关于章丘市社会化养老服务体系建设的调研

刘顺平

人口老龄化是近年来我国社会发展面临的一个突出问题。如何构建与经济社会发展相协调的养老服务体系，满足广大老年人的养老需求，提高老年人晚年生活质量，是一项值得深入研究与实践的重大课题。本文对山东省济南市章丘市人口老龄化及社会化养老服务体系建设情况进行了调研，分析了面临的问题，并提出了加快进行社会化养老服务体系建设的政策建议。

一、章丘市人口老龄化发展的基本情况及特点

人口老龄化，是指一个地区(或国家)老年人口增长的趋势。按照联合国对人口年龄类型的划分标准， 60岁及以上人口占总数的比重达到10%以上，或者65岁及以上人口比重达到7%以上，人口年龄结构进入老年型。

按照上述指标计算，章丘市已经跨入老龄化社会的行列。据统计，截至2012年年底，章丘市共有60岁以上老年人口186641人，占总人口的18.7%；65岁以上的老年人口124850人，占总人口的12.3%，老龄化程度的两个指标分别高于全国的平均水平5和3.2个百分点。

章丘市人口老龄化的特点有：第一，基数大、增长快。如上述，老年人口年均增长速度明显高于人口增速。第二，高龄化趋势明显。章丘市80周岁以上的高龄老人23456人，占全市老年人口总数的12.57%。第三，赡养系数大。老年人口赡养系数，是指65岁及以上人口与劳动年龄人口（15-64岁）数量的比值，代表社会上每100个劳动年龄人口所对应的65岁及以上老年人口数。2012年末，章丘市65岁以上老年人有124850人，劳动年龄人口752327人，老年人口赡养系数为16.60%，即每1000个劳动年龄人口赡养166个老年人。赡养系数提高，给社会养老服务供给和经济社会发展带来沉重压力与巨大挑战。第四，家庭小型化和空巢化相伴而生。“四二一”家庭结构（四个老人、一对夫妻、一个孩子）日益普遍，家庭结构日益小型化，空巢家庭不断增多，由此带来传统家庭养老服务功能不断弱化。

二、章丘市社会化养老服务体系建设基本情况

近年来，章丘市委、市政府高度重视养老事业发展。围绕着“老有所养”，经过不懈努力，社会养老服务体系已初具雏形，呈现以下特点：

（一）公办养老机构示范作用发挥较好

近年来，章丘投资1.5亿元对全市20个镇街的农村养老院全部进行了新建改建，养老院床位达到2025张，在全省乃至全国都处于先进水平。全市现有已建和在建社会化养老机构13家，其中公办机构2家，即章丘市老年公寓、福利中心。公办机构有床位120个，入住老人71人，入住率59.2%。两家公办养老机构在强化基础设施建设的基础上，狠抓管理服务水平，建立了公办养老福利机构管理人员和服务人员定期学习考核制度，注重人员素质的提高，围绕知足感恩、爱国爱院、遵纪守法、勤俭自强、互帮互助等，大力开展文化建设，取得良好成效。

（二）民办养老服务机构稳步发展

随着各级政府对养老事业的重视程度逐步提高，社会养老越来越受到社会各界的关注，许多民间单位和团体都到民政部门咨询，投入社会养老机构建设的资金呈逐年递增趋势。章丘市主管部门主动完善服务措施，积极为民办养老服务机构提供政策宣传、业务指导等服务，增强投资者发展养老服务机构的信心。严格落实监管责任。定期对民办服务机构开展安全检查，严格要求民办养老服务机构规范化运营。许多民资，如山东旅航集团公司正是看中了章丘的优质服务，投资建设了章丘市日月潭养老中心，目前已开院接待老人。

目前，章丘市社会化养老机构中民办机构有11家。这些民办机构全部是民办非企业单位，其中依托乡镇养老院引进民资合办的有5家，村级自己兴办的3家，民资兴办的2家，企业兴办的1家。民办机构中建设完成的有3家，其中正式开院接收老人的有2家，其余正在建设中。3家建设完成的养老机构共有床位180个，已入住老人111人，入住率61.7%。正在建设的设计床位数1600个，能够收住老人1600人。

（三）农村老年人互助养老活动扎实推进

以中心户或村级阵地为依托，组织老年人开展自娱自乐、互帮互助、以老助老等活动。枣园街道吉祥村、宁家埠镇向高村、官庄镇吴家社区等村居依托老年人活动中心，在文体活动的基础上，组织老年人互助养老，深受老年人欢迎，逐步推进建立农村幸福园建设。通过举办健康知识讲座、腰鼓队表演、棋牌比赛、医疗义诊等形式营造活动氛围。

三、章丘市社会化养老服务体系建设存在的问题

尽管章丘养老服务社会化工作近年来得到了快速的推进，但总体上看，与人口老龄化形势下的养老社会化、多样化、个性化的要求，与老年人日益增长的物质和文化的需求，与构建和谐社会和全面建设小康社会对养老保障的要求仍然不相适应。具体表现为：

（一）从社会层面看，对养老服务认识不到位、养老消费观念缺乏，导致养老服务社会化处于自发、无序发展状态

目前，人们对人口老龄化发展形势普遍缺乏认识，对老龄化将给经济和社会长远发展带来的深刻影响估计不足。据国家统计局的一项调查表明，仅有不到10%的老人，因为自己生活不能自理或半自理，子女又不在身边或工作繁忙难以照料日常生活，才有选择机构养老的愿望。居民群众参与社会化养老的积极性也不高，一部分老年人对养老服务社会化的养老新模式不适应而不愿“走出家门”，一些子女因怕背“不孝之名”而不同意老人进入社会养老机构，导致老人社会化养老参与率较低。由于舆论宣传力度较弱，造成全社会对养老服务社会化的重要性、迫切性认识不到位，致使养老服务社会化处于自发、无序发展状态。

（二）从政府层面看，扶持政策缺位，动员社会资源不够，造成养老市场未能充分发掘

1.缺乏政策支持。章丘养老服务总体上还处在起步阶段，政府已为养老事业投入大量资金，但还不能满足日益增长的养老需要。虽然山东省人民政府出台了《关于加快社会养老服务体系建设的意见》（鲁政发201250号）文件，就我省加快社会养老服务体系建设提出了具体意见，济南市刚刚出台相关政策，章丘还没有做具体规定。养老服务事业缺政策、缺规划，各项政策不配套，缺乏可操作性。同时由于养老服务业存在着效益低、风险高、投资回报期长等特点，加上政府对新建社会养老服务项目的财政补贴政策不完善，缺乏养老机构运行综合扶持政策，使民办养老机构举步维艰，也部分影响了民间资本进入养老服务业的信心和积极性。

2.启动社会资源不够。未能从产业化、市场化角度引领全市养老产业的发展，养老市场未能充分发掘。虽然已经实现社会力量兴办养老机构零的突破，但是养老服务对社会各界还是缺乏足够吸引力。

（三）从体系建设层面看，居家养老服务尚属空白，机构养老资源整合有待加强，致使养老服务走向市场还比较遥远

1.居家养老服务尚属空白，养老服务网络急需建立。当前，由于章丘社区建设处于起步阶段，造成依托社区而推行的居家养老处于无的放矢的状态，基本还是空白。社会各界对居家养老的重要性和迫切性未达成共识，尚未形成广泛认同的舆论氛围，居民对居家养老服务普遍不知晓，养老服务网络建设更无从谈起。由于居家养老是社会养老体系的基础，这一工作的空白状态，对全市社会化养老服务体系建设的影响是不言而喻的。

2.机构养老功能不全，基本养老服务供给能力弱。一是机构少，床位少。全市有各类已建在建养老福利机构13家，床位1800张，全市平均103名社会老年人才有1张机构养老床位，千名社会老年人拥有养老床位数不足10张，与国家和省提出的“到2015年千名老年人拥有养老床位数达到30张”的目标相比，任重道远。公办养老机构仅仅是将五保老人、部分优抚老人等供养起来，大部分老人还是未能享受到养老服务。同时养老院床位的大量闲置，造成资源浪费。城乡基层养老服务滞后，在农村，除养老院外，其它养老服务组织基本空白；在城镇，社区的托老站、康复护理、老年餐桌等为老服务机构也没有建立。

二是社会办养老机构保障差，水平低。章丘社会办养老机构存在规模小、运营弱、保障差等问题，社会办养老机构只能在低收费标准（平均收费1900元/月）、低工资标准（平均工资1500元/月）、低服务条件的“三低”状态下维持度日。大部分养老机构基础设施较差，房间狭小，不符合养老机构建设标准。入住养老机构的老年人大多年高体弱、收入较低，因而养老结构收费水平不能高，利润较少，很难积累资金扩大规模。老年人在这里只能维持一般生活，无法享受到健身、娱乐、康复锻炼、精神慰藉等服务。

3.养老服务队伍专业化程度不高，服务机构不够规范。从总体上看，章丘养老服务队伍的规模、素质都有待提高。特别是从事养老服务的专业管理人员和服务人员匮乏，整个养老服务队伍专业化程度不高，而且人员流动性很大。截止2012年底，全市养老机构从业人员310人，其中一线护理员2人持证上岗，从业人员的平均年龄46岁。一方面由于经费的不足，无法建立一支稳定的队伍；另一方面由于养老服务工作的特殊性，很少有人特别是年轻人乐于从事这项工作。另外，养老服务机构缺乏质量评估监督制度，致使一些养老服务机构的服务质量始终在低水平上徘徊。

四、加快章丘市社会化养老服务体系建设的对策和建议

党的十八届三中全会指出，要加快推进社会事业改革创新，努力为社会提供多样化服务，更好满足人民需求。

（一）营造氛围，制定政策，把社会养老服务体系建设摆在重要位置

从各地经验看，政府的推动和引导，必须作为这项工程的初始动力，并贯穿于发动、规划、组织等各个环节和过程。政府要从管理到舆论宣传、宏观规划、政策制定和资金投入上给予大力支持。要多渠道、多形式宣传老龄服务业发展前景，使社会各界对社会化养老的重要性和迫切性达成共识，形成广泛认同的舆论氛围。政府要将发展养老服务业作为为民办实事的重点项目来考虑，纳入政府目标管理和绩效考核内容。

建议政府部门，尤其是老龄工作部门构建一个较为清晰的社会养老服务的政策框架。并在此基础之上，协调老龄工作成员单位根据各自的职责，确定所要承担的工作任务，由此形成推动社会养老服务工作的合力。要科学制订养老服务产业发展规划，将其纳入章丘城乡规划、土地利用总体规划、新农村建设规划和基本公共服务规划的发展规划中，使老年服务产业成为新型城市化建设的重要内容之一。在实践中，本着“小政府，大社会”的原则，确定政府在社区养老服务中的直接工作和间接工作。政府的直接工作主要是制定政策、做好规划和资金投入，以及部分应由政府承担的服务工作；间接工作主要是把大部分社区养老服务任务交给社会、企业、家庭和个人，并对其进行引导、扶持、培育和管理。

（二）整合资源，典型示范，加快推进居家养老和互助养老工作

1.整合资源，建立居家养老服务网络。具体到章丘，要加快构筑以“居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑”的新型养老服务体系。

一是老龄工作部门与宣传、新闻等部门要在宣传导向、手段和效果上多下功夫，进一步营造良好的社区居家养老氛围，提高居民对居家养老的知晓率，积极引导老年人发挥自身的作用，促进社区居家养老服务业的发展。

二是依托居民小区，先建立起老年人档案。可以借鉴外地经验，在居民小区的基础上，整合资源，首先把“单位人口”转化为“社区人口”，建立起初步的养老服务网络。

三是依托社区，建立居家养老服务中心。居家养老是大部分老年人的首选，要制定规范居家养老服务的内容、服务面，以社区（村）为主体，积极开展日间照料、医疗保健、老年文体等综合服务。同时，应进一步搞好社区为老服务的信息资源、硬件资源、人力资源、财力资源等方面的整合。

四是要依托社区（村）逐步建立为老服务网络。在社区（村）普遍建立老人信息库，将其生活习惯、健康状况、家庭情况、子女联系方式、所需服务项目等相关资料输入电脑，一户一档，实施动态管理。将社区（村）各种服务资源、服务工作人员等分类也输入社区（村）服务网，统一调配、统一使用，建设便捷有效的养老服务网络。

五是鼓励民间资本进入。健全完善相关产业政策，拓宽民间资本在居家养老服务业中的发展空间，应在投融资、公共财政支持、土地供应、税费优惠等方面为民间资本提供扶持和帮助。

2.典型带动，加快农村幸福院建设。依托邻里养老互助点，倡导多种形式的老年人互助服务，打造老年人互助养老平台。在农村，要按照省民政厅、财政厅联合下发的《关于加强农村幸福院建设的实施意见》的要求，通过典型示范，加快推进互助养老新模式，依托村民自助和集体经济建设农村幸福院。对村庄分散和条件差的地方，结合新型农村社区建设规划,集中建设一个区域社区幸福院。政府要通过多种方式,加大对农村幸福院建设的扶持力度，同时,鼓励引导企事业单位、村集体经济、其他社会组织和爱心人士,通过捐资捐物捐服务,支持农村幸福院建设和运营。

（三）政府主导，社会参与，形成社会养老服务体系建设的合力

1.充分利用乡镇（街道）养老院闲置床位，转型为社会化养老服务机构。目前，镇街建设的养老院入住率较低，普遍存在一定数量的床位闲置。充分利用这一闲置资源，建设吸引社会老年人入住的服务机构，探索社会化养老的有效途径，能解决镇街养老院投入不足、入院老人生活水平不高的难题，是应对章丘老龄化社会到来的重要措施和有效办法。章丘市双山街道共有五保老人36人，而该街道兴建的养老院共有120余个床位。为了解决入住率低的问题，该街道引入民间资本，利用养老院闲置资源建立了“海佑颐养服务中心”，目前入住70余人，逐步走上了良性发展的道路，发挥了一定的示范带动作用。

要切实制定政策，加快实现乡镇养老院向综合性养老服务中心转型。拓展服务对象，在确保农村五保人员集中供养的基础上，建立社会老人入院评审制度，重点向低保（低收入）老人、高龄老人以及重度残疾老人等特殊困难老人提供养老和护理服务。同时还可以扩大服务范围，依托养老院向居家老人提供日间托养、短期寄养、文体活动等服务。

2.加强政府各部门间的密切配合，实现政府服务的整体效应。社会化养老服务工作涉及民政、卫生、劳动与社会保障、文化体育等多个政府部门，不仅需要政府各部门发挥各自的职能作用，更要注重相互间的密切配合，着力形成党政主导、民政牵头、部门配合、社会参与的工作格局。建议由民政部门和乡镇（街道）卫生院或社区医疗卫生机构协作，建立医养一体服务机构。充分利用乡镇（街道）卫生院的医疗专业人才和技术及设备优势，加强部门间的协作和配合，乡镇街道建立“护理院”、社区村居建立日间照料中心等医疗保健和养老服务相结合的服务机构，能够实现互利共赢，满足人们治疗老年疾病、实现延年益寿的需求，且能有效解决乡镇（街道）卫生院“吃不饱”的难题。民政、卫生部门密切协作配合，普遍建立“医养一体”服务机构，对于市场经济条件下，保持和发展广大农村和经济薄弱地区的医疗卫生事业也有很大益处，可以说有创造性操作性，也有现实意义。

3.多措并举，推动养老服务社会化、产业化发展。一是引导养老服务投资主体多元化。发展养老服务业要按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，大力推进投资主体、投资方式多元化。鼓励和引导企业和个人利用产业升级转型多余的资源如厂房、资金等，兴办养老经济实体，向新兴的养老产业发展。济南耐火材料厂依托本厂职工医院积极筹备兴建养老机构，已获得济南市民政局批准，为本市企业进入养老市场走出了路子。二是引入市场机制。要改变养老机构非盈利的现实状况，允许养老机构差别化经营，根据老年群体的健康状况、支付能力和服务需求，设定不同层次的服务和收费标准供老人选择，可以是有偿服务、低偿服务、政府购买的无偿服务，经营者自负盈亏。政府则通过购买服务、政策补贴等方法给予支持。

（四）拓宽渠道，加强引导，积极培育养老服务队伍

逐步建设一支专业化人员与志愿者相结合的养老服务队伍。要加大养老服务专业人才引进力度，积极与有条件的高校和职业教育机构合作设立养老管理与服务、老年护理、老年社会学和老年产品研发等专业。要面向社会鼓励各类职业培训机构对养老服务人员开展职业道德、专业知识和岗位技能等方面的培训，考试合格发给相应的职业资格证书。同时，大力发展养老服务志愿者组织，如青年志愿者队伍；创新以老养老互助队伍，通过社团形式将社区低龄健康老人组织起来，为高龄的需要照顾的老人提供居家服务，把服务时间“储存”起来，当自己需要生活照料时，优先免费享受同等的服务等。

（五）严格管理，规范服务，完善行业管理和监督体系

政府在主导养老服务业社会化、产业化进程中，要制定好政策、产业标准，设定准入门槛。在机构运作中，要做好监管工作，促进其规范化建设，建议尽快成立全市养老服务行业协会。逐步完善养老服务机构的质量管理体系，对入住老人实行合同管理。建立养老服务监督检查行政执法队伍，制定行业标准，并组织实施，开展行业检查及评比活动，进行养老服务机构服务质量监督，确保养老服务管理质量。