香格里拉县进城务工青年管理问题探究

杨爱清 和 芳 杨翠珍

（中共迪庆州委党校 校办，云南 香格里拉 674400）

进入新世纪以来，随着迪庆州经济社会的加快发展，越来越多的农村剩余劳动力向城市流动，而青年人占了进城务工人员总数的80%左右，成为了农民工群体的“生力军”。尽管相关部门为这一群体提供了一些优惠政策，但事实上他们在就业、福利待遇、社会权益等方面还没有享受与市民平等的待遇，甚至遭受到不应有的歧视或伤害，社会地位“边缘化”。进城务工青年不被城市认同和接纳，以“农民工”的身份在城市夹缝中生存，被当做廉价劳动力，使他们在正规体制中难以获得安全感，缺乏责任意识，埋下了社会不稳定的隐患。掌握这一群体在城市真实的生存状态，关注、了解并满足他们的物质文化和心理需求，加强引导，加大服务力度，使之真正融入城市，成为对城市发展具有责任意识的主体，对迪庆州的跨越发展和长治久安具有重大现实意义。为此，中共迪庆州委党校课题组以香格里拉县三坝乡为重点，采用问卷调查、座谈、家长访谈、企业家访谈、基层蹲点等方式，对该乡在香格里拉城区务工的青年（14—45岁）进行了摸底调查，目的在于掌握进城务工青年在香格里拉县城区真实的生存状态，了解他们在政治、经济、文化和心理方面的需求，探索既顺应社会发展主流，又符合农民工需求的进城务工青年管理模式和方法，实现对这一群体的组织、引导、服务和管理，为构建和谐迪庆平安迪庆提供参考依据。

一、迪庆州农村青年选择城务工的缘由

香格里拉县三坝乡是外出务工人员较多的乡镇，全乡5521户，18641人，2013年在乡镇府登记在册的外出务工人员2237人，保守估计全乡有5000人外出打工，其中青年人就有4000人左右；以每个乡镇外出务工青年1000人保守估计，全州29个乡镇中至少有2.9万青年人进城谋生。从调查情况看，迪庆州农村青年将进城务工作为谋生的首要选择，主要有以下几方面的原因：

1.农业比较效益低。较之于二、三产业，第一产业效益相对低是普遍性问题，而迪庆州农村由于农业资源条件严峻、劳动力文化素质低、科技投入不足、气候不适宜、交通不便等多种因素的综合影响，农业比较效益总体来说更低，进城务工的收益明显高于从事农业生产。

2.人均占有生产资料少。资源富饶是世人对迪庆州的普遍印象，但事实上，迪庆州农村真正可利用并作为农民脱贫致富依托的资源人均拥有量并不多。虫草、贝母、羊肚菌等林下经济产品丰富的村落毕竟只是少数，而过去一度成为迪庆州农民致富希望的松茸如今也因市场价格的下滑而有黯然退场之势。劳动是财富之父，土地是财富之母，包括土地在内的生产资料是农民赖以生存和发展的基础，农民收入能否持续增加，农民的生活水平能否得到提升，取决于农民与生产资料的匹配程度。以农业生产中最重要的资源——耕地为例，迪庆州目前耕地总量约为47.8万亩，人均占有耕地仅为1.65亩左右，且多为土质差产量低的坡耕地。农民投入到土地的劳力和资金受土地收益递减规律的制约，制度创新和技术创新的收益受土地资源的限制，因此，在人多地少、农产品供求大体平衡并丰年有余的情况下，农民靠经营1.65亩的薄田要脱贫致富奔小康是相当困难的。香格里拉三坝乡东坝村日村湾村民小组算是个典型，该村人均耕地不到1亩，靠经营田地，农民不要说致富，连温饱问题都难以解决。到目前为止，该村还有不少农户面临着粮食不够吃的尴尬，更没有余粮来喂养牲口。人均拥有资源量过少，农民就算使尽浑身解数也难以创造出可观的经济效益。面对僧多粥少的困境，一部分青年人不得不选择进城务工以贴补家用。

3.为了寻求更好的发展机会。随着时代的发展，迪庆州农村青年的世界观、人生观和价值观与父辈相比已经有很大的不同。他们不像父辈那样安土重迁，也不再像父辈那样满足于“老婆孩子热炕头”的生活状态，他们有一定的知识和技能，对外面的世界充满了向往。他们希望通过自己的努力和拼搏，能够在城里生存下来，与城市居民一样享受城市生活的便利和富足，并寻找到发展机会。调查显示，目前香格里拉城区农民工群体中，70%左右的青年人都希望能够在城市扎下根来；80%的受访家长表示，只要孩子有能力在城市生存就全力支持。

4.集中规模办学的推动。2009年底开始，为了促进城乡教育均衡发展，迪庆州委、州政府大刀阔斧地推进了集中规模办学，按照“小学向乡镇集中、中学向县城集中、高中向州府集中”的思路重新布局了全州中小学校点。教学点向城镇集中后，一部分家长选择了进城务工，一方面为了照顾孩子，一方面希望多挣钱以作教育储蓄。在三坝乡东坝2村道谷、拉丁两个村民小组（彝族村），不少年轻父母就选择了双双外出务工，仅拉丁村，全村118户中就有12户在香格里拉县城附近租用当地农民土地从事养猪业。

4.城乡一体化政策的拉动。2012年开始，基于全国全省加快城乡统筹步伐、促进农业转移人口转变为城镇居民的政策背景，迪庆州委政府加紧落实了“两床被子一起盖，十件衣服一起穿”的优惠政策，有序放开户籍限制，加快了农民市民化的步伐。诸多优惠措施的落实，促进了相当一部分长期在外打工的务工人员扎根城市的决心。

5.纯粹为了混日子。进城青年中，游手好闲、做一天和尚撞一天钟的人也占了一定比例。这一群体文化水平普遍低，没有明确的生活目标，缺乏吃苦耐劳的精神，在农村不愿意从事繁重的生产劳动，进了城又高不成低不就，进城的目的既不是为了接济家庭，更不是为了自身发展，仅仅就是图个吃好穿好。基于不劳而获的心理特点，这一群体在城市往往不务正业，以赌博、充当马仔、打手为谋生手段，甚至靠偷鸡摸狗度日。这一群体虽然在数量上占的比例不高，但已经成为影响迪庆州社会安定的隐患之一，也是今后引导和监管的重点对象。

二、香格里拉县进城务工青年的生存现状

香格里拉县城是迪庆州府所在地，作为全州的政治、经济、文化中心，也是全州进城务工人员的主要聚集区。目前，香格里拉县城人口约为9万人，其中常住人口3.9万人，流动人口2.6万人，进城务工人员约有2.5万人。调查显示，进城务工青年目前在香格里拉县城的真实生存状态可以归纳为以下5点。

1.就业压力总体不大。由于迪庆州旅游业的带动和城镇化的推动，加之农村剩余劳动力向城市流动的数量还不是太大，因此，香格里拉县城区目前总体上没有形成就业岗位供不应求的紧张局面，进城务工青年的就业压力总体上来说还不是很大，只要肯吃苦，总能找到一碗饭吃。进城务工青年就业具有这样四个特点：一是具备较高知识水平和技能的青年人就业相对更容易。二是经理层以上就业人员职业相对稳定，流动性小。三是用工单位提供食宿的居多。四是要求具备较高专业知识和技能的职业人员，如会计、厨师、专业技工、工地施工员、工程监理员等明显不足，就业的结构性矛盾比较突出。

2.总体收入水平偏低。课题组对香格里拉县城区各行业从业人员基本收入情况进行了调查，不同行业、不同职业的收入水平不同。进城务工青年的收入状况具有这样四个特点：一是知识水平越高、专业技能水平越高，收入水平也就越高，职业相对稳定。二是一些进城务工人员虽然账面工资不高，但由于业主提供了食宿，解决了最大的生活成本问题，其最终可支配收入已实现与公务员相当。三是部分进城务工人员，如工地施工员、工程监理员、个体户、职业经理层、导游等收入已远远超过公务员。四是总体收水平偏低。从整体分析，进城务工青年收入水平与城市居民相比明显偏低，因为收入5000元以上的群体在总数中只占了20%左右，月平均收入在1500元以下的约占10%，月平均收入为1500—2000元的约占50%，月平均收入为2000—5000元的约占20%。以平均年收入24000元计（月平均收入2000元），进城务工人员收入比全州从业人员（在岗职工+劳务派遣）平均工资48649元（2012年统计数据）低得多。进城务工人员生活在城市，与城市居民一样承担各项生活成本，可收入水平低于城市居民，其生活水平必然也低于城市居民。“经济基础决定上层建筑”。收入水平低下，直接影响了进城务工青年享受其它各项社会权益，极大地限制着进城务工青年融入城市其它阶层的可能性。

3.居住压力大。调查结果显示，在城市生活的各种压力中，进城务工青年将住房压力排在了首位。尽管作为一个五线城市，香格里拉县城区房价不算高，但相对于进城务工青年的收入水平，拥有一套属于自己的住房，对于大多数进城务工青年来说仍是可望不可及的奢望；不要说买房，90%以上的受访者表示，租房压力大。为了节省房租，不少进城务工青年选择在城郊居民搭建的空心砖简易房居住，冬寒夏闷，一间15平方米左右的简易房，年租金在1800—2000元之间。一些收入相对高一点的务工青年，选择租住条件相对好的公寓房，一间15—20平方米的房间，一年租金为5500—6000元，而且出租房水电费收费标准均高于城市居民。目前，迪庆州针对城市低收入阶层提供的保障性住房有三类：廉租房、公租房和棚房区改造，主要面向城市户籍的低收入群体。鉴于进城务工人员住房压力大的现实，有关部门已考虑从2014年开始将“在城镇有稳定就业1年以上依法参加社会保险的香格里拉籍农业转移人口、在城镇有稳定就业3年以上依法参加社会保险的非迪庆州籍外来务工人员”逐步纳入公租房覆盖范围，但不少采访者表示：一是觉得收费标准仍偏高。二是公租房的防盗窗等没有配备齐全。三是香格里拉县公租房建在离中心城市10公里的地方，入住后又要考虑交通问题。调查显示，香格里拉县城区一些具备一定规模和实力的企业，如美好家园、子元房地产、宏达酒店、义林建筑、天顺、臧龙、正龙等，已经做到统一为员工提供职工宿舍。由于居住地集中，企业对员工进行管理相对容易，引导和管理效果较好。但是，学生式的集体住房也让成年人感到不适应，因此，一部分人还是选择了自己租房。

4.安全感缺失。目前，城市福利没有把进城务工人员纳入其中，公共财政对城市居民的各种补贴和福利支出，进城务工人员没有享受，可以说，进城务工人员基本被排斥在城市社会保障网络之外。调查显示，进城务工青年群体中，用工单位（企业）为其购买保险的仅占20%左右，没有购买保险的占80%左右。农村青年一旦离开世代生活的乡村熟人社会，进入一个陌生的生活环境，面临着城市生活带来的诸多不确定因素，却无法享受相应的城市福利和社会保障，其生活压力必然远远大于城镇居民。没有属于自己的住所、工作相对不稳定、没有社会保障和福利的现实，让进城务工青年普遍感觉没有安全感。特别是来自州外、省外的务工人员，因社会关系网比较单一，这种感觉尤其强烈。在与进城务工青年家长的访谈中，众多家长表示，孩子进城后最担心的就是孩子的安全问题。

5.归属意识缺乏。情感和归属的需要是人与动物最显著的区别之一。马斯洛的需要层次理论表明：人是社会的人，人只有觉得自己属于某一团体并感受到团体成员的关爱，才会感到安全和幸福。对于城市居民来说，单位是个人归属需要得到满足的最重要的载体，通过单位各类活动（包括行政活动）的开展，个人实现与社会的有效对接；但是，对于进城务工青年来说，找到这样一个载体却非常困难。调查结果显示，在进城务工青年群体中，与用工单位（企业）签订合同的仅占40%左右，而且很多合同因没有具体的权益保障规定而流于形式。由于缺乏合同保障，进城务工人员工作稳定性差，流动性较大。目前，有意识地创建企业文化的企业，在用工单位总数中只占30%左右，而且形成完善管理模式的极少，对员工的导向作用还比较弱。由于在正规体制中找不到归属感和安全感，导致一些进城务工青年开始在体制外寻求途径，通过加入老乡会、兄弟会、姊妹会甚至帮派来满足情感和归属的需要。

三、香格里拉县进城务工青年管理存在的问题

1.农村够不到。调查显示，进城务工青年群体中，进城1年以下的占10%，1—5年的占50%，6—10年的占30%，10年以上的占10%，也就是说，90%的进城务工青年在城里生活已有1年以上时间，40%的农村青年在城里生活已有5年以上。由于离开农村的时间长，这一群体可以说基本脱离了传统乡村社会的管理。

2.城市管不着。令人堪忧的是，。这么庞大的一个群体长期在城市生活，政府部门对这一群体的管理却几乎处于空白状态。表现为：第一，政府不掌握进城务工青年的基本状况。香格里拉县建塘镇派出所登记的人群有两类：常住人口和流动人口。进城务工人员既没有城市户口，也不是外来人员，因此，根本不在登记范围之内。以每个乡镇1000人保守估计，全州29个乡镇中至少有2.9万青年人进城谋生，但是，在迪庆州劳动就业服务局办理《云南省农民工服务手册》的仅3274人，办理《就业失业登记证》的仅2872人（其中还包括大中专毕业生和城镇下岗职工）。政府部门连进城务工人员人数都不掌握，更不用说掌握基本情况。第二，政府服务不到位。调查显示，目前相关政府部门为进城务工群体提供的服务，仅局限于一些零星的培训、提供就业信息和召集专场招聘会，通过政府相关部门提供就业信息实现就业的不到5%，95%的进城务工青年都是通过亲戚、朋友和老乡介绍找工作。为数不多的就业培训，覆盖面小、针对性不强，作用极其有限。第三，政府管理几近空白。调查显示：政府在服务方面做了一些工作，但是，在引导和管理方面几乎没有做什么，而是将这一责任转嫁给了企业；而在香格里拉县城区用工单位中，具有这种社会责任意识并有能力负起这一责任的企业只占30%左右，大部分在小型企业、个体经营户打工的青年人，基本处于无人问津、无人管理的状况。

四、香格里拉县城区进城务工青年管理存在问题的原因

进城务工青年在管理上出现的问题，是多种因素综合作用的结果，既有共性原因，也有迪庆州的特殊性。综合起来，可以概括为4个方面。

1.政府不尽力。在进城务工人员的管理上，迪庆州和香格里拉县没有一个明确的责任主体，相关部门之间也是条块分割、职能不清。劳动就业服务局既抓农村劳动力转移就业工作，又抓城镇就业工作，而且，从目前工作的开展情况看，更偏向于解决高校毕业生、城镇困难人员和退役军人的就业问题，农村劳动力转移就业工作相对薄弱；工商联、团委、民政、妇联、扶贫办、农牧局等部门也在为这一群体做一些工作，但也只是一些见子打子式的零星服务工作，没有形成部门联动、分工明确的长效机制。调研过程中，不少企业反映，政府与企业之间沟通过少，政府不知道企业在做什么，企业也不知道政府的工作意图。没有专门的管理机构、没有数据库、没有信息共享平台、没有长效工作机制，说明迪庆州各级党委、政府还没有充分认识加强对进城务工青年管理的重要性、必要性和紧迫性，也没有把加强对进城务工青年的组织、引导、服务和管理提上议事日程。

2.企业不上心。大多数用工单位还没有把引导和管理进城务工青年纳入企业管理的职责范围。有些企业由于规模小实力弱、力不从心，有些企业仅把依法纳税作为企业唯一的责任，多数企业则认为自己不负有引导和管理责任，回馈社会的责任意识不强。

3.进城务工青年不主动。长期的城乡分割的二元经济体制，使得农民和市民的界线泾渭分明，而这种观念到今天为止还在深深的束缚着农民，包括进城青年。不管在城市生活的时间有多长，进城务工青年始终把自己界定为“农民”，他们没有意识到、也不认为政府有义务为其承担组织、引导、服务和管理的责任，他们也从不积极寻求政府的帮助。在问及“当合法权益受到侵犯时怎么办”时，90%的青年人选择了“找有权势的老乡和熟人帮忙”，一部分青年人虽然选择了“依靠党和政府”，但问及具体操作程序时，却是一脸的茫然；问及迪庆州2012年开始实施的“两床被子一起盖、十件衣服一起穿”的农转城政策，80%的青年人回答“不知道”；大多数的青年人将业余时间花在娱乐、老乡聚会、上网打游戏上，主动学习、主动提高自身业务技能的极少。

4.市民不关心。调查中，85%的进城务工青年表示“城里人”尊重自己，在工作过程中，也很少碰到被“城里人”刁难的情况，这说明香格里拉市民对进城农民工至少不像其他一些地方一样排斥。但是，市民的态度仅仅也就止于不欺负、不侮辱，除了自己的亲戚、老乡，市民内心深处普遍还是对进城农民工抱有防范和歧视心理，始终与其保持一定的距离，谈不上关心，更谈不上关爱和帮助。

五、加强香格里拉县进城务工青年管理的对策

越来越多的农村青年向城市流动，既是社会生产力发展的必然结果，也已成为我们无法回避的现实问题。这一群体如果不能享受到与市民同等的权利和待遇、获得作为城市主体的归属意识和安全感，就不可能真正融入城市，也不可能由衷的热爱香格里拉。加强对进城务工青年的组织、引导、服务和管理，必须尽快提上议事日程。

1.成立进城务工人员服务中心。鉴于目前对进城务工人员多个部门都在管但又管不到位，条块分割、职能不清的现实，建议在劳动就业局下设立进城务工人员服务中心，设立敞开式服务大厅，配备专职人员。由服务中心全面负责进城务工人员的具体管理工作，包括：第一，进城务工人员基本数据登记。第二，接收进城务工人员的各类利益诉求。第三，负责与企业的衔接。第四，建立与团委、妇联、扶贫办、民政局、工商联、司法部门、公安机关等职能部门的联动机制，充当好政府、企业与进城务工人员的桥梁。第五，提供维权服务，为进城务工人员排忧解难。第六，组织开展针对进城务工青年的各类活动，如歌咏比赛、体育竞赛、劳动技能大赛等；及时了解进城务工人员的物质文化生活需求，扩大针对进城务工人员的服务覆盖面，切实维护好进城务工人员的各项权益，使服务中心成为“进城务工人员之家”，尽力使进城务工人员获得必要的归属感和安全感。

2.建立进城务工人员信息库。建立州、县、乡、村四级联动机制，以村为基本单位，每年进行一次规范准确的进城务工人员信息调查，逐级上报，在县、州一级的进城务工人员服务中心建立起完备的进城务工人员基本信息库，以便掌握进城务工人员基本情况；同时要求企业提供基本信息，建立企业基本信息库。

3.创建劳动就业信息共享平台。依托政务网，由进城务工人员服务中心负责建立劳动就业信息共享平台，第一时间发布政府针对企业和进城务工人员制定的相关政策、企业招工信息、各类活动通知、培训信息、企业文化建设情况等，实现信息共享，强化政府部门、企业、社会团体、进城务工人员之间的沟通和交流，避免因信息不对称而产生各类问题。

4.加强与企业的合作与联动。企业是进城务工青年最重要的吸纳单位，政府实施对进城务工青年的组织、引导、服务和管理职能，更多要通过以企业为载体来实现。为此，第一，必须完善扶持创业的优惠政策，形成政府激励创业、社会支持创业、劳动者勇于创业的新机制，加大服务的力度，在制度层面简化各种手续。第二，鼓励和扶持企业建设企业文化，邀请社会知名学者、专家充当顾问，帮助和指导企业文化建设，发挥文化软实力对员工的引导作用。第三，增强失业保险制度预防失业、促进就业的功能，促进企业扩大保险覆盖面。第四，健全工资决定和正常增长机制，完善最低工资和工资支付保障制度，完善企业工资集体协商制度，促进企业建立最低工资和工资支付保障制度。第五，创新劳动关系协调机制，畅通职工表达合理诉求渠道，促进企业完善工会组织，使工会成为职工维护权益的载体。

5.完善企业评价机制。第一，要进一步完善企业评价机制。除了依法纳税、诚信经营外，还应该把企业吸纳的就业人员人数、企业文化建设情况、对进城务工青年的引导效果等纳入企业考核的指标体系，建立科学评价体系，避免企业之间的恶性竞争。第二，要对社会贡献大的企业给予相应的政策倾斜，同时，要加大宣传力度，加强对优秀企业和优秀企业家的宣传，在整个企业群形成崇尚“社会责任意识、回馈社会意识”的良好氛围，鼓励更多的企业加入到组织、引导、服务和管理进城务工青年的队伍中来。

6.切实解决进城务工人员的住房难问题。鉴于目前多数进城务工人员居住压力大、居住条件差、居住分散的现实，建议逐步扩大公租房、廉租房的覆盖面，将长期在城市打工、收入水平低、确实困难的进城务工人员纳入覆盖范围，进一步完善公共设施，适当调低收费标准。甚至在条件成熟时可考虑成立进城务工人员社区，以便于集中统一管理和统一开展各类社区活动。

7.加强对进城务工人员的教育和引导。第一，在进城务工人员服务中心设立“企业家讲坛”， 根据不同时期工作需要确定主题和活动方式，邀请政府官员、专家学者、企业家、经理层人员和员工代表参加，不定期开展活动，使“企业家讲坛”成为连接企业、员工与政府的桥梁与纽带。第二，由进城务工人员服务中心牵头，加强与党校、职业学校的合作，充分发挥学校的智力优势和师资优势，根据不同时期不同企业的需求，经常性开展“送文化进企业”活动，把党的方针政策、社会主流价值观、心理健康知识、文明生活方式及企业需要的相关知识及时送进企业，以强化对进城务工人员的教育和引导。

8.加大培训力度。第一，完善城乡均等的就业创业服务体系，构建劳动者终身职业培训体系，由进城务工人员服务中心负责，建立进城务工人员长效培训机制。第二，多方位筹措资金。采用政府补助一部分、企业缴纳一部分、个人缴纳一部分的方式解决资金难题，通过举办夜校、学历班和各类技能培训班，提高进城务工青年的业务技能和综合素质，扩大进城务工青年的就业空间。

9.组建志愿者团体。在国家机关工作人员、企业家阶层、城市居民和进城务工人员中召集志愿者，在进城务工人员服务中心组建旨在为进城务工人员服务的志愿者队伍，在中心开展各类活动时无偿提供各种志愿服务。组建志愿者团体，第一，有利于公务员、市民和进城务工人员之间的换位思考，促进彼此之间的沟通和交流。第二，有利于增强各类城市主体的社会责任感。第三，有利于培育“奉献、关爱、互助”的良好社会风气。