完善党内巡视监督制度的思考——湖北天价巡视事件反思

王仰文

(西南政法大学行政法学院，重庆 401120)

建立巡视制度、开展巡视工作，是党中央在新的历史时期，为贯彻党要管党、从严治党的方针，加强党的执政能力建设和先进性建设，确保权力正确行使而作出的重大决策和制度创新。近年来，在党中央的领导下，巡视工作取得了重要进展和明显成效，得到了党内外的广泛认可。然而，有权力的地方就有腐败，哪怕是监督权力的权力。巡视制度是个好制度，但必须使其真正发挥作用，使之在监督地方官员的同时，约束好巡视组和巡视员。否则，正如湖北“天价巡视事件”所显示的那样，当权力被不正常地使用时，制度就会产生相反的效果。尽管，这一事件造成的不良影响已被中央的再次巡视做到了尽可能修复，但是，加强巡视小组自身的约束与监督，反思并及时改进相关配套制度依然具有积极的现实意义。

一、党内巡视监督制度的重要时代意义

2004 年，随着《中国共产党党内监督条例(试行)》的颁布，巡视工作正式成为党内监督的重要形式之一，2009 年7 月2 日，《中国共产党巡视工作条例(试行)》颁布实施，使巡视工作进一步走上了制度化、规范化的轨道。巡视制度实行的近十年来，在中央的高度重视和坚强领导下，中央巡视组和各省(区、市)党委认真贯彻落实中央关于巡视工作的部署和要求，巡视工作取得了明显成效。仅2011 年，中央巡视组向中央和有关部门提出建议64 条，向被巡视地区和单位提出建议66 条;各省(区、市)党委巡视组共向同级党委、政府提出建议585 条，向被巡视地区、单位提出建议4873 条［1］，这些都为中央和各省(区、市)党委决策提供了重要信息资源和参考依据。

从全国巡视情况看，巡视工作的内容在不断丰富，范围在不断延伸，力度在不断加大，巡视监督的地位和作用在不断增强，巡视监督已经成为纪检监察机关查办案件的重要线索来源，对查处腐败案件功不可没。在地方，各省对市(州)、省直单位、省管企业的巡视中，促进了被巡视地区、单位经济社会的发展，促进了被巡视地区、单位领导班子和干部队伍建设，促进了党风廉政建设和反腐败工作的深入开展，对密切党和人民群众的联系起到了桥梁纽带作用，使中央和省委进一步了解和掌握了被巡视地区和单位的省管领导班子及省管领导干部、县区党政“一把手”的状况，发现了一些地方和单位在教育、医疗、土地征用、房屋拆迁、企业重组改制、社会治安和司法领域存在的损害群众切身利益以及干部作风简单粗暴导致群体性事件发生等突出问题。针对巡视工作中所发现的领导干部违纪违法案件线索，提出了相应的意见建议，督促其认真整改，较好地维护了群众的切身利益，促进了社会和谐稳定。

巡视实践表明，党内监督是党内纠错改正的重要途径之一，是上级党组织对下级党组织领导班子及其成员监督的有效形式。建立巡视制度，增强了党内纠错改正能力，并将纠错改正机制从决策层面扩展到决策执行以及权力制约等层面。而且，由于巡视具有时间相对集中，方式比较灵活，接触群众广泛，了解情况深入，促进整改扎实的优势，巡视工作在强化党内监督特别是对领导干部监督方面的作用越来越重要，效果越来越明显，巡视制度也越来越被广大干部群众认可和肯定。对于推动党的路线方针政策和中央重大决策部署的贯彻落实，维护改革发展稳定大局，加强领导班子和干部队伍建设，促进党风廉政建设和反腐败斗争，具有十分重要的积极意义。

二、巡视监督个案实践折射的突出问题

巡视制度，对于我们深入查找自身建设方面存在的问题和不足，进一步明确努力方向，具有重要的指导和督促作用。然而，我们也不能否认，因为这项工作开展时间不长、经验不足，当前的巡视工作也暴露出一些难点和问题。湖北省巡视组天价巡视事件就是集中反映这些问题的典型案例。2012 年，湖北省委巡视组在宜昌市秭归县20 天消费80 万的天价巡视事件［2］，被“意外”经媒体曝光后，巡视组的形象顿时坍塌。巡视制度自身设计的不足和大环境的制约，使巡视工作远未实现预期目标，呈现出制度监督的悖论与令人担忧的危局。

1. 巡视工作的监督机制匮乏。巡视工作是党内的一项重要监督工作，其目的是通过巡视督促领导干部廉洁从政，保证权力的正确行使。国家级贫困县接待费20 多天花80 万元，巡视成“利益收割”，显然与巡视制度的初衷相悖。依据中共中央办公厅、国务院办公厅《党政机关国内公务接待管理规定》，公务招待一切从简。而湖北省委对巡视工作的相关规定亦明示，“巡视工作所需经费纳入省财政预算，专款专用，由巡视工作办公室负责统一管理。”同时，湖北省也规定，“巡视期间，被巡视地区、单位应为巡视组提供必要的工作条件。”各地规定也基本上大同小异。显然，这个“必要的工作条件”，并不包括被巡视地方的财政负担。如果巡视的相关经费、后勤保障都由巡视对象来提供，“发现问题”的广度和深度难免受到影响，巡视结论是否真实，巡视结果可否运用都值得怀疑。

2. 巡视工作的摸排方式传统。巡视是严肃的政治任务。其权威主要来源于上级组织，而并非来自于巡视组本身的权力。这就造成这样一种状况，“一方面被巡视地区和单位对巡视组隆重接待，表示要大力配合巡视工作，并提供一切工作条件;另一方面对巡视组的工作存有心理戒备，对一些情况有意识地加以隐瞒，尽量展现其好的一面，掩盖其不足的一面。这种状况在相当程度上使巡视组与被巡视单位之间形成类似猫与鼠的博弈关系。”［3］现行的巡视方法还停留在传统的、常规的、经验的阶段上，在发挥作用的同时，也存在着很大的局限性和不适用性。一些干部不对巡视组讲真话的现象非常普遍，“摸到真情、摸清实情、摸出隐情依然是最有难度的环节。摸不清楚真实情况，难以听到真话是目前巡视机构面临的一大难题。尽管通过个别谈话等方式方法能够掌握基本情况，但仅仅是在一定程度和范围内，要碰触到核心的要害的问题，难度很大。”［4］巡视组在巡视过程中，如果了解不到真实情况，“走马观花”、“游玩闲逛”，搞形式主义，非但不利于问题的解决，反而会纵容更大程度的腐败。针对巡视工作人员建立切实有效的约束和激励机制十分重要。

3. 巡视工作的经费保障不足。巡视工作经费由谁来出直接影响着巡视制度效果。在我国现行巡视制度的相关文件中，都没有关于巡视经费保障的具体规定。各省巡视组，名义上是省委的工作机构，但没有独立的编制，也没有常设的领导机构。这样一来，巡视组很像一个“常设的临时机构”，既无独立的人员编制，也没有独立的财政来源。从天价巡视案例来看，除去巡视人员的工资待遇等费用，巡视工作经费其实主要是由被巡视地方来负担。这种现象在全国是有一定普遍性的。［5］由于巡视中存在着的利益冲突，巡视工作所产生的经费、开销都应由上级政府来保障。巡视组与被巡视单位的关系是监督与被监督的政治关系，应当保持严肃、保持一定的距离。如果放任“天价招待”的情况存在，那么，巡视制度就有可能失效。

三、巡视监督制度完善努力的基本方向

“天价巡视”既是一个极端的现实缩影，又是一面可以认真对照的镜子。湖北天价巡视事件给人的普遍感受就是，当前的巡视工作肯定存在一些问题和不足，必须正视问题，痛下决心，认真整改，彻底解决，让群众满意。

1. 强化与完善巡视问责制度。毋庸置疑，巡视工作关乎一些领导的政治前途和政治命运，甚至可能触及利益团体的贪污腐败。这个时候，“政治体检”就会演变为“政治斗争”。因此，深入开展巡视工作常常会遇到各种各样想象不到的阻力和难题。面对各种腐败诱惑，任何人都没有天生的免疫力，也没有终生的免疫力，任何掌握权力的公务人员，在权力行使过程中，都有发生腐败行为的可能。为防止湖北天价巡视事件的重复上演，制约和规范权力的行使，除了发挥舆论监督的力量之外，关键是实施严厉的问责制。用法规的形式明确巡视组的巡视工作职责，工作程序、工作纪律、管理办法、责任考核、问题处理等，形成巡视执行责任机制。如果巡视人员在巡视期间出现重大违法违纪行为，应按照《党章》和《行政监察法》规定从严予以查办，坚决维护党纪政纪的严肃性。

2. 建立巡视信息公开制度。阳光是最好的防腐剂，公开透明是实现对权力运行制约与监督的前提。党内巡视制度建设要想取得成效，达到预期目标，必须把权力公开透明运行作为一项重要的防控措施。一方面要把巡视的过程和结果，都要对外公开，广泛接受群众的监督举报，杜绝巡视报喜不报忧和地方遮掩矛盾情况出现。同时，自觉接受巡视监督，保障人民群众的知情权、参与权和监督权，是党员领导干部党性的重要体现。巡视信息足够公开，管理足够严格，公务开支足够透明，相关制度具体到细枝末节，不仅能保证《巡视工作条例》被严格遵守、巡视制度在地方执行时不走样，而且一些地方迎来送往、陪吃陪喝的歪风邪气也会得以根治。相反，如果巡视干部如果滥用权力，或者工作流于形式，巡视报告的质量必然是低劣的，在巡视报告公开后，巡视制度中所潜伏的问题也将会随着报告的公开被发现、质疑，广大群众和媒体的积极性也将被调动起来。湖北天价巡视事件，就为公众衡量上述内外部监督制度及承诺的有效性提供了一个样本。

3. 完善巡视经费保障制度。巡视制度，是执政党内一种自上而下的监督制度。要让巡视发挥出应有的效果，实现初衷，关键还在于巡视制度的独立性。最基本的还是对巡视工作的经费支持也要独立，一些办公开支应由国家财政专门拨款给付。巡视工作的车辆配备、工作经费，要给予保证，到被巡视单位开展工作，吃住要全额付费，严禁接受任何形式的招待，也不准使用被巡视单位的电脑、车辆等办公用具。在巡视工作人员配备上，要突破纪检和组织两个部门的界限，真正做到选优择强，并加强管理、考核和适当交流，从而提高这支队伍的战斗力。要全面公开巡视的各种开销，做到专款专用、应用则用，杜绝铺张浪费，搞违规接待，防止巡视腐败左右巡视实际情况，维护巡视的严肃性。

4. 改革干部选拔任用机制。接待好巡视组，除了与当地政府未来经济发展、社会稳定等大局息息相关之外，恐怕也与地方领导的晋升之路不可分割。在目前的政治系统中，官员所奉行的是一种“讨好权力”、“对上负责”的逻辑，即一个地方官是否能够得到晋升，直接的决定力量掌握在上级政府或领导手中。正是这样一种格局，使得基层政府在接待巡视组的过程中，往往夹杂着地方官员的私利。要改变领导干部只对上负责、不对下负责的痼疾，无疑须从健全对党员干部的考核机制入手，不断改进完善对领导干部的考评、奖惩办法，尤其是要在对各级干部的考核中，加大群众的评价分量，同时加重对发展社会事业、改善人民生活的考核。

规范巡视工作，制度是保障。制度具有根本性、长期性和稳定性。巡视制度建设作为一个动态的过程，需要我们根据经济社会发展的变化和党风廉政建设形势的要求不断创新，不断提高。实践充分证明，党风廉政建设责任制和党内巡视法规制度的落实，巡视组各级领导干部要自觉起好带头作用，这是一条基本的政治纪律。各级巡视组和领导干部一定要从贯彻党要管党、从严治党方针的高度，从提高党的执政能力、巩固党的执政地位的高度，从推进社会主义民主政治建设的高度，充分认识开展巡视工作的极端重要性，把思想和行动统一到我们党开展巡视工作的要求上来，以强烈的政治责任感，切实增强巡视自我监督与群众监督的主动性和自觉性，全力创造具有中国特色的惩治和预防腐败体系，全力为社会主义改革开放和干部群众干事创业创造良好的社会环境!

［1］陈丽平．推进巡视工作科学发展 着力提高巡视监督成效［N］．法制日报，2011 －12 －28，A4 版．

［2］郑道．再问天价巡视账单［EB/OL］．新浪网，2011－09－19．

［3］李成言．巡视工作难点在哪［J］．人民论坛，2008(7):28－30．

［4］孟盛．与一位巡视员对话巡视难点［J］． 廉政瞭望，2008(11):56 －58．

［5］任建明．巡视是如何变味的［J］．人民论坛，2011(28):10－12．