度已经体现出阻碍生产力发展的局限性，随着全面深化改革口号的提出，渐进式土地改革的新一轮惯性也已经无可避免。

中共十八大通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确了转型期全面改革的战略部署。对于土地改革，《决定》指出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”这就明确了以农村宅基地制度改革作为未来中国土地改革的突破口。

中国式的土地渐进式改革和俄罗斯式的土地私有化改革在大方向上背道而驰，但这并不意味俄在土地改革方面的经验对转型期中国土地改革毫无借鉴意义。事实上，无论是土地公有制还是土地私有制，都需要有完善的配套制度，从而使各种土地权利获得充分的保护。为了适应深化改革的步伐，当前中国农村宅基地制度急需改革完善，其中农村宅基地流转制度的构建更是重中之重。俄罗斯的土地流通机制已经颇成体系，对中国农村宅基地流转制度的构建具有重要的借鉴意义。

二、俄罗斯土地流通机制构建

私有化并不是俄土地改革的最终目的，建立一个以市场机制配置土地资源的完善土地市场才是改革的最终目标。［2］随着俄土地私有化改革的不断深化，俄出台了《农用土地流通法》，对俄罗斯农地流转作了全面的规定，为俄罗斯土地流通市场规范化奠定了基础，标志着俄罗斯以土地股份制度和土地有偿使用制度为主的土地流通机制初步成型。

（一）土地股份制度

1991年，依据俄323号总统令和86号政府令中规定，俄罗斯集体农庄的庄员、国营农场和农业企业的职工，将以分得土地股份的形式，在农业企业的私有化改造中享有对土地的所有权和支配权。这是土地股份概念在俄罗斯历史上的首次出现。在1993年，叶利钦发布命令，规定土地所有者有权将自己享有的土地权利入股股份公司，这个命令作为俄罗斯土地流通机制的一个重要转折点，揭开了土地权利股份化的序幕，为将来俄罗斯土地的市场化流通奠定了基础。1996年，叶利钦再次发布总统令，强调土地所有者对土地股份的处分无需共有人同意，进一步解除了土地股份交易的限制，使俄土地规范化交易成为可能。2002年颁布的《农用土地流通法》明确了农民所获土地份额及所有权，不仅对土地份额的自由买卖，而且对土地份额如何从共有产权中划分出来，都作了十分详细和明确的规定，最终完成了土地股份制度的建设。［3］

（二）土地有偿使用制度

1994年《俄罗斯民法典》（第一部分）第264条规定了土地租赁的期限分为有期和无期，并明确了租赁者享有土地占有权和使用权；第268条又规定了土地永久使用权对公民法人提供的程序；1996年的《俄罗斯民法典》（第二部分）第607条规定，不动产租赁的客体扩大到土地；这三条法规结合起来就初步确立了俄以土地租赁为核心的土地有偿使用制度。

俄罗斯民法明确了土地租赁权的债权性质、目的和取得方式，并规定外国人在满足条件的情况下可取得有限的土地租赁权。俄罗斯土地立法则突破了民事财产权二元体系的传统思维，基于土改现实需要，将土地租赁权作为一种独立的权利类别进行规定。《俄罗斯土地法典》有如下规定：“在租赁属于国家所有或市政所有的地块期限超过5年的情况下，承租人有权转让其土地租赁权，只须告知土地所有人而无须征得其同意；承租人可以在租赁合同范围内将全部或部分租赁权向第三者转让、转租、入股、赠予、继承或抵押，只须告知土地所有人而无须征得其同意。在权利移转上，承租土地上的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权移转或出资时，土地租赁权一并处分。”［4］前一条法规赋予作为典型债权的土地租赁权以物权特征；后一条则确立了土地租赁权的独立地位。

俄罗斯在土地使用制度上实行大陆法系国家通行的债权和用益物权相结合的二元架构。在这样的架构下，性质作为债权，流通却具有物权特征的土地租赁权对俄罗斯尚不完备的土地交易市场有着独特的意义：俄罗斯虽然在法律上规定了土地股份制度，但是在实际运行中，受制于尚不发达的市场，对一般民众而言，通过土地股份交易完成土地资源流转仍不易实现。而土地租赁可以通过非正式的方式实现土地资源的流转，受到的限制较少，使得在一个不完善的土地市场中以非正式的交易方式实现土地资源的流转成为现实，在一定程度上弥补了土地股份制度的不足。［5］

三、借鉴俄罗斯经验构建宅基地流转机制

（一）规制农村股份合作制

中国法律规定，宅基地所有权属于集体，使用权则不分份额地属于户口内全体成员。由于农村土地集体所有制中“集体”概念不明确，这样的规定不仅使得宅基地的使用权人不明确，也使得宅基地的所有权人不明确，直接导致了宅基地市场化流通的困难。借鉴俄罗斯土地股份制改革经验，有助于明确宅基地权利主体，为宅基地进入市场流转奠定基础。

事实上，我国部分农村早在80年代就自下而上的开始了土地股份制度的探索。自80年代中期开始，“股份合作制”开始在东南沿海农村兴起，极大地促进了农村经济的发展。但是，不同于家庭联产承包等土改方式，农村土地合作制并不是自上而下的系统性推广，而是各农村根据实际情况自发形成。因此，并无统一形式，存在固有缺陷，急需制度规范来完善。

俄国的土地股份制度，实际上就是对国家土地专有权的颠覆，与其土地私有化改革密不可分。鉴于中俄的不同国情，中国不适宜进行土地私有化改革。因此，中国的农村土地股份制度的构建也不能完全仿照俄罗斯——俄以所有权换股权，而中国则应当以使用权换股权。对于当前中国农村普遍存在的土地股份合作制，应当明确是在坚持土地集体所有权的前提下实行的使用权股份化。土地股份合作制的目的应明确为通过实现土地承包经营权到股权的过渡，建立股份集合的集体经济组织，并由其统一掌握土地经营权，使得原先模糊不清的“集体”具有经济上的意义。

在明确土地股份合作制性质的基础上，关于土地股份的流通机制，可以参考俄《土地流通法》的作法，明确土地股份合作制下股份流通的方式与程序，促使土地股份对农村土地流转产生实际作用。

完善农村土地股份合作制对农村宅基地的流转难题的解决具有重要的意义。宅基地在市场中进行以股份为依托的规范化交易成为常态。虽然还需要一个漫长的过程，但是土地股份合作制的规制作为大前提的构建，毫无疑问将是改革征程中的重要一步。

（二）构建宅基地租赁制度

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》针对农村土地利用问题指出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”［6］该条规定明确了未来一段时间内，中国政府将探索构建宅基地有偿使用制度，以促进宅基地流转利用。

俄罗斯以土地租赁为核心的土地有偿使用制度对当前各项制度尚不健全的中国土地市场具有极大的借鉴意义：中国当前土地流通问题，特别是农村宅基地的流转利用的问题，根源就在于各项配套措施不完善。而俄罗斯以土地租赁为核心的土地有偿使用制度则成功的在俄罗斯土地制度建设起步期实现了土地资源的流转利用。

我国自1988年开始允许土地的出租，并由《城镇国有土地出让和转让暂行条例》、《农村土地承包法》对农村土地租赁作了基本的规定。我国法律虽然规定了承租人的物上请求权、优先权和买卖不破租赁，一定程度上体现了土地租赁权物权化的趋势，但实际上我国仍然没有打破租赁权非物权，即债权的传统理论，和俄罗斯式的土地租赁权制度存在根本的区别：土地租赁权依托土地所有权而存在，没有得到充分的保障，权利人无权将享有的土地租赁权进行转让、出资、抵押等处分；法律上也没有明确土地租赁权作为完全独立的土地使用权类别存在。［7］

鉴于以上情况，中国当前的土地租赁制度需要改革，以打破宅基地的流转困境。首先，中国应当效仿俄罗斯，颁布专门的土地法典，为在法律上对土地租赁权作出单独规定奠定基础。其次，保障承租人对租赁权的处分权利，规定租赁权的处分无需争得所有权人同意。最后，逐渐将土地股份制度引入宅基地租赁权流转中，最终实现宅基地租赁权流转市场的统一化。

［1］〔俄〕库金娜·安娜.俄中土地法律制度比较研究［D］.北京：中国政法大学，2012.

［2］Stephen K.Wegren，哲伦.新兴国家土地管理畅谈系列之五 俄罗斯土地制度改革与土地市场建立［J］.资源与人居环境，2009，（8）.

［3］周建成.路径选择、私有化与土地市场的演进——俄罗斯土地制度转型十五年的历程与进展［J］.上海经济研究，2007，（3）.

［4］中国环境法网.俄罗斯联邦土地法典［EB/OL］.http：//www.diji.com.cn/xl－8－14－64.html，2007－02－26.

［5］李连祺，魏双.大国背景下俄罗斯土地使用制度变革述评［J］.黑龙江省政法管理干部学院学报，2008，（5）.

［6］新华网.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［EB/OL］.新华网，2013－11－16.

［7］李连祺.俄罗斯土地使用制度的新变化及启示—兼与我国土地使用立法比较［J］.学术交流，2008，（9）.