资源型城市可持续发展的财政政策分析

崔曼宁

资源型城市是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市(包括地级市、地区等地级行政区和县级市、县等县级行政区)。[1]我国资源型城市的数量多，分布广。根据《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020）》，截至2013年我国共有资源型城市262个，其中地级行政区(包括地级市、地区、自治州、盟等)126个，县级市62个，县(包括自治县、林区等)58个，市辖区(开发区、管理区)16个。超过城市总数（289）的1/3。 但是，当前国际政治经济不确定性、不稳定性上升，国内经济发展中不平衡、不协调、不可存续性的问题突出。面对这样内外部因素叠加，新旧矛盾交织的情况，资源型城市加快转变经济发展方式的任务变得十分严峻。

一、资源型城市的界定及特点

（一）资源型城市的界定

研究资源型城市，首先要对资源型城市有一个基本的界定。而要准确界定资源型城市，弄清资源的含义就是重点。资源有狭义和广义之分。本文采用的是狭义的资源概念，即自然资源。联合国环境规划署下过这样的定义“所谓自然资源，是指一定时间、地点的条件下能够产生经济价值的、以提高人类当前和将来福利的自然环境因素和条件的总称”。

而这种自然资源主要具有以下特点：第一，稀缺性，主要表现为自然资源在数量上的有限性和短期内的不可再生性；第二，地域性，主要表现为自然资源在空间上的不均衡性具有明显的地域分布差别；第三，基础性，主要表现为自然资源在各行各业的广泛应用以及不可或缺性；第四，整体性，主要表现为各类资源的状况相互影响、相互制约、相互依存统一于多样化的资源整体。也正是由于自然资源的这些特点深刻影响着承载这些资源的城市，使其在经济与社会发展的过程中呈现出复杂的特殊性。

资源型城市是指伴随资源开发而兴起的城市，或者在其开发过程中，由于资源开发促使其再度繁荣的城市，即天赋资源群集并以自然资源性产品为产业支柱的城市，是专门化职能城市的一种。 它既具备一般城市的共性，也有一些自身的特点，是一种具有特殊经济职能的城市类型。因此，资源型城市主要是作为工业生产的基础而存在的。

（二）资源型城市的特点

资源型城市的特殊性是众所周知的，综观世界范围内出现过的资源型城市的经济与社会发展状况，可以总结出如下特点：

1．经济结构的单一性。资源型城市经济结构的单一性主要体现在三个方面：产业结构的单一性、就业结构的单一性和所有制结构的单一性。资源型城市形成初期主要是以资源开采为主导，又由于路径依赖的关系导致后续发展的产业也多围绕着资源开采形成初级加工业。这种产业结构在建设初期时，虽然可以充分发挥本地区资源禀赋的优势，但也为后期资源枯竭产生链式反应的经济衰退埋下隐患。而与产业结构单一相随，就业的单一主要集中在资源采掘业及其资源初级加工业。可见，产业的单一性直接导致了就业的单一性，然而，又由于单一的产业主要以资源型产业为主又导致了所有制以国有垄断为主，民营和私营经济比重小。

2．不可再生资源的高度依赖性。资源型城市多数以资源的勘探开采、冶炼加工和销售等生产经营活动为城市的核心，这样其城市功能与规模也取决于自然资源开采的储量和规模，经济发展高度依赖自然资源。在区域城市体系中，资源型城市的基本职能就是向区域输出资源和资源初加工产品。因此，资源型城市的分布具有明显的资源指向性，资源的种类、质量和储量甚至决定着该城市在区域经济和国家发展中的地位。但是，自然资源的不可再生性也在一定程度上制约和束缚着资源型城市的发展。

3．城市化率和工业化水平“虚高”。各类型城市中，资源型城市的城市功能是最不完善、最不健全的。相当一部分资源城市是在没有任何城市基础的地域上建设起来的。城市建设中又奉行“先生产，后生活”的方针，把主要的财力物力投入到资源型产业的开发建设中，而城市基础建设则投入严重不足。

4．企业与城市的体制与关系尚未理顺。作为资源型城市主体的国有大中型企业，不但承担着资源开采与加工的基本经济职能，还必须要承办一系列的社会服务性机构，以满足不断增大的企业规模需要。这样既造成国有企业不必要的内耗，丧失了效率，还直接导致从事行政工作的领导僵化管理，无法结合企业的切实情况从经济管理的角度提高效率，最终致使城市服务和管理功能混乱，市场机制的优势得不到发挥，给资源型城市后期转型加重了负担。

5．环境质量差、治理难度大。资源型城市主要从事的矿产资源的开采及其初加工，这些都是重污染和破坏生态的行业，特别是煤炭开采、石油化工冶炼与加工等。这样的产业结构对城市自然景观的破坏，对大气、水质、生物以及人类的生产和生活，都有很大的影响。而成功开采后，生态破坏严重，生态恢复难度大，时间长。在相当一段时间内，资源型城市的生态可以说甚至会达到接近毁灭的状态。

二、资源型城市可持续发展面临的问题

（一）自然资源的不可再生性

资源型城市依托的矿产资源属于非可再生资源，随着开采力度的加大和时间的延长，资源势必枯竭。这样资源型城市就面临着矿竭城衰的风险。这也是资源型城市特有的问题。我国67个衰竭型城市均陷入资源已经或者临近枯竭，原先的支柱性产业无法继续支撑城市经济发展的困境。如何保证这些资源型城市不会因资源枯竭而消失或者停滞，是目前我国面临的紧迫而现实的问题。

（二）接续替代产业缺乏竞争力，经济转型困难

资源型城市的功能就是提供国家经济发展所需的自然资源及其加工品，而能接续能源产业的替代产业一直以来都处于次要地位。以典型的资源城市大庆市为例，长期以来，大庆市过度依赖石油资源和石油产业，形成了超强的支柱产业体系，石油产业从业人员众多，一旦石油产业效益下滑，利润锐减，大庆市其他产业将很难肩负其可持续发展的重任。

（三）现行体制束缚大、资源价格长期扭曲、相关财税制度滞后

矿业企业与城市的行政管理体制往往存在冲突。我国资源型城市是计划经济体制的产物，面临着复杂的管理体制问题。政企不分必然导致企业和行政效率的下降。长期以来，在行政调配下，资源型城市只是作为国家对外省市输出资源的场所，自身积累能力弱。由于资源长期低价的扭曲，相关财税制度建设滞后，资源型城市在开发过程中事实上损失巨大，资源开采的收益大部分向其他行业流失，自身积累甚小。但是，这种情况下资源型城市却承担了生态破坏、资源枯竭、环境污染、维稳等环境和社会成本，这些都严重阻碍了资源型城市的发展。

三、我国资源型城市可持续发展的财政政策

如何在资源逐渐枯竭的情况下，实现资源型城市的经济转型实现经济社会可持续发展是破解经济发展难题的必由之路。国务院印发的《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》中指出建立健全发展长效机制、培育壮大接续替代产业、着力解决就业等社会问题、加强环境整治和生态保护和加强资源勘查和矿业权管理是资源型城市转型的五个主要任务。而这些任务均需要财政资金的支持，财政政策的扶持引导或是相关财税体系的健全。

（一）加大财政资金投入力度，夯实经济发展基础

在资源型城市转型过程中，必须首先解决特殊的历史和现实问题导致的发展扭曲现状，恢复市场经济的正常运行，为今后经济的良性发展打下坚实的基础。这是资源型城市可持续发展的第一步、是整个转型升级过程中最重要的两个步骤之一更是需要财政资金大规模投入的地方。原有模式的打破势必造成企业发展方向的变化、当地生产建设项目更改、产业工人的结构性失业等需要大量资金投入的亟待解决的现实问题。因此，中央和省级财政要进一步加大对资源枯竭城市的一般性和专项转移支付力度，设立针对资源枯竭城市的财力性转移支付。目前，我国共有69个城市分三批陆续纳入国家资源枯竭城市名单范围（还有9个县市参照执行资源枯竭城市转移支付政策），除基本步入可持续发展轨道的个别城市外，资源枯竭城市转移支付补助期限为9年。2012年中央财政共下达资源枯竭城市转移支付资金160亿元。2013年中央财政继续加大对资源枯竭城市支持力度，预算安排资源枯竭城市转移支付194亿元。

在防范信贷风险的前提下,政府可鼓励银行设立专项贷款支持资源型城市转型,尤其是支持中小企业的发展。对此,国家开发银行设立了资源型城市可持续发展专项贷款,积极探索了开发性金融支持资源型城市转型的新范式。

（二）发挥财政政策的引导作用，促进产业结构升级

优化资源型城市单一的经济结构，实现产业结构多元升级显然是此类型城市转型过程中另外一个十分重要的步骤。在我国正面临着经济结构升级而资源型城市又是经济结构单一的重灾区的背景下，应优先将符合资源型城市转型方向的由国家投资或需要国家批准的重点项目安排在资源型城市，为其培养接续的替代产业，进一步促进结构升级。财政要在项目审核、土地利用、融资贷款、技术开发、市场准入等方面给予支持。中央预算内投资要加大资源型城市接续替代产业发展的支持力度。

要加快税制改革，完善资源税的计税依据，调整资源税负水平，加强资源税的征收管理，从而对资源型城市转型发挥正确的引导作用。同时，也可以通过对小微和高新技术企业的税收优惠和减免来支持资源型城市接续替代产业园区建设和支持充分吸纳就业的重点项目，在项目评审时重点考虑单位投资吸纳就业能力。对主营业务收入达到收入总额一定比例或认定为高新技术和西部大开发扶持企业的，给予所得税优惠税率。对部分企业历史形成、确实难以归还的历史欠税，按照规定条件经国务院批准后给予豁免。对资源开采衰竭期的矿山企业，以及对低丰度油田开发，在地方具备承受能力的条件下，适当降低资源税税额标准。

（三）设立绿色税种，健全可持续发展准备金制度

加强环境整治和生态保护均需要设立绿色税种，健全资源有偿使用制度和生态换进补偿机制，推进能源税、碳税等与资源节能使用和环境保护相关的税种的征收。要加快结构性减税，整顿各种费和基金项目为绿色税收的征收提高可行性。

还可以建立矿山环境治理恢复保证金制度试点，建立可持续发展准备金制度，由资源型企业在税前按一定比例提取可持续发展准备金，专门用于环境恢复与生态补偿、发展接续替代产业、解决企业历史遗留问题和企业关闭后的善后工作等。地方各级人民政府要按照“企业所有、专款专用、专户储存、政府监管”的原则，加强对准备金的监管，具体办法由各地根据实际情况制定。对政策规定的环境补偿和整治资金，企业要足额提取和安排，政府要足额征收和安排，并确保专款专用，管好用好。做好土地复垦规划，从征收的土地复垦费中拨出一部分资金，加大矿山废弃土地的复垦力度。

（四）发挥财政对民生的支撑作用

民生是保证社会稳定的基本问题，民生问题的解决将为资源型城市的发展创造良好的社会环境。主要的民生问题包括产业工人的再培训和失业人员的就业问题等。应加大财政对资源型城市职业教育的支持力度，职业教育实训基地建设专项资金要向资源型城市适当倾斜。中央和地方设立的中等职业教育助学金要对资源枯竭城市的家庭经济困难学生给予必要的倾斜支持。大力开发公益性工作岗位，健全就业服务体系，优先解决“零就业家庭”就业问题。

同时，还应采取有效措施努力消除资源枯竭城市的贫困代际传递现象。对资源枯竭城市中享受城市居民最低生活保障政策的家庭义务教育阶段学生，实行“两免一补”政策。进一步完善基本养老、失业、基本医疗等社会保险制度，扩大覆盖面，保证各项社会保险金按时足额支付。完善社会救助制度，对符合条件的贫困人群按规定及时给予救助。防止在企业破产、改制过程中发生侵害人民群众合法权益的事件，维护社会稳定。此外，支持棚户区改造，加快基础设施建设等方面的财政支持也是对资源型城市可持续发展的有力保障。

[1]国务院关于印发全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)的通知(国发〔2013〕45号)[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2013-12/03/content_2540070.htm.2013-11-12.

[2]刘成武.自然资源概论[M].北京科学出版社，1999.

[3]王桂云.我国资源型城市可持续发展的地方政府治理研究[D].兰州:兰州大学,2011.

[4]聂亚珍.资源型城市产业兴衰与转化之规律[M].中国经济出版社,2013.

[5]朱德元.资源型城市经济转型概论[M].中国经济出版社,2005.