以党的群众路线教育实践活动推进基层服务型党组织建设——以杭州市为研究对象

□ 胡序杭

一个国家现代化的发展水平，主要取决于这个国家执政党的领导能力。所谓政治发展，就广义上讲，是政治体系向更高级形态的变迁过程;从狭义角度上讲，是指政治体系内部结构、体制、功能和运作的科学化、合理化。［1］（PP243－244）面对改革攻坚阶段大量新情况和新问题的不断出现，与时俱进地继承和发展党的群众路线已成为中国政治发展的核心和关键内容。如何密切党和人民群众的联系，如何建设基层服务型党组织，已成为党的建设的重大课题。

一、新形势下坚持党的群众路线的重大举措

群众是我们党的执政之基和力量之源;群众工作是我们党的优良传统和看家本领;群众路线是我们党的生命线和根本工作路线，贯穿于党的一切工作中，是我们党取得革命、建设和改革胜利的一大法宝。1943年6月，毛泽东同志在《关于领导方法的若干问题》一文中，从辩证唯物主义认识论的高度，首次对党的群众路线作了精辟阐述：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。这就是马克思主义的认识论。”［2］（P899）在这里，毛泽东同志把群众路线界定为党的根本工作路线，其实质是党与群众保持血肉联系，一切为了群众，一切相信群众，一切依靠群众。1945年召开的党的七大，把密切联系群众与理论联系实际和自我批评一起，列为党的三大优良作风。七大通过的党章第一次将“全心全意为人民服务”写入党章，为人民服务被正式确立为中国共产党的根本宗旨。

新世纪新阶段，世情、国情、党情继续发生新的深刻变化，党所处的历史方位和面临的执政条件、党员队伍组成结构都发生了重大变化。新形势下党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的，精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险更加尖锐地摆在全党面前。党的建设特别是党员、干部队伍建设也出现了许多亟待解决的突出问题，有的还相当严重。保持党的先进性和纯洁性，挑战比以往任何时候都要纷繁而复杂;巩固党的执政基础和执政地位，任务比以往任何时候都要重大而紧迫。

在新形势、新任务下，如何认识保持党同人民群众的血肉联系的重要性，如何深入研究当前党群关系和群众工作面临的突出问题，如何从党性高度教育干部牢固树立党的群众路线，都是需要我们认真研究和解决好的重大问题。党的十八大指出要坚持以人为本，执政为民，始终保持党同人民群众的血肉联系，强调为人民服务是党的根本宗旨，以人为本是检验党的一切活动的最高标准，并鲜明地提出要围绕保持党的先进性和纯洁性，在全党深入开展以“为民务实清廉”为主要内容的党的群众路线教育实践活动。党的十八大提出的这些重要思想和这些重大部署，体现了我们党对于自身所肩负的使命、责任与担当的深刻认识，对于党的事业发展所面临的困难、挑战和风险的清醒判断，对于人民群众的愿望、要求和期待的积极响应。2013年6月18日，在中共中央召开的党的群众路线教育实践活动工作会议上，习近平总书记强调指出：“开展党的群众路线教育实践活动，是实现党的十八大确定的奋斗目标的必然要求，是保持党的先进性和纯洁性、巩固党的执政基础和执政地位的必然要求，是解决群众反映强烈的突出问题的必然要求。”这三个“必然要求”，深刻揭示了党的群众路线教育实践活动的重大意义。

我国革命、建设和改革的历史经验证明，没有人民群众的支持，我们党难以发展壮大;离开人民群众的拥护，已经取得的成绩也难以保持;人民群众的智慧和力量，推动我们党的事业步步向前。中国特色社会主义事业是亿万人民共同的事业，是亿万人民共建共享的事业。在共同奋斗中，一方面要靠党员、干部发挥表率带头作用，另一方面要靠人民群众发挥积极性、主动性、创造性。这两方面相互促进、相互强化、缺一不可。［3］全心全意为人民服务是党和国家工作的总要求，是衡量每一个党员党性的根本标准。始终保持党同人民群众的血肉联系是党性教育的根本内容，党性教育的出发点和落脚点就是为人民服务，人民满意是衡量党的群众工作的根本标准，也是党性教育的最终价值取向。

党中央提出开展党的群众路线教育实践活动，要紧紧围绕保持党的先进性和纯洁性，以为民务实清廉为主要内容，以县处级以上领导机关、领导班子和领导干部为重点，切实加强全体党员马克思主义群众观点教育，把贯彻落实中央八项规定作为切入点，进一步突出作风建设，坚决反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，着力解决人民群众反映强烈的突出问题，提高做好新形势下群众工作的能力，保持党同人民群众的血肉联系，发挥党密切联系群众的优势，为推动经济持续健康发展、全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强保证。通过深入开展党的群众路线教育实践活动，提高联系群众、服务群众的能力，并把两者进一步结合起来，真心实意为群众办实事、解难事、做好事，促进社会的和谐发展，进一步夯实党的执政基础，是摆在我们面前的一项重要任务。

二、探索践行党的群众路线与基层服务型党组织建设的有机结合

深入开展党的群众路线教育实践活动，需要与推进基层服务型党组织建设有机结合起来。这一方面是因为，践行党的群众路线需要构建一定的载体，而基层服务型党组织建设能为其提供一个覆盖范围广泛、参与便捷的渠道和平台。另一方面是因为，街道（乡镇）和社区也十分需要借助各种资源，提高街道（乡镇）和社区党组织为广大群众服务的能力，推进基层服务型党组织建设。

党的十八大《报告》提出了建设学习型、服务型、创新型马克思主义执政党的根本目标。为了在基层党组织建设中体现出这一要求，党的十八大《报告》又指出：以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。全面推进各领域基层党建工作，扩大党组织和党的工作覆盖面，充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设。这一基层党组织功能的新定位与新要求，是为了适应新的形势发展需要。基层组织的功能定位是基层党的建设发展的重要影响因素。基层党组织是一种组织性存在，其功能随着环境的刺激而发生变化，与外界环境是一种相互影响的互动关系。从战略高度充分把握基层党组织的功能定位，是增强基层党建有效性的重要前提。［4］在社会转型期，要提高基层党建的针对性和有效性，必须把基层党组织从行政权力的结合中分离出来，强化服务功能。这是因为，基层党组织的生态环境已经发生了重大变化，基层党组织不再像过去那样直接行使行政权力和资源调配权力，权力性影响相对弱化。因此，基层党组织必须从传统的行政化的功能定位回归到政党化的功能定位。加上目前正处在社会矛盾的凸显期，群众各类利益诉求也在不断增加。面对构建服务型政府的新形势，作为执政党的基层组织，需要相应地调整运行机制和工作方法，改变单纯依靠组织资源进行垂直命令式的管理模式，更好地体现全心全意为人民服务的宗旨。

开展党的群众路线教育实践活动，要求党政机关和事业单位的党组织深刻认识当前贯彻党的群众路线面临的一些新情况，在坚持群众路线中做好群众工作。而建设基层服务型党组织的根本原因是为了解决新形势下党群关系出现的问题，夯实党执政的群众基础。两者在价值认同上具有一致性。

对街道（乡镇）和社区建设基层服务型党组织而言，善于利用好各种资源是必不可少的，这些资源包括政治资源、组织资源、社会资源和人才资源等，其中社会资源是一个很重要的资源。在社会转型期，尤其是当下处于社会矛盾凸显期，各类社会矛盾基本上都集中发生在基层特别是城乡社区，群众的利益诉求和服务要求也在增强。而街道和社区处在基层，力量有限，党组织做好群众工作、为群众开展各项服务的难度加大，迫切需要党政机关、事业单位和各类社会组织参与街道（乡镇）和社区服务型党组织建设。对党政机关和事业单位而言，把开展党的群众路线教育实践活动和推进基层服务型党组织建设有机结合起来，能够帮助广大机关和事业单位在职党员进一步了解社会、了解基层，强化群众意识，提高为基层、为群众服务的本领，使开展党的群众路线教育实践活动进一步取得实效。客观地看，近些年来，由于多种原因，一些党政机关和事业单位存在着程度不同的形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，一些党员干部的群众观念淡薄、开展群众工作的能力下降，在一定程度上影响到党群关系。特别是一些与群众打交道比较多的管理部门和窗口单位，部分领导干部和普通党员由于不正确的权力观和价值观的影响，精神状态萎靡，脱离群众，脱离实际，出现了损害群众利益的行为。反对“四风”是这次党的群众路线教育实践活动的焦点。党的作风是党组织和党员的特定精神品格和风貌。由此决定了作风具有直观性的特点，一般群众更多地通过党员干部的行为表现而不是口头言辞来判断党的性质与宗旨。［5］要更好地解决上述问题，需要党政机关和事业单位内部加强学习，提高思想认识，建章立制，对存在的问题加以整改。同时，党政机关和事业单位也需要走向社会，实行开门整风，只有这样才能有效地解决深入基层、深入群众不够，形式主义、官僚主义严重等问题，使党的群众路线教育实践活动进一步取得成效。而走向社会，实行开门整风，一个很重要的途径是深入街道（乡镇）和社区，借助街道（乡镇）和社区服务型党组织建设的实践，使党政机关和党员干部进一步了解社会、了解群众，增强为民务实清廉的自觉性。同时，党政机关和党员干部提高为群众服务的能力，也有助于推进基层服务型党组织建设。由此不难看出，探索践行党的群众路线与基层服务型基层党组织建设的有机结合，具有十分重要的意义。

三、杭州市的若干实践

（一）开展机关和事业单位在职党员进社区活动

在党的群众路线教育实践活动开展之前，杭州市就开展了各类机关和事业单位在职党员进社区活动。在党的群众路线教育实践活动中，杭州市进一步完善了这项工作。2012年底，杭州市对在职党员进社区报到联系服务群众工作进行再动员、再部署，全市7万多名机关和事业单位在职党员进社区报到，认领服务项目制度，领办2个以上社区服务项目。每位在职党员人手一册《到社区报到联系证》，根据自己的特长申报服务项目，由社区党组织填写《联系服务群众记录》。党员们申请了“公益环保”、“与困难家庭结对帮扶”、“青少年教育”、“爱心送温暖”等党员“服务菜单”以及参加社区党委组织的服务居民活动。

在2013年7月上旬正式开始的杭州市第一批党的群众路线教育实践活动中，市委又统一部署推进机关和事业单位在职党员进社区服务工作，各个单位都要求在职党员进一步深入和服务社区，助推社区服务型党组织建设，并把其作为党的群众路线教育实践活动的一项内容加以检查。杭州市还形成长效机制，如对拟提任的党员干部人选，要参考其参加社区志愿服务的表现。杭州市所属的县（市、区）在党的群众路线教育实践活动中，与其他地方一样，被排在第二批，但在党中央部署开展全党范围的群众路线教育实践活动的大背景下，积极行动起来，对践行党的群众路线作了有益的探索。富阳市为了发挥后备干部示范带动作用，在实践中提高其服务群众、做群众工作的能力和水平，有290名富阳市管副职后备干部进社区组团领办服务项目，按照“后备干部+其他在职党员”的形式组建各类党员志愿服务团队，290名后备干部分别任团长、副团长，领办的服务项目包括法律咨询、人民调解、医疗服务、环保护绿、扶贫帮困等。许多居民关切的困难、问题在后备干部领办下得到了实质性的推进，深受社区和居民的欢迎。同时，富阳市还探索建立了组团自评、组织评价、服务对象评价相结合的工作评价机制，定期评议产生优秀服务团队。后备干部服务团队领办服务项目情况，纳入后备干部德行考察内容，作为后备干部年度考核、评先评优、选拔任用的依据。

上城区劳动路社区为了加强管理，发挥好在职党员的先进作用，在上级党委的指导下建立了在职党员进社区的虚拟党支部——“假日党支部”。在职党员自愿申请加入“假日党支部”，并根据自身的兴趣爱好和专业特长，设立各种不同功能的“假日党小组”。社区对在职党员实行“两表一册一卡”管理，即在职党员参与社区服务登记表、情况反馈表，在职党员活动手册、活动登记卡，打破了“在职党员单位管理”的传统模式，对在职党员活动实行单位和社区的“双重管理”，充分发挥了在职党员“八小时外”服务基层的作用。

杭州市所属的临安市探索实施在职党员“社区活动项目领办制”，构建党员为社区居民服务新机制，有力推进了基层服务型党组织建设。围绕临安全市、街道中心工作，立足社区地域特点、辖区居民构成不同的实际，从社区居民需求出发，有针对性地设计活动项目。通过集思广益、多方研讨，设计了社区协管、便民服务、综治维稳、文体指导、结对帮扶、靓城服务等6大类社区服务项目，包括民情联络、巡逻、助老、助学、卫生整治等20个子项目，涵盖了社区服务各个方面。同时，针对社区居民的个性化需求，设计了水电维修、“和事佬”调解、“爱心剪”免费理发、法律援助、医疗陪护、义务导游等17个专业服务项目。在此基础上，临安市建立了在职党员“社区活动项目领办制”情况汇总分析制度，机关和社区党组织安排专人负责做好在职党员参与社区服务活动情况的登记工作，做到动态情况了解掌握，发现问题及时督促整改。建立定期通报制度，由市直机关工委负责定期收集汇总各机关党组织工作开展情况，通过党政网、党建网等渠道进行通报。建立考核激励机制，将“社区活动项目领办制”落实情况纳入年度机关党建工作目标考核细则，作为党员年度考核、评先评优、选拔任用的重要依据。

杭州市直机关和事业单位在职党员到社区报到联系活动的开展，有利于发挥市直机关事业单位在职党员为社区服务的作用，形成了“工作在单位、服务于社区、奉献双岗位”的良好局面。各个社区党组织借助在职党员的作用，提高了为居民群众服务的能力。

而在江干区，从2013年12月起全面开展了万名党员干部“周三访谈夜”活动。作为江干区践行党的群众路线教育的重要载体，在“周三访谈夜”活动中通过深入社区（村），访民情、知民意、解民忧、惠民生，实现党员干部联系服务群众机制的系统化、常态化和实效化，目的是要求机关的党员干部实实在在沉下去，切切实实走基层，访出实情、谈出感情，解决群众反映强烈的突出问题。同时，该区还按照“1+1+2”的模式，即1名区级机关干部，1名街道（乡镇）干部和2名社区（村）工作人员，建立立体组合模式。在江干区，目前这样的访谈小组共有536个，参与的党员干部达3980余人。

毋容置疑，当越来越多的机关和事业单位在职党员尤其是各级党政机关的党员干部参与和投入到基层服务型党组织建设中，为居民群众开展形式多样的志愿服务，党员干部与广大群众的联系会越来越紧密，进一步推进党政机关和党员干部自觉树立好在群众中的形象，党的凝聚力和战斗力也会越来越强。

（二）发挥党政机关和事业单位党组织的作用推进区域化党建工作

区域化党建工作是指在一定的区域范围内，按照区域统筹的理念，综合运用现代管理科学和信息科技手段，统筹设置党的基层组织，统一管理党员队伍，通盘使用党建资源阵地，统筹开展党的活动，最大限度地推进党的基层组织和党员队伍资源有机整合和优化重组的党建工作模式，具有地域性、整体性、开放性、系统性、整合性等特点。

改革开放和市场经济的发展，逐步分解了党、国家和社会的一体化结构，在这个社会背景下，如何构建有广泛社会主体参与的、多元化的社会公共服务和治理体制，关系到社会的发展和稳定。党的组织架构体系，基本上可以分为纵向的组织领导体系和横向的组织协调体系。建立区域性党建工作平台，是整个组织构架网络中党组织覆盖的延伸，具有鲜明的横向组织协调的特征。在保持纵向分立的党组织关系的同时，依据街道（乡镇）、社区的辖区，加强各类党组织的横向联系，实现横向合作，体现为一种扁平的党组织结构。区域化党建工作的推进，进一步加强了社会领域党建资源的统筹，保持了区域内党建生态系统的内循环，不仅提升了组织功能，而且突出了党组织的社会功能，促成了辖区内多元主体之间的协商合作，有利于加强党的群众工作。通过区域党建工作联动的协作平台，把辖区内不同性质的单位联合起来。辖区各单位既被列入日常服务联系的对象，又是开展日常服务联系的主体，实行分片管理、分组服务。在打造便捷高效的区域化党建服务平台的同时，构建了“上下贯通、多元互动、集约共享”的基层社会公共服务和治理体系。通过强化党的社会功能在社会服务和治理中的作用，既增强了党组织的服务功能，又增强了党组织对社会资源的统筹能力，从而促进了地区的和谐稳定和发展。

区域化党建工作作为一种组织运行机制，在实施过程中，需要借助机关和事业单位党组织和在职党员的作用。在杭州市第一批党的群众路线教育实践活动中，不少单位都进一步加强了与所共建的街道和社区的联系，开展党的群众路线教育实践活动。一方面，主动征求街道和社区对本单位各方面工作的意见和建议;另一方面，进一步发挥自身优势，帮助街道和社区开展各项服务工作，通过加强区域化党建工作推进基层服务型党组织建设。

我们以下城区东新街道为例。东新街道在区域化党建工作中得到了辖区党政机关和企事业单位的大力支持和帮助，按照伞形模式设置党建社会化组织架构，建立了街道党建共建社会化委员会（由街道党工委委员、规模较大的辖区内外单位、“两新”组织、机关企事业单位、社区党组织主要负责人组成），作为街道党建共建的最高议事机构，全面组织协调开展党建共建社会化活动。下设街道党建共建社会化理事会和街道党建共建名师工作室。街道党建共建社会化理事会是委员会的日常议事机构，理事会成员由街道党工委与辖区单位党组织协商推荐，经委员会全体会议通过产生。理事会下设秘书处和党群建设、经济发展、平安维稳、民生保障、生态环境、精神文明等六个党建共建社会化专项工作项目组，作为具体执行机构。各社区建立社区党建共建社会化议事会，作为社区党建共建的议事机构，设主任1名，由社区党委书记兼任;副主任2—3名，由社区党委副书记、部分规模较大的辖区内外单位党组织或办公室负责人担任;议事会成员由社区党委委员、部分规模较大的辖区单位党组织或办公室负责人组成。议事会下设社区党建共建社会化议事会工作站，作为议事会的办事机构，设站长1名，由社区党委副书记兼任，社区专职党务工作者和辖区有关单位人员作为工作站工作人员。同时，按照“实事共办、活动共搞、资源共享、管理共商、优势互补”的原则，以利益导向为动力源，通过构筑开放型的组织结构和合作型的党组织对外联系渠道，引进辖区内外企业、单位，打造“5+2”党建共建社会化服务中心，通过社会化教育、社会化培训、社会化服务、社会化管理、社会化公益的“五化”服务和建立爱国主义教育基地、帮困助学基地等资源共享体系，形成区域内外各类社会组织和社会成员共建、共创、共享、共赢的运行机制，努力构建街道、社区、企业、居民互动、互惠的党建共建社会化新模式。

（三）注重发挥各级党代表的作用

通过建章立制，发挥党代表在联系和服务群众中的作用，能够促使党代表自觉践行党的群众路线，对基层服务型党组织建设也能起到促进作用。

邀请党代表列席党内重要会议，已经成为杭州市、县（市、区）两级党委的“规定动作”。党代会代表接触基层和群众的深度、广度更明显，能定期列席党委重要会议，民主决策意义也就更大了。党代表任期制不仅弥补了党代表履职制度空白，推动了党内民主，也加强了市、县（市、区）两级党委和基层群众的联系。

建立党代表工作室，为党代表发挥作用搭建了有效平台。党代表工作室是党代表在闭会期间履行代表职责、联系服务党员群众的工作平台。杭州市按照“四个有”（有一处固定场所、有一支活动队伍、有一套工作制度、有一个管理网络）的工作要求，通过组织外出学习考察、召开现场会、每月督查通报等措施，全面推进党代表工作室建设。

按照就近、方便、高效的原则，把各级党代表全部编排到相应的党代表工作室，扎实开展接待党员群众、走访党员群众、党内民主恳谈、调研视察、商议提案提议、组团服务、学习研讨等“七项活动”，形成每年有安排、月月有活动的良好态势，充分发挥党代表的作用。

开展党代表联系服务党员群众活动。党代表很重要的一项任务就是要问情于民，倾听民声，让民意沟通渠道成为确定工作思路的“风向标”，把群众的呼声作为第一信号，真正使群众成为利益的主体。为了加强党代表与党员群众之间的沟通联系，杭州市一些地方推出党代表进社区系列活动，在各个社区设置党代表接待室，党代表们轮流接待居民;每个街道、社区开通党代表热线电话，随时接受居民投诉。建立党代表采集信息预告制，即在党代表进社区前，提前3天告知党员群众相关信息，实现党代表和居民之间“信息对称”，从而提高了工作的有效性和针对性。党代表进社区，一方面拓宽了党代表活动的领域，丰富了党代表活动的内涵，使他们“建言发展”更言之有物，论之能立;另一方面党代表通过开展亲民活动，直接解决群众关注的热点难点问题，树立党代表的良好形象。党代表进社区倾听呼声，也是以民主促民生，为党员群众提供了又一个反映自身利益诉求的渠道。党代表进社区，把群众的呼声作为第一信号，真正使群众成为利益的主体。把党代表的视野和工作转向群众最关心、最直接、最现实的问题，特别是对一些共性的民生问题，通过民主方法破解难题，解决矛盾，拓宽了基层民主通道。

通过上述举措，提高了党代表践行党的群众路线的自觉性，实现了“群众找党代表”向“党代表找群众”的转变，使基层党员和群众反映的社情民意得到尽快的办理。同时也有利于基层服务型党组织建设。街道（乡镇）、社区党组织能够借助党代表向上面反映服务型党组织建设面临的一些困难，也可以借助党代表解决一些问题。与此同时，随着党代表联系和服务基层群众工作的加强，街道（乡镇）、社区党组织也会进一步履行服务型党组织建设的职责。

杭州市以党的群众路线教育实践活动推进基层服务型党组织建设已经取得了可喜的成绩。杭州市第二批党的群众路线教育实践活动已经开始，参加的单位主要是县（市、区）机关及其直属单位和企事业单位，街道（乡镇）和社区（村）等，参加单位和人员范围更广，联系群众更直接，涉及的矛盾和问题具体复杂，群众期望值更高。杭州市以党的群众路线教育实践活动推进基层服务型党组织建设必将取得新的成就。

［1］孙关宏、胡春雨．政治学［M］．上海：复旦大学出版社，2002．

［2］毛泽东．关于领导方法的若干问题（1943年6月1日）［A］．毛泽东选集（第 3卷）［M］．北京：人民出版社，1991．

［3］中央党校中国特色社会主义理论体系研究中心．深刻理解三个“必然要求”——论群众路线教育实践活动的重大意义［N］．人民日报，2013－7－15－7．

［4］朱佩明．强化中国共产党基层党组织服务功能的思考［J］．探索，2009（6）．

［5］高新民．构建联系群众的长效机制［J］．理论学刊，2013（9）．