政府创新的影响因素与容错机制的构建

黄 丽

（中共佛山市委党校 管理学教研部，广东 佛山 528300）

政府创新是公共权力机关通过实施一系列的新方法和新举措，从而提高行政效率，实现公共目标。但政府创新区别于其他形式创新的最主要一点，就是政府创新的主体是公共权力机关。一般来说，政府创新具有如下特点：一是公共性。以实现公共利益为目的，以提高公共服务质量为努力方向。二是广泛性。政府的服务对象是全体公民，因此，政府创新的影响不仅局限于政府机构内部运作效率的提高，同时对全体公民产生深远的影响。三是政治性。在政府创新将打破原有的权力结构与利益格局，改革者需要承担较大的政治风险，同时，政府创新作为政治体制改革中的一项重要内容，对政治体制改革的方向及进程起到极为重大的影响。从目前看，现有的政府创新研究成果研究方向大部分针对政府创新的制度创新、基本理论、作用意义、创新途径、创新角色和绩效管理等方面，对于政府创新的影响因素较少涉及，而在现实政府创新进程中，已有一些城市进行了政府创新的探索与实践。因此，本文拟对政府创新的影响因素进行研究，为地方政府进行政府创新提供着力点和理论指导。

一、政府创新的促进因素

政府创新是为了适应经济社会发展的新情况而采取的改革措施。在经济全球化的今天，国家之间的竞争日益激烈，建设高效的服务型政府是增强国际竞争力的关键。政府创新有利于增强政府创新的动力。

1.经济动因。政府改革会带来政府管理与服务效率的提高和质量的提升，因此，政府为更好地完成绩效目标，花费较少的成本提供更好的公共服务，政府存在进行改革的内在动力。政府改革将带来的好处是多方面的，从效率的角度来看，民众是支持政府改革与创新。随着经济的不断发展与进步，政府机构也要随之进行一系列的改革与创新，才能跟上当前经济社会发展的步伐，否则，政府办事效率低下等问题将严重制约经济的发展，进而导致合法性危机的问题出现。无论从政府内部角度来看，还是从政府外部环境来看，政府创新是政府寻求进步的唯一途径，也是稳定政府地位的唯一办法，一切不适应生产力的生产关系都终将被淘汰。由此可见，经济动因是政府创新最重要的动力。

2.思想动因。思想解放是一切改革的先决条件，改革开放给我们带来的不仅仅是经济上的发展，更重要的是民众思想的解放。一是党为促进经济社会发展，不断开拓创新，加强自身能力建设，提高执政水平，打造学习型政党，政府改革与创新的动力不断增强。二是民众参政议政的意识不断增强，促进地方政府公共服务行政文化的形成，两者形成一个良性互动，相互增强。三是改革开放带来政府执政理念的变革，从计划经济向市场经济转变，从管制型政府向服务型政府转变。为提高服务水平与效率，行政系统必须不断适应新时代的变化，进行自我革新，由传统的封闭型行政系统向现代的开放型行政系统转变。

3.个人动因。政府创新，归根结底是人的创新，人的因素在政府创新中占据重要地位，并且贯穿于创新的整个过程。教育事业的发展带来国民综合素质的提高，不仅体现在公共服务的客体上，同时体现在公共服务的主体上。公共服务客体的改变主要体现在自由、平等、法治、民主、宪政等为大多数人所赞同的民主价值观对民众思想上的引导，而公共服务主体的改变主要体现在政府主要领导及一般人员的综合素质的提高。我国实行的首长负责制，政府主要领导人对本区域内的行政事务具有决策权，因此，领导者的素质和能力对全局具有重要影响。提高政府创新能力，要求政府主要领导人具有建设服务型政府的理念和为人民服务的思想意识。行政机关中的一般人员则应具有回应性，回应民众的需要，与群众进行互动，并激发卓越的工作思路。教育事业的发展带来的个人综合素质的提升，是政府创新的基石，没有人的积极作用，一切创新都无从谈起。因此，人必须具备创新的能力和素质，有欲望和动力去实现政府创新，也就是说，人需要从政府创新中得到一定的正面激励。

4.政治动因。政府创新是政治体制改革中一项重要内容，而要顺利开展政府创新，民主政治文化是不可或缺的。随着改革开放的日益深入，我国形成的民主政治文化基本涵盖了宪政文化、法治文化、创新文化和包容文化，同时也形成了一系列的民主政治理念，这些理念坚持以人为本、为人民服务、和谐稳定。这些民主政治文化和理念成为行政改革与创新的强大精神动力，推动改革与创新向前发展。一是地方政府得到充分的授权。政府创新是为了适应各种情况的变化而进行的改革与创新，民主政治文化给予地方政府更多的自由空间，在充分的事权与财权的支持下，地方政府才能顺利开展政府创新。二是有利于争取到上级的支持。地方政府创新必然会受到其他因素的干扰，只有在上级的支持下，才能全面进行改革与创新。即是说，良好的政治文化对于政府创新具有较大的促进作用。

二、政府创新的阻碍因素

1.制度体制障碍。我国现行的行政管理体制尚有可改进的地方，例如，行政机构臃肿、人浮于事，政府职能交叉、职责不清，决策流程冗长、效率低下等问题，这些构成了我国政府创新的制度性障碍，也是我国政治体制改革过程中需要不断完善与改革的地方。政府创新的制度性障碍主要表现在：一是行政体制的封闭僵化。行政机构不断膨胀，职能交叉重叠，人浮于事，甚至成为部门和个人牟利的工具，“对内服务”。二是监督机制缺失。由于对行政权力的约束力不够，加之人治思想和官本位思想的泛滥，导致行政机构在市场经济的激烈竞争中，既当运动员，又当裁判员，新闻媒体监督乏力，行政色彩浓厚。三是政府创新的激励机制缺乏。“不求有功，但求无过”的思想在行政系统中蔓延，政府创新带来的成果没有得到相应的激励，反而可能遭受反对力量的攻击，导致政府创新缺乏动力来源。

2.法律保护缺失。目前，我国尚没有关于政府创新的专门法律。近年来，各地政府相继出台了有关政府创新的规定，从制度层面对政府创新进行规范和保护，例如，2013年，上海出台《关于促进改革创新的决定（草案）》，其中规定对政府创新中未达到预期目标的，只要在此过程中没有谋求私利，可以免于对政府创新的单位及个人进行负面评价及追究责任。2009年，重庆市出台《重庆市促进开放条例》，其中规定内容和上海的大致类似，但要求政府创新中的工作流程及措施符合相应的法律规定。2014年，温州市出台《关于支持和保护党员干部改革创新的若干意见（试行）》，规定政府创新要符合市委、市政府的总体工作部署，不得有违市委、市政府的大政方针。这些地方政府规定与条例对政府创新有一定的推动作用，但是，法律效力偏低，规定不够详细，对政府创新的保护力度不够，尚处于探索阶段。

3.厌恶风险型文化与行政问责制。现代社会的发展与当前行政系统的状态格格不入。当出现社会问题时，由于行政系统的封闭性，导致问题无法得到及时的发现和解决，进而酝酿成大规模的群体性事件。这些都是行政环境中极其不稳定的因素，政府创新活动本身带有一定的不确定性和探索性，大大降低了行政系统承担风险的水平，社会的多元化与复杂化对行政系统提出了新的挑战。一是群体性事件数量逐年上升，引起了政府和全社会的普遍关注。群体性事件是社会矛盾极端的表现形式，表明我国政治体制的发展进程已严重落后于当代社会的发展趋势，无法及时回应社会问题。二是全能政府演变为政府全方面的干预，而一部分政府无法管理的事项演变为严重的社会问题，表明了全能政府的弊端。三是缺乏畅通的社会诉求表达途径，导致民众通过各种非正式的途径来达到自身的目的，而在此过程中，极有可能被误导，引发更加严重的社会问题。因此，社会多元化发展导致政府抵御风险的能力降低，可控性降低，政府创新更增加了行政系统的风险系数。传统行政文化中一个比较显著的特点是厌恶风险，行政系统的封闭性、保守性衍生为厌恶风险型文化，一切按照既定的规则来办事，毫无生机，开拓创新的意愿极低，政府官员宁愿在不犯错的情况下安然度过自己的职业生涯，而不是冒着巨大的风险去改革、去创新，而行政问责制是遏制政府创新的一大障碍。因此，如何构建一种激励和保障制度来鼓励创新，这是我国当前行政体制改革中亟待解决的问题。行政文化是指在行政活动中凝结而成的一种心理认同、道德认同和价值认同，对于处在行政机构中的个体具有潜移默化的影响，而且两者存在相互作用的关系。行政文化是长期作用的结果，而且一旦形成，就具有极强的稳定性，其影响也是持续的。中国传统行政文化在长期的封建专制统治下形成，必然带有专制、封闭和保守的特点。首先，官本位思想极其浓厚。其次，传统行政文化的人治思想强烈。再次，传统行政文化中的经验主义决策模式对现代科学决策的影响突出。决策者依据主观判断和经验，甚至是个人感情，严重影响了行政决策维护公共利益的目标。经验主义决策模式背离科学与理性精神，不符合时代发展需要，主观性、盲目性、随意性较大，极容易产生偏差。

三、政府创新容错机制的构建

良好的政府创新氛围必须认可创新，同时对创新中产生的错误采取容忍态度，认可创新是对组织成员的创新成果给予肯定和奖励，勇于创新的人必须敢于改变现状，敢于向权威挑战，因此往往会遭到反对，创新行为被认可是一件不容易的事情，只有形成认可创新的风气，才能真正鼓励政府创新。容忍错误是指对于创新过程中产生的错误进行客观公正评价，允许错误的发生，从而免于对创新者的惩罚。创新是高风险的行为，发生错误的几率较大，因此，容错机制的建立，将有利于从制度上保障政府创新行为。

1.化解改革带来的风险。政府创新和科学实验具有一定的相通性。科学实验无法一次成功，都是需要经过无数次失败后才能摸索到成功的方法，政府创新也必然面临失败的风险。这些风险阻碍改革者前进的步伐，决策者往往为了明哲保身，不愿意牺牲个人利益来成就这项改革事业，因此，如何化解改革带来的风险，防止将改革风险完全转由改革者个人来承担，值得深入探讨。容错机制就是一种很好的解决方案。容错机制是对改革者和探险者的一种保护机制，在改革开放过程中已经有很多试错的举措，但是，对此的宽容和保护是基于人治层面的保护，而非法制层面的支持。建立容错机制，就是由人治环境下的“宽容和理解”转变为法律层面上的保护，这样，可以从制度上、从思想上支持改革中的“探险”行为，刺激决策者成为敢于探险的官员，而不是“太平官”、“庸官”，进一步提高行政效能，推动经济社会的全面发展。

2.打破传统的保守文化氛围。中国行政文化受传统因素的影响过深，以至于到现在都能依稀看到传统行政文化的影子。在政府再造和行政重塑过程中，中国曾一度追求理性官僚制带来的行政效率，却忽视官僚制的内在弊端。突破并超越官僚制是当前政府改革的方向，如何规避官僚制引起的负面效果，是政府改革与创新中的一项重要内容。容错机制的建立，有利于打破传统的保守主义文化氛围。错误并非是无法容忍的，一定的错误才能鼓励更多的创新，容错机制有利于推动政府创新的发展，激发改革者的改革热情，使原本的一潭死水被得活跃起来。

3.为政府创新建立相应的制度保障。政府创新面临较大的风险，同时也遭到保守主义者的反对，因此，在改革的过程中，很多勇于探险的改革先行者都是冒着巨大的风险，能否顺利推进改革的进程，多半都取决于领导当时的态度，一般都是在领导的默许下才能继续进行。例如，安徽小岗村的“大包干”，开启了中国农村改革的序幕。小岗村改革成功源于当地农民的改革意愿非常强烈，更重要的是当地领导对改革的默许。容错机制就是将过去人治思想影响下的默许，变成法制思维下的制度保障，从制度上保护政府创新，为政府创新过程中面临的问题寻求可操作的具体方案。

诚然，容错机制对政府创新有巨大的推动作用，但是，容错机制不能异化为掩盖个人错误的幌子，因此，各地在鼓励政府创新的有关规定中都提出了容错的前提条件：要符合党的大政方针；符合法律规定，没有任何违背现行法律的决策与程序；单位与个人在此过程中没有牟取私利、损害公共利益等。很明显，允许试错并非包容改革中的乱作为，首先是符合容错的上述条件，其次是要经过民主决策程序，而非由个别决策者武断专行。不仅在立项之前要经过各方的协调与讨论，确定该改革项目是探索性强、风险高的行为，而且在事中和事后都要进行严格的监督与审计。只有这样，才能使容错机制成为改革开放中“探险”的坚实制度保障。