德国文化外交的治理机制与地方文化资源的利用

郭原奇

文化外交能够改善一个国家的国际形象、促进国际理解和合作，增进国家与民族间的信任的软实力价值，已经为世界公认。德国自上世纪70年代以来就已经把对外文化政策确定为外交政策的三大支柱之一，历届政府对此都给予高度重视。通过多年的精心打造和培育，德国文化外交治理的体制机制日臻完善和成熟，成为这个国家推展对外文化战略的得力工具。德国联邦政府与地方的协调与合作机制为开展多层次文化外交治理，尤其是德国地方州和基层的文化、教育与科研行为体管理机制建设，为德国文化外交资源优势的有效利用，创造了良好的制度条件；这在一定程度上激活了德国文化外交丰富的地方人文资源,调动了地方文化、教育和科研机构以及公民的文化外交积极性，为德国对外文化政策的扎实推进和有效实施，提供了可持续发展的动力。可以说，德国地方州以及基层文化行为体的对外文化交流工作乃是该国文化外交的牢固基础。本文首先讨论德国发挥地方对外文化工作基础作用的机制问题；其次，分析德国地方州政府和其他文化行为体是通过哪些方式与资源发挥了文化外交作用。

一、德国文化外交多元治理机制

我国学术界使用“机制”这个概念对人文与社会科学现象进行研究，已经走过了30多年的历程。机制理论的本质是研究者通过考察事物发展中各种因素之动态联系去研究社会、经济、政治和文化等现象。“机制能够将某些因素串联起来，从而驱动变化或阻止变化”，或者说“在一个理论中，因素和机制必须成为一个有机的整体”。[1]就一国文化外交的运作机制来讲，我们通过认识其文化外交体系内部“各要素（因素）相互依存、相互制约的关系”，[2]就能较准确、深入地把握其文化外交体系的运行规律，进而发现这一机制影响下的各行为体的特定功能和作用。德国文化外交的各层面组织机构就是沿着本国对外文化政策稳定而内在的机制逻辑，并按照不断注入创新元素的政策导向而进行动态运作的。

（一）保障德国地方组织机构平等参与文化外交事务的文化外交行政机制

二战后联邦德国坚持所谓“合作式联邦主义”理念，在这一理念指导下的“合作式文化联邦体制”安排具有鲜明的德国特色。德国的文化行政体制与许多国家不同的显著特征是文化行政治理的多中心色彩，它与自1871年德意志帝国统一以前的封建国家历史有着密不可分的关联。[3]当时，众封建诸侯国以及自由帝国城市均奉行自己独立的文化政策（包括对内和对外文化政策）。这一悠久的传统对于后来统一的德意志帝国、魏玛共和国和二战后联邦德国的国内外文化政策影响深远。尽管联邦德国的政治体制发生了巨大变迁，但是其体制变异后的“基因选择和遗传”明显带有传统痕迹。

对历史传统的扬弃和继承在德国文化与教育治理机制中表现得尤为明显，它一方面继承了文化与教育传统治理机制（包括科研）的自治元素，将文化、教育和科研等管辖权限转移给地方，以便于地方州和基层单位遵循自己的“亚文化”特色进行“多样性”发展，为德国文化生态的丰富多彩与活力注入机制因素，客观上为德国文化外交政策的推展提供了“产品素材”，并奠定了社会文化基础。

另一方面，联邦政府把德国文化外交政策（对外文化政策治理范围）纳入到联邦层次的德国外交政策的总体决策和管理机制之中，这就是德国国内文化事务权属地方和对外文化事务权属“联邦”的“德国现象”。

为了解决两者之间在对外文化工作上的有机结合和互补的机制问题，笔者以为，二战后德国在机制层面主要完成了三项构建工作：

1.德国联邦政府本着“合作联邦主义”原则，构建了完善的主要由联邦文化外交政策直接引导和资助的“自治型对外社会文化教育机构”与地方的合作机制。比如，德国上述几大对外文化机构的重要决策、管理、运营和监督部门都必须吸纳德国地方政府、大学以及科研机构的代表担任重要职务，德国外交部等相关联邦部门的代表数量受到严格的比例限制，以保证对外文化机构决策和管理的公正与平等。

2.尊重传统的机构历史沿袭，在摒弃纳粹德国“文化机构工具化”①的陋习基础上，保留了德国几大专业对外文化机构的原有地理格局。这就形成了德国文化外交机制中一个有趣的独特景观：这些带有联邦管辖色彩的“自治型对外社会文化教育机构”（如歌德学院、德国对外文化关系学院、德国国际学术交流中心和亚历山大·洪堡基金会等）的总部均分布于首都柏林以外的不同地方区域，这样的安排既尊重了德国文化外交机构的历史传承，又很大程度上便利了德国文化外交的“专业队”与地方政府以及地方文化、教育与科研机构的沟通、合作与联系。

3.德国地方州政府及其所管辖的高等院校、文化、艺术以及科研机构一般皆设有全国性的专业联合组织。比如，全德文化部长联席会议、②德国高校校长联席会议、全德文化理事会等专业性学术组织、政府和民间组织，这些组织机构按照严格的组织章程设立并有常设机关，它们除了定期讨论业内专业主题外，设立的意义还在于扮演着地方与联邦政府沟通的桥梁角色，从而生发出一个德国联邦政府外交、文化、科研等事务部门就文化外交事务与地方进行定期磋商的有效机制。

通过上述分析，结合联邦德国二战后归依西方政治文化的事实，我们大体可以看出，德国现代文化外交的决策和管理机制背后的价值支撑是现代西方民主理念与德国多中心治理传统的有机结合，也是二战后德国联邦主义、协商民主主义和社团主义价值信奉的体制机制反映。

（二）从地方参与文化外交的法治机制来考察，德国为地方州和基层组织积极投入文化外交工作确立了严格规范的法治框架

1.在宪法意义上，德国《基本法》严格界定了联邦、联邦州以及基层单位的管理权限。在德国，联邦《基本法》第30款明确规定：国家的事务权限和任务归联邦州所有，除非《基本法》另有规定和许可的情况下才有改变；[4]管理文化和教育的权限属于联邦州所有，[5]德国的文化教育事业的基本单位——图书馆、博物馆、中小学以及高等院校均属联邦州政府管理；[6]《基本法》第32款又规定，对外关系事务则是联邦的事务，这就明确界定了德国对外政策领域联邦政府的基本权限，对外文化工作作为外交政策的一部分，逻辑地落在联邦层面。德国基本法第2款又限制性规定了联邦州管辖权限必须以尊重所谓“基层城镇的自我管理权”为前提，但同时又必须与基层城镇一起共同承担维护和资助地方文化的义务。综上而言，德国针对文化政策（包括对内和对外文化政策）的法律机制体现了一种“突出分权、保护自治和维护合作”的价值理念。

2.联邦德国自建国以来，联邦政府负责处理外交事务，不仅体现在德国处理与欧洲以外的国家关系事务领域，更体现在联邦政府处理欧盟事务之中。虽然按照联邦《基本法》精神，德国文化教育事业属于联邦州的管辖范围，但几十年来，属于外交政策范畴的文化外交政策话语权和财政拨付权始终掌握在德国联邦政府手中，这符合联邦德国《基本法》的基本精神。我们可以从以下几点进行分析:

（1）联邦德国法律严格规范了联邦与联邦州的合作互补关系。《基本法》作为德国的宪法，虽然规定了德国联邦政府的外交权（包括文化外交权）和地方政府文化教育管辖和自治权，但并不意味着德国地方和基层在文化外交领域基础作用的弱化。联邦和联邦州政府在1957年11月14日就“条约签署权”问题曾达成谅解，这就是著名的处理联邦和联邦州之间权限分配关系的《林道协定》。根据这个协定的精神，联邦地方州在德国外交领域原则上坚持“保守”的原则，但联邦政府在重要的外交事务（签署国际合作协定）上应当征求联邦州的意见，或有义务把有关情况向联邦州政府通报，并且在不违背联邦法律的前提下，联邦州也有一定的国际事务处理权限。比如在欧盟事务上，联邦政府有义务向联邦州在联邦层面的代表机构——联邦参议院通报情况，并尽可能早地征求联邦州的意见。特别是在关乎联邦州重大利益问题上，联邦要恪守且追求与地方州及其基层单位合作的一致性原则。

（2）德国法律在授予联邦层面文化外交主权的同时，也没有忽视地方州及其基层组织参与国际文化合作的权利，尤其是国际文化组织和超国家组织活动的地方参与权得到了应有的尊重。根据德国《基本法》有关欧洲条款和1993年颁布的关于联邦及联邦州在欧盟事务中合作问题的规定，德国地方州拥有促进欧洲一体化工作的参与权和义务，德国议会参议院是地方州参与欧洲事务的最重要的代表性机构。代表德国地方州文化利益的“文化部长联席会议”依据德国上述法律精神，在欧盟文化合作领域拥有两项主要的工作：首先是积极参与欧盟各项文化教育协定的制定工作，通过支持和资助欧洲共同文化与教育合作项目促进欧洲认同和欧洲统一。其次是在严格界定欧洲共同体与成员国在文化教育领域之权限的前提下，维护成员国及其地方基层的文化教育自我责任和权利。[7]例如，在涉及欧盟文化外交事务的问题上，代表联邦州利益的联邦参议院和德国文化部各派出一名代表，参加欧盟文化部长理事会的工作，在欧盟理事会中联邦州和联邦各派两名代表参加。[8]由此看来，德国对外文化政策的“大政事务”虽由联邦政府统一决策和治理，但从法治层面维护和尊重地方基层的愿望和利益诉求、理清两者的责权关系、保护地方在文化外交工作中的创造性和积极性，乃是保护和发挥地方在国际文化事务中作用的重要机制条件之一。换言之，在文化外交的组织安排与实施上，联邦州在国家法律、双方协议和国家统一的对外文化政策指导下，与联邦默契配合，在文化外交中发挥了不可或缺的基础作用。

（3）联邦德国在文化外交领域构建了一套多层财政和社会多元资助机制。自上世纪德国重新统一以来，资助机制不断创新和完善，民间资金对文化外交的公益性资金捐助是其发展过程中的亮点。在德国的整体文化外交资助体系中，主要的财政支撑无疑来自联邦（中央）政府，德国外交部作为文化外交政策的设计者和“旗舰”是负责对外文化工作财政拨付的主要行为体，它每年对德国文化外交的投入一般占拨付份额的50%左右。联邦政府针对文化外交的财政拨付额的其余部分由联邦政府下属的教育、科研、青年等相关各部负责。

根据德国文化教育的联邦制原则，德国地方文化、教育和科研等机构的财政资金来源本来就是由德国地方州和城镇基层政府拨付，但近年来地方州政府对文化教育、外交的财政支出有不断增强的趋势，比如德国萨尔、莱法、北威等这样的边境州政府每年常规性投入资金支持与法、比、卢、荷等邻国各种形式的文化、艺术、教育和交流活动。

社会基金组织、企业文化基金、公民个人基金等，这些具有公法或私法形式的文化基金组织是德国文化外交工作经济来源的强大补充，而且由于这些专业性公益基金机构分布于地方各州，对本地的文化、艺术、教育和科研生活比较了解，其资助动机来自于促进欧洲文化认同。比如，仅在2007年一年就诞生了大约200家文化类基金组织。[9]从中不难看出，文化教育基金已经成为德国地方文化外交活动中一道颇具规模和多样化的“风景线”。文化基金业的发展显然离不开德国联邦、州以及基层政府的扶持和政策支持，同时也是德国公民社会的一个标志。

由此，我们可得出如下结论：德国文化外交领域实际上已经形成了联邦政府资金、地方资金和社会资金构成的比较完备的合作与互补机制。某种意义上而言，这个稳定的财政援助机制，为德国对外文化政策的有效实践奠定了可持续发展的财经基础。

二、德国州及基层机构的文化外交基础作用

多元治理是当代国家与地方事务治理的必然趋势，是对单一治理的超越。[10]这一治理理念在德国文化外交治理中得到广泛的认同和发展。“共治或国家社会的协同治理，就是政府组织与民间组织共同承担起公共治理的责任”。[11]在德国对外文化和教育工作中，德国基本构建了一个由联邦、地方州、基层乡镇协同“作战”的共治体系。尽管德国地方州及其文化教育组织在对外文化事务中的权限远小于联邦层面，但联邦州绝非无所作为。实际上，德国对外文化政策实践中的大部分工作项目都是依靠联邦州及其基层社会文化组织具体实施完成的。地方虽然在德国文化外交的政策话语和财政权两方面的权限相对有限，但是，它们对文化、教育、科研以及与此相关领域基础设施的投入建设和丰富的资源供给，乃是德国文化外交政策得以顺利实施的重要基础。笔者以为，所谓“基础”应该包括两个方面，一是“硬基础”，比如场地环境、工作建筑以及可视仪器设备的改善等都属此类；另一方面则是“软基础”，如理念创新、专家人才以及合作项目的构思设计等。我们可以从基础设施的“硬”和“软”两方面来考察。

（一）从财政支出情况看，德国地方州在文化领域的财政支出占整体支出的大部分。以1998年为例，联邦州对文化事业的财政支持约占其财政整体份额的47%，其下基层城镇行政层级占文化支出总额的45.7%左右；而联邦层面只占到了7.3%的份额。[12]据统计，2003年德国文化事业总投入约70.96亿欧元（不包括由德国联邦政府负责拨付的德国对外文化政策的专项投入资金），其中基层城镇投入30.84亿欧元，地方州一级投入共计30.4亿欧元，而德国联邦的资金投入共计7.11亿欧元。2003年的各单位资金投入所占总额比例统计虽与1998年略有差异，但可以明显看出，德国地方在文化建设的“硬投入”方面所占比重超过90%以上，也就是说联邦州在财力上对德国文化事业基础建设贡献巨大。一般而言，上述资金三分之一以上投入到剧院和音乐艺术的维护，图书馆和博物馆则各自获得约16%左右的资金份额，成人教育占3%，艺术高校5%，其余约22%的资金投入到与文化事业密切相关的领域。[13]尽管年度之间略有出入，上述两个年度的统计基本代表了德国地方政府本世纪以来每年文化投入的大体状况，而且上述统计并不包括企业、社会和公民个体对文化教育的资助部分。

正是在德国地方政府和民间社会资助和支持下,像柏林国家博物馆、德累斯顿国家艺术收藏中心、慕尼黑巴伐利亚州国家绘画收藏馆这样的地方艺术机构才显得“底气十足”，这些机构经常联合在国外举办一流的艺术品展。“启蒙的艺术”展于2011年4月1日在中国国家博物馆隆重展出就是一例。该活动得到了联邦德国总统伍尔夫和中国国家主席胡锦涛的支持。没有德国地方政府和文化艺术机构的鼎力支持并富有创意性的工作，实现这样的大型文化交流项目是难以想象的。2008年，萨克森州的德累斯顿再次掀起了“中国热”，盛况空前的大型文化年活动“中国在德累斯顿——德累斯顿在中国”也是德国地方政府和社会文化组织从资金安排到设计组织的又一杰作，包括了一系列中德跨文化的重要交流项目，同时伴有丰富多彩的文化娱乐活动。[14]世界闻名的法兰克福书展、莱比锡书展等，这类高质量文化年度国际交流项目背后的主要支持者都是德国地方政府和社会组织。

德国地方的音乐艺术、戏剧艺术、图书展览和博物馆机构以及成人教育组织，已经成为这个国家文化与教育外交工作的重要平台、媒介和载体。从这个意义上讲，这些由地方州和基层财政投资和维护的文化教育设施，为德国对外文化政策项目在本土的运作提供了优越条件，客观上间接资助了德国文化外交工作。

（二）德国联邦州是德国高等学校、科研机构的管辖者。德国大部分联邦州所属高等院校的免学费政策、对外国留学生的优惠措施以及德国地方高校与合作伙伴直接在德国以外办学等，使德国大学作为“国际高等教育和科研基地”的地位和吸引力得以强化。2011年，在德国高校留学的外国留学生突破25万人，3万名各学科的国际研究者在德国地方科研机构从事研究工作。三分之二来德国的外国研究者在德国高校从事研究工作，其余三分之一的研究者在研究机构，这些对外教育项目的经费由地方州和联邦政府共同承担。[15]

高等院校和科学研究国际化是德国对外文化战略自本世纪初特别强调的重点之一，德国州一级政府与基层城镇当局利用联邦层面给予的政策支持，联合地方高校、科研机构以及民间组织，投入人力物力，主动有效地与欧洲地区、阿拉伯地区以及其他重点国家和地区建立了各种类别的政府间、大学间、科研机构间的交流合作。合作交流呈现以下突出的特点：一是联合创办高等学校，比如埃及开罗德国大学、德国约旦大学、德国—哈萨克斯坦大学等；二是对象国社会急需的跨学科课程联合办学，如柏林自由大学推出的“水资源管理”。颇受中亚地区国家学生的青睐；三是“创新性高等教育战略对话”，这是德国地方州“高校校长联席会议”与德国国际学术交流中心联合打造的国际高校领袖进行对话的长期平台。

（三）地方州对德国对外文化专业机构的鼎力支持。德国有众多专业从事对外文化工作的机构，它们大都具有悠久的从事文化外交工作的历史和文化积淀，有的机构已阅尽百年沧桑，其中最为著名的有歌德学院、德国国际学术交流中心、德国国际文化关系学院、亚历山大·洪堡基金会等机构，这些机构虽接受德国联邦政府直接资助和政策引导，属于比较典型的“中央直属”专业文化外交组织。但如上所述，其总部却分布于巴伐利亚州的慕尼黑市、北威州的波恩市、巴符州的斯图加特市等地，上世纪二三十年代就已经在当地创立，与德国地方州的本土文化和传统就有着血脉相连的历史渊源关系。以德国国际文化关系学院（ifa）为例，该院作为联邦德国的五大对外文化专业机构之一，位于巴符州的首府斯图加特市，以从事德国文化外交政策问题的学术研究及学术活动为主要任务，是德国外交部精心打造的文化外交智库机构。这样一个本来由联邦政府直接培育的“中央智库”，同样得到地方政府的全力支持，其主要财政来源的15%来自巴符州政府和斯图加特市政府财政，该机构还在德国其他地区设有世界一流艺术品展览馆，并定期举办由各国学者和艺术家参加的大型文化对话活动。

（四）海外学校网络建设是德国推展文化外交的百年传统。笔者把二战后德国海外学校的合作战略表述为“两翼”方针，这个方针的合理之处在于：联邦州和基层乡镇的中等教育是海外扩展之基础，然后展开国内合作和海外合作的“两翼”。

文化外交政策的中学教育合作项目的国内部分可归类于“第一翼”，国内“一翼”自然地落在了联邦州的文化教育载体身上，这一翼课程的关键词是：特色德语课程、以欧洲认同和国际认同为目标的跨文化课程、尊重双边文化的双语课程、针对德法学生的专项协定课程以及在德移民子女专项课程等，这些课程的设计一般都比较严谨，主要目的在于培养学生的跨文化交往能力。目前中国有超过4000名中学生在德国中学校园里学习德语，我国上百名优秀中学生和德语教师已经受惠于德国近年来推出的pasch创新型合作项目，[16]前往德国进行访学和国际交流，他们的东道主正是各联邦州的基层学校。[17]不论pasch项目派往中国的德国专家，还是中国学生前往德国进行访学和国际交流，都离不开与德国联邦州的直接合作。

“第二翼”则是海外部分，目前德国在国外的伙伴学校共计1530所之多，其中140所德国学校、870所德语语言证书学校以及510所“FIT学校”。[18]上述海外学校的德语教师培训规划、学科设计和相当部分的财政投入源于德国地方教育管理部门和基层学校。笔者认为，海外伙伴学校战略是德国对外文化政策的一个有别于其他国家的“拳头产品”，具有一定不可复制性特点,首先在于这一合作项目有长期历史经验的积淀；其次在于德国地方政府与联邦政府有长期的机制化管理；第三是不断适时推出迎合了对象国生源对中学教育课程的“创新品种”。显然，没有州和基层城镇的基础工作这个前提，德国外交部的海外中学教育战略是不可想象的。

综上，德国经验的精神内涵在于其文化外交体系的“多元共治、分而有序、追求长效”的治理理念与思想。德国文化外交政策的长足发展和颇为成功的实践，主要有赖于其长效、科学的机制建设和地方多元文化主体对文化资源有效合理的利用。问题的关键在于，成功的文化外交，就其本质而言是适应时代要求的文化外交治理机制下，一国对软实力资源的有效配置和合理运用。再宏伟美好的文化外交愿望、蓝图和资金投入，离开了科学的治理机制和稳固的基础工作也是难以可持续发展的。若把一国文化外交战略比作象征民族与国家外在形象的“大厦”设计图，那么，地方与基层在“软和硬”两个方面的基础建设和资源利用，无疑是这座“大厦”的地基或基石。只有在良好运作的文化外交治理机制下，智慧而富有创造性的基层工作才是最强大的文化外交之源，因为它更贴近一国真实的社会文化、更能让文化外交对象感受到对方文化的“鲜活存在”，文化外交才更接近于一种真实、真诚和合规性的“文化对话”理想模式，因而文化外交才具有持续的鲜活的生命力。近年来，我国各级政府，尤其中央政府在文化外交领域的政策指引和财政支持两个方面都做出了有益尝试。孔子学院在世界各地的纷纷建立，无疑是我国的文化外交治理迈出的可喜步伐，但是与德国这样的老牌文化外交强国相比，还有不少差距。“他山之石，可以攻玉”，德国经验值得重视、挖掘和研究，它的公共外交借鉴价值不言而喻。

注释：

①德国学者一般把“工具”和“工具化”两个概念加以严格区分，简言之，“工具”属于中性词，而“工具化”则带有明显工具理性色彩，有把某种工具和手段“滥用”的意味，多为贬义。

②“文化部长联席会议”是德国地方州共同处理对内对外文化事务的常设联合组织机构。

[1]唐世平.迈向基于机制的解释和理解[EB/OL].http://www.sirpa.fudan.edu.cn/s/56/t/134/16/fa/info5882.htm.

[2]王明方.论机制建设与创新[J].江淮,2006(3).

[3][6][13]Bernd Wagner,Kulturpolitik in der Bundesrepublik Deutschland,Deutsches Musikrat,01.12.2012.

[4][5][8][12]Kurt-Juergen Mass:Kulturhoheit mit Drang nach Aussen-Der Beitrag der Laender,in:Kurt-Juergen Maass-Kultur-und Aussenpolitik,Nomos Verlagsgesellschaft Baden Baden,2005,S.197.S.197.S.198.S.198.

[7]Postionspapier zur Aussenwaertigen Kulturund Bildungspolitik vorgelegt von der Kommision fuer Europaeische und internationale Angelegenheit,Bonn,Juni,2000.

[9]Rund 200 neue.Kulturstiftungen in diesem Jahr gegruendet,Kulturstiftungen in Deutschland,in Neue Musikzeitung(11/2007),Aus Politik und Zeitgeschen(B49/2004).

[10]方雷.地方多元治理与社会民间组织[J].理论视野,2011(3).

[11]俞可平.社会善治:重构社会秩序 走向官民共治[J].国家行政学院学报,2012(4).

[14]郑妍.浅析德国德累斯顿国家艺术博物馆的文化外交策略[J].中国美术馆,2008(7).

[15][18]Bericht der Bundesregierung zur Auswaetige Kultur-und Bildungspolitik 2011/2012.S15.S.11.

[16]Deutsches Auslandsschulwesen in Zahlen 2011,Bundesverwaltungsamt-Zentralstelle fuer Auslandsshulwesen,http://www.auslandsschulwesen.de/,12.08.2012.

[17] 德语课悄然进入中国中学课程[EB/OL].http://epaper.gmw.cn/zhdsb/html/2010-11/03/nw.D 110000zhdsb_20101103_5-01.htm?div=-1.