习近平关于权力制约的思想

谭 鹏

（中共湖南省委党校 党建教研部，湖南 长沙 410006）

党的十八大以来，习近平总书记面对党和国家权力运行的矛盾和问题，多次就权力制约和权力监督问题发表了一系列重要论述，彰显了新一届中央领导集体从严管权、依法治权的坚定决心和不懈努力。纵观习近平同志关于权力制约问题的系列论述，主要反映在权力观念意识、权力构成结构、权力制约体系和权力运行监督四个方面。这些论述为党和国家构建科学有效的权力运行体系指明了方向，为权力严格规范运行提供了现实保障。

一、树立正确的权力观念，构建不愿腐的教育机制

权力失去限制和制衡就会被滥用，这已经成为当代社会思想家的普遍共识，正如阿克顿公爵强调的：“在所有使人类腐化堕落和道德败坏的因素中，权力是出现频率最多和最活跃的因素。”①对于无产阶级政党夺取政权后行使权力过程中可能存在的风险和问题，恩格斯在总结巴黎公社斗争的经验教训时指出：“工人阶级为了不致失去刚刚争得的统治，一方面应当铲除全部旧的、一直被利用来反对它的压迫机器，另一方面应当以宣布它自己所有的代表和官吏毫无例外地可以随时撤换，来保证自己有可能防范他们”，②以防止由于权力地位的变化导致国家的公仆异化为凌驾于人民之上的主人。俄国十月革命胜利后，布尔什维克党掌握了国家权力，有些党员干部经不住考验，利用手中的权力追求金钱和物质的享受，在党内产生了“处处可见”的腐败现象。面对腐败蔓延的现实，列宁强调：“为了防止工人阶级国家机关工作人员变成官僚，不仅要坚持有普选权、罢免权，而且要立刻转到使所有的人都来执行监督和监察的职能。”③马克思、恩格斯和列宁构建了马克思主义权力制约理论的基本框架，毛泽东、邓小平等在继承马列权力制约思想的同时，结合中国革命、建设、改革的实际情况，不断进行丰富和完善，回答了无产阶级政党权力的来源、权力运行的体系、权力行使的步骤等根本问题，初步形成了比较完整的社会主义权力制约思想体系。一切权力属于人民这是中国共产党无产阶级属性的根本体现，正确的认识权力，就是要求全体党员特别是党的领导干部必须明确权力的来源和归属，坚定为人民掌权服务的理想信念，这是权力制约监督的首要问题。对此，习近平进一步强调：“在我国，中国共产党是执政党，一切权力属于人民，一切权力服务于人民”，“领导干部要树立正确的权力观、世界观”，④突显了权力来源于人民的马克思主义基本权力观念，在此基础上，习近平还坚持将历史传承和现实创新有机地结合起来，指出马克思主义权力观概括起来就是两句话：权为民所赋，权为民所用，为新时期党员干部正确运用权力提供了根本的价值判断和行动准则。

1.从继承和发扬无产阶级政党执政经验的角度，习近平强调树立马克思主义权力观必须与坚定理想信念有机结合。工人阶级政党掌握权力是为了实现全人类共同的发展目标，党员领导干部执掌权力，首先源于共同的信仰追求和理想信念。对马克思主义的信仰，对社会主义和共产主义的信念，是共产党人的命脉和灵魂。习近平多次指出，理想信念是一个国家、民族和政党团结奋斗的精神旗帜，理想信念动摇是最危险的动摇。强调理想信念就是共产党人的精神之钙，在新的历史条件下，各级领导干部一定要坚定理想信念，把为全中国人民谋利益作为唯一的追求，只有这样，领导干部手中的权力才不是享受或诱惑，而是凝聚于事业之上的一份沉甸甸的责任。牢记这份责任，共产党员才能始终保持共产党人的政治本色，成为共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想的坚定信仰者和忠实践行者。

2.从认识和运用权力运行基本规律的角度，习近平强调树立马克思主义权力观必须与坚持群众观辩证统一。权力运行的出发点来自人民群众，权为民所赋阐释了权力运行的基本规律。纵观习近平的系列讲话，“群众观”始终是贯穿其中的一根主线。在党的十八大中外记者见面会上，习近平指出：“人民是历史的创造者，群众是真正的英雄”；“人民群众是我们力量的源泉”；“人们对美好生活的期盼，就是我们的奋斗目标”，⑤这些脍炙人口的新观点新提法，为新时期权力运行提供了参考。对于权力的主体，各级领导干部要认识到：人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民。领导干部是党代表人民执掌政权的一部分，绝不能运用权力为自己牟取私利好处，要把人民群众的利益放在行使权力的最高位置，把人民群众满意作为行使权力的根本标准，必须以党和人民的需要作为权力运行的出发点和落脚点。

3. 从应对权力行使的现实困境和处理矛盾问题的法治意识角度，习近平提出树立马克思主义权力观必须与坚持法治理念协调并进。党的十八大以来，习近平多次就法治建设发表重要论述，阐述了全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家的目标和路径，指出依法治国首先是依宪治国。强调建设法治中国要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程，实现好、维护好人民群众的根本利益。习近平关于法治中国建设的重要论述，对科学规范权力运行的结构和流程，具有重大的指导意义。第一，以法制方式明确权力的授受关系，有效破解了观念障碍。权力来自人民，是由权力的公共性决定的，但在现实运行中，由于体制等方面的原因，导致观念异化。对此，习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中一针见血地指出：“我们要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念”，“最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定，通过各级人民代表大会行使国家权力，通过各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，共同建设，共同享有，共同发展，成为国家、社会和自己命运的主人。”⑥第二，权力运行必须纳入法制化的轨道，遵循科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的基本要求。习近平在主持中共中央政治局第四次集体学习时进一步强调：要全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，不断开创依法治国新局面。⑦科学立法是权力行使的前提，严格执法是秉公用权的关键，公正司法是权力保障的防线，全民守法是权力运行的基础，四者缺一不可。第三，要有效应对新的矛盾和问题，迫切的任务是提升领导干部运用法治思维和法治方式的能力，善于用法治精神引领社会治理、用法治方式破解政府治理难题，提升权力运行的法治化水平。

二、建立科学的授权程序，构建不能腐的防范机制

对于执政党权力的来源问题，毛泽东曾经深刻地指出，中国共产党的权力来自于人民，“人们要解放，就把权力委托给能够代表他们的、能够忠实的为他们办事的人，这就是我们共产党人。”⑧习近平强调权为民所赋是马克思主义权力观的重要组成部分，有效回应了无产阶级政党执政过程中理想和实践错位的本源问题，为新时期探索权力制约和监督的新体制机制模式明确了实践前提。从民主政治运行的角度看，权力授予作为权力运作的开端，是整个权力构成模式有效运行的基础；建立科学的权力授受机制，对于理顺中国权力制衡结构，破解党的权力制约难题具有重要的作用。

1.发展党内民主，提升权力制约的制度化水平。民主的发展程度直接体现了国家的治理能力和智力水平，民主的成熟程度也直接营造了权力运行的环境氛围。中国共产党处于国家权力运行的核心位置，中国共产党的性质和中国社会的性质决定了党内民主发展对于政党治理和社会整合具有直接的影响。习近平一直将发展党内民主作为党和政府的一项重要使命，他曾在中央党校的讲话中指出：“要以改革创新精神积极推进党内民主建设，切实尊重党员主体地位，完善党的代表大会制度，改革党内选举制度，以增强党组织的创造力、凝聚力、战斗力和保持共产党员的先进性为目标扩大基层党组织直接选举范围，加强党委的民主集中制建设。”⑨要建设符合中国国情的权力制约体系并实现有效运转，就需要政治制度化的提高、政治体系的凝聚性，这种凝聚性强调政治体系尤其是执政主体能够最大限度的得到社会大众的认同和支持，以民意为润滑剂达到有效协调和系统整合的效果。改革开放以来，党内民主和社会主义民主建设得到持续推进，发展中国特色社会主义民主政治成为党执政的重要使命和人民群众的共同期盼。党的十八大后，习近平在坚定不移地坚持推动民主事业向前发展的基础上，对党内民主带动社会民主发展进行了有益的探索。一是进一步完善了党内民主的评价体系，通过提出新的领导干部标准，改革完善干部选拔任用制度，突出群众评价要素，增强民主运行的说服力。二是进一步突出了党内民主发展的重点是基层，强调要以改革创新精神加强基层党组织建设，推进组织设置创新、领导班子建设创新、工作机制创新、党员教育管理创新，充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。三是进一步明确了推进党内民主的关键是制度建设。习近平多次强调，要发挥中国共产党在全面深化改革进程中的领导核心作用，真正体现党内民主的生机活力，最根本的是严格执行党的民主集中制，尤其是通过完善制度，把一把手带头执行民主集中制作为加强领导班子思想政治建设的重要内容。加强民主集中制建设，一方面要切实尊重党员民主权利，建立民主议事制度，允许不同意见碰撞和争论，广泛凝聚全党意愿和主张，充分发挥各级党组织和广大党员的积极性、主动性、创造性。另一方面，要进行正确集中，防止议而不决、决而不行，坚决维护党的集中统一。

2.完善党的执政方式，理顺权力运作关系。在中国的权力制衡结构中，党的权力处于权力结构的中心位置，如何在坚持党的一元化领导的基本原则下，理顺党的权力和国家权力之间的二元关系，是形成合力的权力制约结构的基础工程。习近平首次从顶层设计的角度看待权力制约问题，提出要合理分解权力，科学配置权力，形成科学的权力机构和运行机制。⑩对于如何正确处理党的权力和国家权力的关系问题，需要进一步明确权利主体之间的界限，建立科学合理的授权机制。更为重要的是，要认识到人大和党委之间权力的差异在于来源的不同，可以通过完善党的执政方式来理顺权力运作关系。例如，执政党掌握政权不等于直接行使立法权、行政权和司法权，关键是把党内最优秀的成员推荐给公众，接受民众的选择，再通过合法的程序进入权力机关工作。转变党的执政方式还要求执政党顺应现代治理演进趋势，对于不属于自身的职能坚决剥离或让渡，减少对社会自治组织或市场经济运行的干涉，坚决防止党政不分、以党代政行为的发生。

3. 完善选举制度，确实体现人民群众的主体地位。选举是民主的外在形式，民主选举制度是权力民主化的基本标志。纵观权力演进的历程，权力腐败在一定意义上就是吏治腐败。只有通过竞选方式，使广大党员能够把优秀的人才选举出来，才能保证权力得到公正行使，才能避免由于权力虹吸效应使党内出现不同派系。习近平高度关注干部的成长路径问题，在提出了好干部的标准后，他又多次强调要建立健全科学有效的选人用人机制，把加强党的领导和充分发扬民主有机结合起来。完善党内选举制度，一是要加大对治国理政人才培养的力度。通过培养干部，提高干部素质，为公正选拔干部提供充足的资源。二是要从对具体人头的管理中摆脱出来，将干部工作的重点转移到制定政策、强化监督方面。三是要坚决制止简单的以票取人的做法，在充分保证人们对干部选择权的同时，建立公开的平台，加强党对人民选择的引导，让真正优秀的人才能够脱颖而出。

三、夯实权力制约体系，构建不易腐的保障机制

在理顺党政关系后，权力制约结构最重要的任务，就是根据宪法安排，解决好立法权、行政权、司法权三者的关系问题，按照“议行合一”的原则，行政权、司法权产生于立法权。立法权作为国家最高权力，要能对行政权和司法权实现有效监控和制衡。据此，习近平提出要完善党和国家领导体制，按照结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的原则，逐步形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。[11]

1.改革完善人民代表大会制度。人民代表大会制度是国家权力运行的最大平台，是实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的理想路径。新中国成立以来，人民代表大会在国家政治生活中发挥了越来越重要的作用，同时，其自身存在的缺陷也日益显露。改革和完善人民代表大会制度，是构建科学权力运行体系的重要组成部分，习近平强调，要推动人民代表大会制度与时俱进，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督的制度；健全人大讨论、决定重大事项制度，完善代表联系群众制度，充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。[12]新时期完善人民代表大会制度，一是要切实保障人民代表大会的最高权力地位，通过依法履行监督职能，使人民代表大会充分反映、体现人民的意志，确保人民意志的实现。二是要加强人民代表大会自身建设，逐步推行人大代表专职化，充分发挥人大代表的作用，通过健全各项配套制度，保障人大权力有效运行。三是要加强人大的制度创新，适时建立违宪审查制度，确保宪法能够在实践中付诸实施；完善对规范性文件的审查制度，通过立法审查，防止权力滥用和权力腐败现象的发生。

2.持续推进行政管理体制改革。现代化的权力制约体制要求政府职能的转变，改革开放前的全能型政府管理形式单一，权力高度集中，难以适应现代社会治理的需要。改革开放以来，中国政府一直在推行以简政放权为主要形式的行政管理体制改革，但权力集中的病根始终没有得到解决，政府对微观经济干预依然过多过细，宏观调控机制仍不完善，社会管理功能较差，公共服务还比较薄弱，这些问题与有效发挥政府职能、实现权力科学有效运行是不相符合的。2013年2月，习近平在党的十八届二中全会第二次全体会议的讲话中指出：“必须下更大决心、以更大的力度推进政府职能转变，以更好的适应深化改革开放、加快转变经济发展方式、转变工作作风、维护社会和谐稳定的迫切要求。”[13]要持续推进行政管理体制改革，一是以法律的形式明确政府的职能定位，确定政府权力运行的清晰轮廓，理顺部门职责分工，突出强化责任，确保权责一致。二是政府在履行职能时，要聚焦主要矛盾，做好主业，把应该由政府管理的事情办好，把不该由政府管理的职能转移出去，努力做到不越位、不错位、不缺位，充分发挥市场在资源配置中的决定作用，更好地发挥社会力量在社会事务管理中的作用。三是深化行政管理体制改革。在权力结构的改革方面，要坚持简政放权和加强中央政府的权威并重，注重发挥好中央和地方两个积极性，促进管理方式转变，确保服务质量的提高，增强政府的公信力和执行力。

3.建立健全独立的司法体制。司法独立是指从事法庭审判的法官个人及其他非审判人员组成的机构，在进行审判活动和做出裁判方面具有独立性和自主性，除服从宪法和法律的规定以外，不受外界任何个人、机构的干涉、影响和控制。司法独立是现代法治的基石，是制衡权力的关键。习近平高度重视法治中国建设，提出公正司法是司法机关的共同目标和价值准则，重点要解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题，尤其是确保审判机关、检察机关依法独立行使审判权、检察权，确保司法不受权力干涉，不受金钱、人情、关系干扰。要实现司法公正，一是要完善司法体制，直面当前权力运行的弊端，抓紧进行司法机构设置、职能划分方面的改革，避免上级机构的不正当干预，提高司法机构在国家权力机构中的地位和权威。二是要有步骤、分阶段的探索司法系统经费独立的制度。法院的经费预算由最高人民法院提出，经全国人民代表大会审查批准后，由最高人民法院执行，铲除地方保护主义者干扰司法独立的条件和土壤。三是要逐步改革审判委员会制度，探索建立法官身份独立和终身任职制度，确保法官能够独立行使审判权，为权力体系的依法运行实施监督和保障。

四、编织权力监督网络，构建不敢腐的惩戒机制

对权力的运行过程进行全方位的监控和监督，是权力制约在人民群众面前的直观表现形式，也是中国共产党防范权力失控的重要方法。习近平多次就权力运行过程实施监督做出重要指示，强调：“从严治党，惩治这一手绝不能放松”，[14]在从严惩处的同时，更要注重机制建设，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。

1.公开亮权：建设全面公开的权力运行机制。公开是权力公正运行的前提，是加强权力监督、保障公民权利、实现决策科学化和民主化的重要举措。习近平就此指出：“政务公开决不仅仅是一项便民服务的措施，而是要让人民群众知政务、议政事，有效地行使监督权力。通过推行政务公开，就能更好地从源头上预防腐败，治理不正之风，提高为人民服务的质量。”[15]党的十八大以来，中央和地方各级党委政府全面展开了权力公开的探索和尝试，一是要求各级党委政府及时公布权力清单。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。李克强总理在国务院第二次廉政工作会议上进一步明确要求：“对目前仍保留的审批事项，要公布目录清单，听取基层和群众意见。而在清单之外，一律不得实施行政审批，更不得违规新设审批事项”。[16]随后，各级党委政府先后开始公布权力清单，将改革的矛头对准了行政审批“权力家底”，并配套以“负面清单”、“责任清单”、“预算公开”等制度，为把权力关在制度的笼子里走出了关键一步。二是各级党委也开始大胆探索符合实际的公务员财产公示制度的试点。官员财产公示制度是当前形势下有效约束权力、加强廉政建设的重要举措，党的十八届三中全会指出，健全反腐倡廉法规制度体系，推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。为各地陆续推进的领导干部财产申报公开试点提供了权威依据，也积极回应了社会各界的呼吁和期待。这意味着对新提任领导干部的财产公示已经由地方试点上升为全国试点，形成了自上而下推动的良性机制，反应了中央领导集体对反腐败形势的清醒认识与推进变革的决心与勇气。

2.从严管权：增强纪检监察机构的功能作用。党的纪检监察机关是党内监督和执纪的专门机关。中国共产党取得执政地位后，独立自主地对党的纪检监察体制机制建设进行了曲折的探索，开创了党的纪检监察体制机制建设的新局面。党的十八大以来，新一届中央集体高度重视纪检监察工作，纪检监察机构职能不断增强，作用进一步得到体现。在党的十八届中央纪委第三次全会上，习近平对改革党的纪律检查体制，强化反腐败体制机制创新和制度保障作了深刻阐述，提出了明确要求。党的十八届三中全会明确提出：“改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制。”[17]这些论述明确了纪检监察机关的职能定位、职责使命和工作重点，进一步促进了专门监督机关发挥对权力的监控作用。为了有效发挥纪检监察机构的作用，一是党中央对于纪检监察机构的职能进行了调整，明确了办案权，要求查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告；规范了人事权，提出各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主；以强化上级纪委对下级纪委的领导为核心，审议通过《党的纪律检查体制改革实施方案》，推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化。二是强化纪检监察机构在惩治腐败方面的主体作用，对腐败行为坚持零容忍，既打老虎也拍苍蝇，始终保持了反腐败的高压态势。三是各级纪检监察机构坚持打铁还需自身硬的要求，加强自我监督和纪律约束，通过转职能、转方式、转作风，不断强化监督执纪问责，切实解决“灯下黑”的问题，保持了权力专门监督机构在党风廉政建设和反腐败斗争中的相对独立性、自主性和抗干扰性，为建设廉洁政治，实现干部清正、政府清廉、政治清明的目标，推进国家治理体系和治理能力现代化提供了组织保证。

3.技术督权：运用网络平台，让腐败无处遁形。信息技术的迅猛发展使得互联网已经成为公众参与社会管理和社会公共事务的重要载体，网络监督日益成为普通民众用以维护自身民主权利、直接行使监督责任的主要载体。与之相适应，党的十七届四中全明确提出：“健全反腐倡廉网络举报和受理机制、网络信息收集和处置机制”，[18]肯定了网络反腐的重要作用。习近平高度重视权力运行中以网络为代表的新兴媒体的监督作用，他提出广大党员干部要养成在“放大镜、聚光灯”下行使权力的习惯，杜绝“暗箱操作”、公器私用，把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。[19]新时期要进一步发挥网络对于权力的监督和制约作用，我们首先应当认识到：由于网络自身存在低门槛、非理性等特点，其本身具有明显的局限性，所以，这就要求党和政府要有自信面对网络监督，完善信息处理和反馈机制，依法规范网络管理，引导网上舆论，释放网络监督的正能量。一是党政机关要疏通网络民意反映渠道，搭建专业的网络反腐举报平台，引导广大网民到固定的网站去举报和留言。这样，既可以实现举报人身份和反馈信息的保密，还能确保相关机构能在第一时间对问题进行回应，做出处理。二是通过建立专门的网络管理机构，加强网络立法，保证网络监督有组织管理，有法令遵循，以此加强网络监督法律法规的贯彻执行，规范网络管理。三是完善相关制度配套，规范权力运行的每一个细节，确实保障公民的知情权，确保其监督权的行使，使网络监督的效能在更大程度上得到发挥。

注释：

①（英）阿克顿著：《自由与权力》，商务印书馆，2001 年版，第342 页。

②《马克思恩格斯全集》，第22 卷，人民出版社，1974 年版，第227 页。

③《列宁全集》，第18 卷，人民出版社，1988 年版，第590 页。

④习近平：《在中央党校春季学期开学典礼上的讲话》，《学习时报》，2010 年3 月。

⑤《人民日报》，2012 年11 月15 日。

⑥习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30 周年大会上的讲话》，《人民日报》，2012 年12 月24 日。

⑦习近平：《依法治国依法执政依法行政共同推进，法治国家法治政府法治社会一体建设》，《人民日报》，2013 年2 月25 日。

⑧《毛泽东选集》，第4 卷，人民出版社，1991 年版，第1128 页。

⑨习近平：《要以改革创新精神推进党内民主建设》，《求是》，2008 年第8 期。

⑩[11][12][13][14][19]中共中央宣传部：《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社、人民出版社，2014 年版，第86、86、78、89、105、86 页。

[15]《福建省省长习近平下基层调研指导政务公开》，《中国检察》，2001 年11 期。

[16]瞿芃：《权力清单：改革新起点》，《理论导报》，2014 年第3 期。

[17]欧阳媛：《刍议纪检监察体制机制改革与创新》，《中国党政干部论坛》，2014 年第5 期。

[18]《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，人民出版社，2009 年版，第43 页。