有序政治参与的实现：以信访制度的完善为视角

仇小琳

一、问题的提出

政治参与是公民通过各种合法方式参加国家政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政治过程的行为。 随着我国政治制度的不断完善，扩大公民政治参与日益受到党和国家的重视，我国在拓宽公民参与途径、完善民意表达机制方面也进行了诸多探索和实践。十八大报告强调，要“发挥人民主人翁精神……最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设”。

信访制度作为我国所特有的一项制度，是我国公民表达自身诉求及意见的重要途径之一，也是实现官民交流与互动从而扩大政治参与的有效方式之一。不论何种职业何种文化程度的公民，都可以通过信访的方式向有关国家机关申诉、求决以及提出意见建议，信访制度无疑是一种符合中国特色的政治参与渠道。但我国目前正处在转轨时期，各种利益冲突和社会矛盾日益突出，现有的信访制度已无法满足公民表达诉求参与政治的需要，由此形成了越级上访、集体围堵等多种非制度化参与形式，对社会的稳定和谐构成了威胁。因此，进一步完善信访制度，实现公民有序政治参与具有十分重要的意义。

二、政治参与方式的转变及其对信访制度的要求

近年来，我国公民政治参与的意识逐步加强，参与程度也不断加深，然而在日常生活中，仍存在大量群众非制度化参与的现象，其政治参与基本处于无序状态，这不仅不利于社会的稳定发展，还使得他们的政治参与权利难以达到保障，诉求无法实现。这种迫切需要从无序向有序转变的参与状态对信访制度提出了新的要求。

（一）政治参与方式转变的方向：从无序到有序

政治参与是人民民主的一种表现形式，也是公民基本权利得以实现的重要方式。目前我国正处在转型时期，社会经济不断发展的同时也带来了各种矛盾和问题，利益格局产生了很大改变，当前社会管理的方式已无法满足人们的需求，公民急需拥有足够的话语权来表达自己的真实意愿。但由于受到传统政治文化的影响，人们普遍对政府持一种敬畏甚至是恐惧的态度，认为和政府打交道越少越好。加之参与渠道不畅或者反映问题得不到解决，使得很多人更愿意采取一些极端的方式去表达他们的诉求和想法。这对公共利益的实现、政府的合法等各方面都将产生不利的影响。因此有必要采取各种方式使政治参与实现从无序到有序的转变。

（二）政治参与方式转变的路径：从非制度化到制度化

一般而言,政治秩序的获得，一是要有国家制度的供给,为公民行为提供规范的依据；二是国家提供的制度法律能够得到公民的尊重与遵守。也就是说,国家权威性与公民自觉性相互配合是保持政治秩序良好的两个核心要素。国家制度供给越充分,公民行为越规范,整个社会的条理性就越清晰。 可见完善国家制度从而培育制度化的参与形式是实现有序政治参与的重要途径。

如上文所述，我国公民的政治参与处于无序状态。在我国，由于传统政治文化的影响以及政府管理方式的不当，部分民众尚未对政府树立起足够的信任感，甚至有人持一种冷漠、敌对的态度，采取越级上访、围堵政府甚至暴力攻击执法人员等方式表达意愿和维护权益。这种非制度化的参与方式不仅无法促进对其利益的实现，还加大了民众与政府间的矛盾。诚然，我国现行的人民代表大会制度、政治协商制度等仍存在许多亟待改善的问题，但这并不意味着非制度化的参与方式是解决问题的最好方法。相反，实现从非制度化到制度化的转变才是实现有序政治参与的关键，而进一步完善各项制度促使其发挥应有的功能是实现这一转变的关键。

（三）有序政治参与对信访制度的要求

信访制度为我国公民参与国家政策制定、表达自身利益诉求提供了重要渠道，其为社会民众提供了宣泄不满情绪的平台，发挥着润滑和协调社会关系的作用。加之其对公民身份、经济水平等客观条件没有限制，全体公民均可以通过这一制度充分行使其政治参与的权利。有序政治参与的实现有赖于信访制度，也对信访制度的完善提出了要求。

党的十八届三中全会明确提出，要改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。进一步畅通和拓宽信访渠道、建立健全人民建议征集制度等也成为我国信访工作制度改革的新思路。实现公民的有序政治参与，必须进一步完善信访制度，要求其从组织结构、功能定位、工作效率等方面有所改善，从而切实维护公共利益，使公民权利得以实现。

三、我国信访制度存在的问题

（一）信访机构设置不尽合理

目前我国的信访机构存在“一职多构”的情况，即同一种政府职责——信访办理，在同一级政府当中设立了为数众多的工作机构——不仅有专职信访机构，而且有职能部门信访机构。 这些信访机构各自向不同的职能部门负责，而他们之间则相互独立，没有从属关系。这一方面导致了专职信访机构对于其他职能部门下属的信访机构没有直接的约束力，不利于专职信访机构及时有效地督促信访事件的办理；另一方面也可能造成信访办理效率的低下，多个职能部门使得很多公民采取一信多投的方式，形成大量重信、积信，提高了信访事项办理成本。

另外就权责分配来看，信访机构每天面对着大量的群众来信，其承担的压力和责任可谓十分重大，但其并没有享有与责任相匹配的职权，导致大多数信访机构在信访事项的处理过程中仅仅充当一个信息中转者或是协调者的角色，而在解决实际问题方面既无法亲自处理又无法向相关部门施加强制性压力，使信访机构陷入了“什么都管，却什么都管不了”的尴尬境地。

（二）信访功能定位错位失衡

信访制度作为我国政治制度中的重要内容，承载着众多功能与职责，它是党和政府倾听民声、了解民愿、为民办事的重要渠道，也是坚持群众路线的重要保证。信访制度主要具有政治参与和权利救济两大功能，但目前这两大功能处于错位失衡的状态。由于受到传统观念以及司法救济途径的高成本、低效率特点的影响，再加上我国现存的信息公开不够、民主制度不够健全等，致使我国民众的政治参与积极性不高，反而将信访当做一种权利救济的方式。以浙江省上虞市2009年农村信访案件为例，一年来合计来信3108件，其中反映建议412件，揭发控告633件，申诉179件，三类合计只占总数39%；合计来访13172件，其中反映建议445件，揭发控告486件，申诉713件，三类合计只占总数的12%。 在我国的宪政制度体系中，司法救济、行政复议应是公民进行权利救济的最主要方式，而信访只是一种起到补充、辅助作用的救济途径。目前这种救济为主、参与为辅的功能现状已经违背了信访制度确立的初衷，也对我国司法制度的权威构成了一定的威胁。这势必将对我国有序政治参与的实现及法治观念的普及产生不利影响。

（三）信访事项办理效率低下

有序政治参与的实现有赖于信访工作效率的提升。当前我国信访机构在处理信访事项时存在效率低、周期长的现象，造成大量群众信访事件不能得到快速有效的解决，使得他们不得不采取重复上访、越级上访或集体上访等方式来引起相关部门的重视。虽然信访条例上明确规定了信访机构对于所收到的信访事项应在15日之内按照相应的方式处理，但实际上很多信件的处理都超过了这一期限，这除了受到上文所提到的机构设置、权责配置等方面的影响，更多的是由于信访工作人员自身因素及问责机制不健全所引起的。一方面部分信访工作人员没有树立起足够的责任意识，办事拖沓、推诿。对于同一信访事项，多个职能部门都称自己无办理权限或者不归自己管理的现象时有发生，造成一封群众来信进入了被转办－退回—再被转办的循环，大量的时间耽误在了相互转送的过程之中。同时一些办信人员的办理能力较弱，方式有待进一步加强，对于信息化办公软件操作不够熟练，这也引起了信访工作效率低下。另一方面，虽然问责制已经开始实施，但其本身还不够完善。

（四）绩效考核机制尚未完善

信访工作人员的工作态度和工作成果与绩效考核机制的完善密切相关。近年来，中央政府一方面明确提出应维护群众利益，杜绝对上访群众进行拦截及打击报复等现象，另一方面又不断强调“维稳”，向地方政府施加压力从而确保问题的解决。对此，不少地方政府加强了工作责任制，将解决信访问题的数量纳入绩效考核体系之中，而对于有连续大规模到省、国家上访，严重影响社会秩序及稳定的事件发生的，要追究该地方政府相关领导的责任，一些地方还采取了“一票否决制”。迫于这种维稳压力和严格的绩效考核指标的影响，大部分信访机构在稳控工作方面投入了过多的时间和精力。四川一副镇长称其每年4个月在维稳，压力很大，最终选择了辞职。甚至有一些地方政府采取拦访、截访、非法拘禁等非法的手段达到控制上访的目的，还有一些政府拿出办公经费用在稳控上，用花钱的方式买来暂时的“平安”。这种现状使得很多群众反映的问题被当作个案解决，而没有从整体的角度出发进行综合考虑，无法起到反映管理、政策问题的作用。同时这种稳控方式反而会引起群众的激进心理，形成和政府彻底对立的心态，动员更多的群众参与集体上访，产生更多的不稳定因素。

四、有序政治参与的实现：信访制度的完善

（一）整合机构关系，统一权责配置

完善信访制度，推动公民有序政治参与的实现，就要对信访机构及其之间的关系进行整合，建立专职信访机构及各职能部门信访机构之间的沟通协调机制，促进各机构间的相互交流与沟通，建立便捷科学的信息转报制度，实现资源共享，形成共同解决信访问题的合力。对于不必要的职能部门信访机构予以撤销或合并，将信访职能更大程度的集中起来，便于统一管理和协调。还可以从职能的运行方式、衔接顺序等来设置信访机构，例如按照建议、司法等不同职能进行设置，以避免信访机构的冗杂和重叠。同时要实现权力与责任的统一，根据信访机构的职能和责任赋予其相应的权力，使专职信访机构拥有足以影响和约束对同级其他信访机构以及下级信访机构的实质性权力，从而更好地监督和促进信访事项的办理，有效提高群众所反映问题的效率及效果。

（二）分流救济职能，强化参与职能

实现公民有序政治参与有赖于信访参与功能的回归。但由于许多公民已经把信访当做了优于司法、复议等权利救济的途径，造成了信访机构救济压力过大，不利于信访政治参与功能的发挥，因此适当分流救济职能成为一种必然。

要积极培育政治参与的文化氛围。要通过大力的宣传和引导培育广大民众的主人翁意识，提高人民的主体地位，引导公民民主意识和独立人格的形成，摆脱传统人治思想观念的束缚。而对于政府官员来说，要提高其对群众所提出意见建议的重视，及时进行相关回复，对于合理建议要积极采纳，以此使民众感觉到自己受到了尊重和重视，提高其参与的积极性。其次，要努力推动司法制度的不断完善。通过司法救济成本的降低、受案范围的扩大及司法程序的优化等手段，提高公民对司法制度的信任与重视，将涉法涉诉等属于司法救济范围的信访事项转入司法途径，通过司法制度的不断完善分流和弱化信访的救济功能。要逐步发挥权力机关的救济功能。社会转型期间，有很大一部分非制度化参与事件是由不够科学合理的政府决策所引起的。例如征地、拆迁等引起官民矛盾的社会热点问题所引起的上访事件，虽然其中不乏有群众诉求过高等原因，但也有大量纠纷的产生来自于地方政府决策失误或处理方式不当。然而在当前的制度体系下，司法机关对于此类案件基本不予受理，因此这些群众就无法通过司法途径获得权利的救济。对于此类情况，可以通过逐步完善人民代表大会制度，发挥人民代表大会等权威机关的救济功能予以解决。

（三）提高工作效率，强化问责机制

只有提高工作效率，才能有效推动公民的有序政治参与。首先，要努力提高信访机构工作人员的综合素质，强化其责任心。使信访工作人员真正树立起为人民办事而非单纯完成任务的意识，并通过学习、培训等形式提高其业务素质，优化工作方式。其次要探索多样的信访形式，充分运用现代信息技术，完善网上信访途径，通过信件、电话、来访接待及互联网等多种形式促进公民的有序政治参与。同时要及时公开信访信息，加大宣传力度，使人民群众及时了解信访工作的相关规定、程序及群众信访事项的处理情况。最后，要强化问责机制。这里的问责并不是指现今“一票否决”式的以维稳为目的的问责，而是指对于办事推脱、拦截上访、谎报瞒报等违法违纪行为进行相关人员责任的追究。这就要求明确每项工作、每道程序的责任，落实责任人，加强监督，建立对信访人员失职、渎职行为进行投诉、举报的渠道，从而树立信访工作人员的责任意识，把个人职责与信访工作紧密结合起来，督促信访职责得到有效履行，确保问责制的落实。

（四）优化考核机制，挣脱维稳怪圈

政府政绩考核中存在的不合理内容，使部分地方政府在解决信访问题时把信访人的息诉罢访放在了重要位置上，却忽略了信访问题的有效解决。长此以往，陷入了维稳—打压—信访人新一轮上访—维稳—打压的维稳怪圈。这样反而更加不利于社会的团结稳定。因此，要挣脱这一怪圈的束缚，首先必须从政绩考核机制的优化开始，取消考核体系中不合理的内容，不再以信访量为考核指标，而充分参考群众对信访工作的满意度和回馈信息，以此作为考核评比的重要依据。对于群众满意的信访机构进行奖励和表彰，使其起到示范效应，推动各地政府信访部门为人民做实事、办好事。并要求各信访机构对已解决的信访事项做好归类总结，从中发现群众所反映的具有现实意义的问题和建议，推动政府政策不断优化。

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