基于“公地悲剧”视角的基层政府网络社会治理能力建设

郑丽庄

（中共宁德市委党校 管理学教研室，福建 福安 355000）

一、网络社会中的“公地悲剧”理论解读

1、“公地悲剧”及其治理理论。美国学者加勒特·哈丁在1968年提出了著名的“公地悲剧”理论模型。他在其模型中考察了一个“向一切人开放”的牧场,每个牧民都可以自由地在这个牧场放牧。牧民从自己的牲畜中得到直接的收益,所以他们不断增加放牧的牲畜数量。很快牧场就达到了过度放牧的状态,这时每个牧民都因公共牧场退化而承受延期成本。但是,因为这种损失是由全体牧民共同分摊的,即每个牧民承担的只是由过度放牧所造成的损失中的一小部分,所以,他们依然会增加牲畜的数量以取得超出其成本的收益。如此循环,哈丁得出的结论是：这是一个悲剧——牲畜量最终远远大于最佳的放牧量,牧场的资源退化以至无法更新,每个人的利益最终都受到了损害。传统上对于治理“公地悲剧”有两种方式：一是政府通过征税制止侵犯公共物品的行为；二是将公共物品私有化。但事实却表明，在大量存在“公地悲剧”的基层，国家和市场并不是总能够将问题解决。不少学者都已经指出：市场追逐自利的原则，不能解决一切问题，可是交由政府管理，这又往往会出现信息不够流通、有欠效率等失效问题。因此，以艾莉诺·奥斯特罗姆为代表的制度分析学派则在上述两种制度之外提出了一个新的解决“公地悲剧”的途径——多中心自主治理制度。所谓多中心自主治理，就是在对基层公共资源的管理中，有多个权力中心同时进行；他们认为集体行动应当尽可能在较低的治理层次上得到解决，更高的治理层次主要承担辅助性功能。因此，在这种制度安排中，对公共资源的管理是由一群相互依赖的委托人自己把自己组织起来进行自主治理的，这样才能在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为的诱因下，取得持久的共同收益。为此,奥斯特罗姆建议，国家的角色该做出些变化，她建议政府和民间团体进行合作，给民间团体足够的空间和支持，来解决一些政府不能够有效解决的小问题。除此之外，公共物品领域还需要公民以一种主人翁身份参与进来。

2、致使网络社会“公地悲剧”的原因。随着科技进步和社会发展，人们对网络的依赖性越来越强，网络日益成为人们从事公共活动的重要领域。与此同时，网络在给人们带来便利的同时，也带来了一些困扰。由于某些网民缺乏善意的使用媒介，使得网络社会的发展日益显露出“公地悲剧”的特征。第一，个人网络表达导致的“公地悲剧”。网络言论的最初形态只是个人意愿的表达，为谋求个人物质利益、政治利益或精神利益的最大化，这正如公共草地上的无偿使用者。网络表达的价值在于它必须是个人价值指向与公共价值指向的混合体。个人的言论能够在网络上产生共鸣，很大一方面的原因就是表达者的言论符合了观众的认知期待。公众并不愿意看到一个本质上跟自己观点完全相反的分析与结论，更喜欢看到从本质上回应了自己直觉的观点。这就使得有些网民本来应该以严肃的方式关注和讨论的问题，却采取断章取义的方式将其“焦点”化，等待着可以预期的言论回应。这使得网络社会在某一层面上变得更加封闭而不是更加开放。最终形成一种群体性的偏执，把个人或小团体的片面诉求当成民主，把情绪的极端宣泄当成公平。这样就有可能导致显性的或隐性的个人伤害或公共危害，产生“网络公地悲剧”。第二，利益集团导致的“公地悲剧”。网络给人类的交流与通讯所带来的便捷为人类社会创造了巨大的经济效益和社会价值，由此也使得大量的利益集团介入到网络社会中。目前，中国网民数已超过6亿，如果任由利益集团操纵，“风吹草低见牛羊”的网络就会荒芜，在公共的网络上人们将看不到真正的“牛羊”，最终将导致网络的“公地悲剧”。第三，信息泛滥导致的“公地悲剧”。随着网络普及，信息的传播无疑变得更为便捷。但与此同时，垃圾信息、虚假信息和有害信息却也弥漫到整个网络，以至于超出了我们试图从网络中得到的有价值信息的比重。由于信息量太大，我们身处信息海洋却找不到自己所需要的信息，致使网民对互联网的忧虑和不信任情绪迅速弥漫，社会信息吸收利用率反而下降。因此，有学者认为，网络的“公地悲剧”由此开始：一方面是为了获取更多注意力而大量生产信息的理性人——各种垃圾、虚假和不良信息不断地被生产出来，以实现生产者的私人利益；另一方面是无排他性的稀缺的注意力资源——经过一段时间的运行，人们发现，这一稀缺载体上要负载的信息迅速泛滥，网民有限的注意力不断地被浪费在漫无边际的重复浏览、对垃圾邮件的阅读和删除以及黄色网站的接触上面。这或许更加真实地反映了目前网络空间的现状。

二、基层政府在网络社会治理中面对的问题

目前，我国正处于社会转型期。随着社会的飞速发展，经济结构已经发生深刻的变化，社会群体利益结构调整必将诱发各种各样的社会矛盾，影响每一个社会成员的经济利益和社会地位。民众对现实的不满逐渐转变成对基层政府治理的不满。过去民众难以找到适当的泄愤渠道，而网络恰恰为民众提供了表达民意诉求、社会监督和言论自由的新渠道。网民在网络中表达的意识形态牵引着社会舆论的导向。与此同时，基层政府在网络社会治理中存在诸多问题，这也是产生“网络公地悲剧”的原因。

1、基层政府治理网络社会的观念陈旧。基层政府在网络社会治理方面并不热情，表现出明显的消极甚至是抵触的行为特征。基层政府在网络社会治理中体现出“不求有功，但求无过”的行为取向，对网络事件处理通常是从表面的维稳到深层次的维和，甚至有些基层政府相关工作人员在应对网络事件的时候打官腔、拖延、乃至谎报的工作态度。这样的工作态度就像一颗定时炸弹，随时会被社会不稳定因子触发，引起不可设想的社会恐慌和舆论压力，给基层政府部门造成极其严重后果。

2、基层政府在应对网络舆情方面缺乏有利的媒体舆论环境。传统的媒体“把关人”缺失和“把关机制”失效，加大了网络社会治理中的舆情监测和引导的难度，引导的有效性往往难以达到。网络空间里的传播对象——“受众”，不再是单纯被动的信息接受者。他们不仅可以借助网络表达政治与经济诉求，参与社会公共事务的决策与治理，而且还可以通过网络互动信息发布影响甚至左右媒体传播与舆论走向。特别是2011年微博爆炸性地增长和病毒式的传播，使它成为舆论热点不断变化的重要推手，更使舆论引导环境复杂多变。这也成为当前基层政府网络社会治理中的一个新问题。

3、治理网络社会的法律制度缺乏。网络对于民情民意表达、权力监督等方面的帮助不可忽视，其进程亦不可逆转。但由于网络具有匿名性、扩散性、突发性等特点，基层政府在网络突发事件中难以控制。当一些影响力较大的事件曝光之后，论坛、博客和微博迅速让这些事件在网络上走红，网友们开始在网上进行调查和评论。随着信息大规模的扩散，网络群体事件一触即发。对网络事件的评判带来具有倾向性的引导和未审先断的道德审判，容易使基层政府屈于舆论压力，影响社会公正与独立。正如有学者指出网民的评判大多出于朴素的善恶意识、正义观念，但这并不能代替政府机关的理性范畴。

三、“公地悲剧”治理视角下基层政府网络社会治理能力提高的基本思路

网络社会治理的主体主要包括：代表政府的相关治理部门、代表市场的网络运营商、信息提供商，代表社会的各种互联网治理协会、网民等，还有国际网络治理机构、IT界技术专家等。政府、市场、社会三方，国际、国内两方面都需要相互配合、相互协调，才能够达到治理的最佳效果。随着中国网络舆论监督向纵深发展，越来越多的民众认识到网络在帮助他们“解决问题”时的可行性和重要性，因此，面对中国的基层网络公共事件频发的现实，基层要努力提高包括以下几方面的网络社会治理能力。

1、资源整合能力。对“网络公地悲剧”进行多元参与主体治理，首先，依赖于治理参与主体拥有的各种技术和资源。网络主体的互动合作是拥有各种不同资源的主体之间的互动合作。对于网络社会的治理，基层政府在财力、信息、劳动力、权威、技术等方面都相对匮乏。因此，基层政府的首要任务就是聚合各种分散在社会主体中的资源。资源整合能力便成为基层政府的首要能力。特别值得注意的是，知识是网络参与主体所拥有的一种重要的资源，它不仅对于各个参与主体调整价值观、建立信任与克服文化差异具有重要意义，而且能为参与主体协同工作创造价值提供条件。其次，作为网络社会治理者的一个重要责任，基层政府应通过强化资源整合能力来达成共识、实现各个主体之间的知识共享，并通过网络促进组织学习，这也是基层政府资源整合行为的重要组成部分。

2、网络召集能力。网络召集能力主要是指政府动员、号召、聚集政府之外的治理主体参与网络社会治理的能力。基层政府召集能力的强弱直接影响甚至决定了非政府组织、社会组织等治理主体参与“网络公地悲剧”治理的积极性以及网络参与主体的数量与质量。社会主体的参与程度，在某种程度上既取决于参与主体的自主性，也取决于政府、市场与社会之间关系调整，以及组合过程中为社会主体参与公共事务管理所提供的空间。因此，基层政府应通过制度建设，创造社会主体成长的良性环境，建立并不断完善公私互动合作的良性机制，为社会主体参与“网络公地悲剧”治理提供可靠的渠道和制度保障，从而吸引众多社会主体参与到“网络公地悲剧”治理结构中去。参与主体数量越多，公共关注度越高，“网络公地悲剧”的治理越容易获得其所需的资源，“网络公地悲剧”治理的目标也越容易实现。

3、协商与谈判能力。“网络公地悲剧”的治理是政府与非政府组织、社会组织、网民等主体构成的多中心治理结构。多元治理主体之间存在着一种权力依赖与互动的伙伴关系，谈判协商关系即是其中之一。为了维护多元治理结构的稳定，聚集各种技术和资源，达成公共事务管理目标，进行必要的政府组织内外对话、协商和谈判等活动成为网络社会治理的重要活动。在这个活动中，基层政府占据着十分重要的地位，它既是这些网络共同体对话、协商与谈判的组织者，又以网络主体身份平等参与对话、协商与谈判活动。因此，训练一套有利于营造公平、活跃的氛围并在其中开展公开、公正的协商与谈判活动的技能与艺术，开发相关协商谈判的技能技巧，对于基层政府真正承担起网络组织者角色意义重大。

4、责任控制能力。在“网络公地悲剧”的治理模式中，公共事务参与主体是多元的，政府不再是最高权威，在传统行政模式下赋予政府的公共责任被部分转移到非政府组织、社会组织乃至网民等主体身上。这种多中心治理模式中体现出来的“组织边界的不确定性”、“公共责任界限的模糊性”以及“转嫁财政、绩效甚至是政治风险”的现象，使得其他参与主体对政府的责任诉求更加强烈，也进一步增加了政府履行其责任的困难。在网络社会的治理进程中，政府、市场和网民作为治理体系主要的行动者，其相互之间的结构关系特别是责任关系，对于治理的成败具有结构性意义。

①俞可平：《全球治理引论》，《马克思主义与现实》，2002年第1期。

②王强、韩志明：《公共治理中的责任结构分析》，《内蒙古民族大学学报(社会科学版) 》，2006年第10期。

③郑少翀、陈凤：《网络社会的哲学思考》，《东南学术》，2001年第2期。

④方庆：《多中心视角下的“公地悲剧”治理研究》，《中国市场》，2001年第26期。

⑤刘阳：《政府与民众形成网上良性互动——网络舆论应急机制普遍建立网民参与社会事务热情提高》，《人民日报》，2009年12月24日。

⑥蔡文之：《国外网络社会研究的新突破》，《社会科学》，2007年第11期。

⑦姚引良、刘波：《地方政府网络治理多主体合作效果影响因素研究》，《中国软科学》，2010年第1期。