楚雄州农村土地流转问题研究

周永良

（中共楚雄州委党校 理论研究所，云南 楚雄 675000）

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、相互转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”最近，我们对楚雄州农村土地承包经营权流转（简称土地流转）情况进行了调查，对土地流转中存在的问题及对策作了初步探讨。

一、楚雄州农村土地流转的方式和特点

1、楚雄州农村土地流转的方式。近年来，楚雄州在稳固农村土地承包关系的基础上，按照“依法、自愿、有偿”的原则，培育农村土地流转市场，促进农村土地有序流转，取得了阶段性成效。椐调查，楚雄州10个县（市）、103个乡镇的农村土地承包总面积2002526亩，流转面积22151亩，占农村土地承包总面积的1.11%。其中，转包12122亩、转让267亩、互换2117亩、出租6578亩、其他形式1067亩。从数据看，目前楚雄州土地流转以转包为主，占50%以上，而且是以农民之间的流转为主。

2、楚雄州农村土地流转的特点。一是土地流转以短期为主。通过调查，全州除转让和互换土地以外，85%以上的土地流转期限在2年以内，有的地方土地流转协议还一季一签。二是农村土地转包和出租的多。由于转包或出租土地不需办理《农村土地承包经营权证》过户手续，大多数农民转包和出租承包地时图省事，没有依法在村组织备案，也没有到乡镇经管站办理合同签订手续，所以，由基层逐级汇总的农村土地转包、出租面积数据普遍比实际流转面积少。椐调查，90%以上的转包土地没有备案。三是以农民自发流转为主。据调查，全州农民自发流转土地的面积占85%以上，农户委托乡村组织流转的土地不足15%，且农村土地流转行为多发生在村组内亲朋好友之间。四是经营项目多种多样。一般以蔬菜、水果、药材、茶叶、畜禽养殖等为主。五是土地零星流转和集中流转并存。目前，楚雄州虽然以农民自发的小块土地流转为主，但部分对农村土地流转工作重视的地方，土地集中流转有一定规模。乡（镇）农村土地流转服务中心针对有的坡耕地因承包户多、管理不善的实际状况，与承包户协商并向社会发布招租信息，土地流转中心积极“做媒”，为流转双方妥善办理土地出租手续，提高了土地的使用效率。六是土地流转收益差别大。流转价格高低，视当地经济发展水平等因素确定，低的每亩数十元，一般在200元左右，高的一季租金可达700元。土地流向农户的流转费用相应较低。

二、楚雄州农村土地流转中存在的问题

1、认识不足，土地流转社会化服务缺位。对于土地流转问题，楚雄州有的地方比较关注，出台了一些政策措施，土地流转和土地集中规范进行，规模经营发展顺畅，但大多数地方重视不够，对土地流转缺乏正确的认识。一是一些同志认为，确权到了户，三十年不变，土地流转是农户自己的事，与集体没有多大的关系，宣传工作不到位，该做的服务工作没有做到位，采取听之任之的态度，疏于引导，吝于扶持，以致土地流转呈自发、放任状态，随意性大，导致大量的土地纠纷。二是部分群众对农村土地经营权流转的法律定义不清楚，把流转与“失地”相混同，担心土地流转了，今后无着落，宁可抛荒，不愿流转。这些认识上的偏差，给土地流转造成了一定的影响和困扰。三是农村土地流转手续不完备。2003年，《农村土地承包法》施行后，政府所能提供的《农村土地承包经营权证》变更服务，只是农户在土地转让和互换时办理过户手续的管理，根本不能满足农村社会对土地流转市场多方面服务的迫切需求。目前，由于多数乡镇还没有建立农村土地流转市场，农村土地流转信息渠道不畅，普遍存在“要转的，转不出；要租的，租不到”的现象，在很大程度上延缓了通过土地流转实现土地规模经营的进程。

2、土地资源的配置效率不高，影响土地的产出效益。一是部分土地利用效率低。由于社会保障制度差异，大部分进城务工的农民无法真正融入城市，他们不会放弃土地，加之土地流转信息不畅，普遍存在农业生产业余化、农村“空心化”、劳动力老龄化甚至土地抛荒现象。即使土地采取转包、出租、代耕等方式流转，由于流转期限短，经营者往往采取掠夺式的经营方式，不利地力的提升。二是存在规模不经济的现象。由于责任制初期形成的田地零分细划，自发流转的农户普遍规模小，不成片，机械操作十分不便，制约了农机使用和农业先进科技的推广，以致规模不经济。三是即使建立了农村土地流转服务中心，由于相应的人财物没有配置到位，作用并没有完全发挥，土地流转正常机制尚未真正建立。在几轮机构改革中，从事农村土地流转管理服务的农经部门力量弱、工作繁杂，难以顾及土地流转服务工作。四是多数农村土地纠纷仲裁机构虚置。由于没有最基本的人员和资金保障，多数县（市）的农村土地纠纷仲裁委员会是“章子”机构、“空壳”组织。

3、现行农村土地流转的政策法规不配套，存在大量的纠纷隐患。比如《农村土地承包纠纷仲裁法》和《云南省实施〈农村土地承包法〉办法（条例）》等配套法规至今没有出台，造成了大量隐患。一是流转合同不规范，纠纷隐患多。当前，农村土地流转普遍存在“三多三少”的现象，即私下流转的多，组织委托服务流转的少；转包、出租或代耕的多，转让的少；口头协商多，文字协议的少。许多只是口头协议，即使私下有文字协议，也不规范，双方的权利义务不明确，容易发生纠纷且难以解决。椐调查，农户自发流转没签书面协议的面积，占实际流转面积的47%；农户间签了书面协议但不规范的，占实际流转面积的17%。二是土地流转合同主体错位。一些地方的村组织由于推进规模经营心切，越俎代庖，以村组名义直接与外来业主签订土地流转合同，将农户的承包地出租，相关法律手续又不完备，一旦发生自然或市场风险，村组织将承担较大的经济风险，也容易产生纠纷。

4、土地纠纷调处体系不完善，难以保护农民的合法权益。当前，化解农村土地承包纠纷主要有当事人协商、调解、仲裁和诉讼四种方式。农村承包土地纠纷具有标的额小、地域广、取证难、政策性强的特点。由于土地纠纷调处体系有漏洞，目前普遍存在土地纠纷村组织难以调解，相关单位不愿解决，仲裁机构无力裁决，法院不解决和成本高的现象，农民的合法权益往往难以得到保护，有的矛盾激化，影响了农村社会稳定。一是村组织居中调解难。由于农村土地承包基本制度的特点，大量的农村土地承包纠纷虽发生于农户（承包方）之间，但村组织（发包方）往往是关联方（当事人），导致村干部难以居中调解。二是多数农村土地纠纷仲裁机构虚置。楚雄州10个县（市）中，目前只有楚雄市、禄丰县和元谋县等少数地方的农村土地纠纷仲裁委员会在运行。三是诉讼程序多，成本高，农民难以承受。大量的农村土地纠纷案由法院受理后不作实体性裁决，而要求政府确权，农民往往不服裁决，反复上诉，花费了大量的人力财力而无结论。为此，许多农民感到投诉无门，只得通过信访渠道求助。四是由于农村养老、医疗等事关农民生存的社会保障体系不完善，农民对土地的依赖程度很高，一般不会转让承包地，“种田养家”、“养儿防老”的传统观念依然具有很强的现实性和必然性。

三、科学有序推进楚雄州农村土地流转的对策

农村土地流转是一项复杂的系统工程，涉及面广，政策性强，应该给予高度重视，积极稳妥地推进。建议政府大力培育农村土地流转市场，以市场促流转，以流转促发展，维护民权，稳定社会。

1、深化认识，坚持农村土地流转的基本原则。一是充分认识农村土地流转是加快发展现代农业的客观需要。农民是农村土地流转的主体，建立正常的农村土地流转秩序，不仅有利于农村社会的稳定，而且可以加快农业产业化进程。为此，要大力宣传《农村土地承包法》、《合同法》以及相关的政策法规，教育广大农民和基层干部知法、懂法、用法。同时，要通过典型示范，让他们看到土地流转可以提高农产品质量和农业效益，可以不断增加收入，用实实在在的实际利益，帮助农民转变思想观念，加快土地流转。二是充分认识农村土地流转是农村经济发展的手段而非目的。要防止农民走向另一个极端，引导农民充分认识发展农村经济是多方面因素共同作用的结果，不是只进行了土地流转，经济就会发展，农民就会增收。坚持因地制宜的原则，在形式上不搞“一刀切”，在规模上不下硬指标，一切按市场规律和自然规律办事。三是充分认识土地流转必须坚持的基本原则。坚持“依法、自愿、有偿”的原则，尊重农户意愿，严格按照法定程序操作，坚持“集中、连片、规模”的原则，发挥集中连片、规模开发、集约经营的作用，产生规模效应；坚持“指导、管理、规范”的原则，加强对土地流转全程的规范指导和管理服务。

2、加强流转服务平台建设，完善农村土地流转服务体系。一是建立开放、竞争、公平、有序、规范的土地流转市场，着力培育县、乡、村三级土地流转服务网络，充分发挥中介服务组织在土地供给主体和需求主体之间的媒介和桥梁作用。二是健全农村土地纠纷调处网络。健全农村土地纠纷仲裁机构，合理配备人财物资源，确保土地纠纷调处和仲裁机构正常运转，充分发挥土地流转调处机构的作用，妥善处理土地流转纠纷，切实维护土地所有者、承包者和经营者的合法权益，维护农村的社会稳定。三是抓好农村土地流转交易信息网络建设，建立流转土地信息库，为土地流转搭建畅通的交易信息平台。四是建立土地流转备案、登记和档案管理制度，及时办理申请、登记、备案等相关手续，促进土地流转的规范有序发展。

3、加快培育农村市场主体，增强对流转土地的承接能力。一是培育土地流转规模经营大户。以特色农业板块建设为契机，通过村委会协调、农户自愿协商相结合的办法，将农户经营的地块互换集中，发展规模特色农业；鼓励采取土地流转的方式，把土地向种田能手集中，逐步培养种植专业大户。二是大力扶持农村专业合作组织，探索“专业合作组织＋农户”的产业化经营模式。要制定更加优惠的政策，加大引导扶持力度，不断提高农民的组织化程度，加快农村土地流转的步伐。既发展松散型的农村专业协会，又鼓励发展紧密型的农民专业合作社；既发展生产服务型的专业合作组织，又鼓励发展生产加工销售结合型的专业合作组织。

4、强化农村土地流转问题的研究，制定支持土地流转的政策措施。推进农村土地流转需要有一系列的政策支持。一是出台财政补贴政策，激励土地有序流转。二是从银行贷款、财政扶持、项目支持、税收优惠、工商登记等方面支持土地流转。金融部门可以开展对土地规模经营业主的贷款业务，满足农业投入大、周期长、见效慢的发展需求；财政部门应增加对土地流转和土地规模经营业主的转移支付；农业和发改委等部门对土地流转和土地规模经营做得好的地方，应从项目上给予必要的支持。三是解决部分经营主体临时设施的用地需求。对特殊经营主体在较长流转期限内按比例给予一定的临时建设用地审批政策，使经营主体安心经营。

5、完善保障机制，创造农村土地流转的有利条件。一是健全农村社会保障机制。采取“因地制宜、量力而行、形式多样、农民自愿”的原则，加强以农村最低生活保障、社会保险、大病救助、子女教育、农民工保护等为主的农村社会保障体系建设，逐步弱化土地的福利性和社会保障功能，减少农民对土地的直接依赖，最大限度地发挥土地的经济功能。二是建立农村劳动力向非农的稳定转移机制。积极引导农民发展投资少、见效快、就业容量大的二、三产业项目，以产业的集聚带动人口的集聚，促进农村劳动力向非农产业、向小城镇转移，为土地流转拓展新的空间。三是建立农业风险保障机制。制定防范土地流转风险的政策，支持建立灾害风险补偿基金、农作物病虫保险基金等，为促进土地流转和规模经营提供有力保障，最大限度地降低土地流转带来的风险。四是完善资金政策扶持机制。加大投入力度，鼓励农民积极进行土地流转，培育规模经营主体，建设镇村土地流转服务组织。

6、加大农业基础设施建设，加快发展农业产业化。加强农业基础设施建设，特别是小型农田水利建设，是基层干部和老百姓反映最强烈最突出的问题。如果不能很好地解决这个问题，直接制约土地流转的推进。同时，要把推进土地流转与促进农业产业化结合起来，用农业产业化的规划去引导土地流转，打破村与村、乡与乡的界限，跨地域发展大规模的农业产业，引导土地规模经营业主互相联手，形成最大化的规模效应，打造跨乡跨县的农业经济优势板块，提高农业经济的运行质量，增强农产品的市场竞争力。