新型城镇化建设与农民工市民化的有序推进

许海燕

（中共曲靖市委党校 行政学与法学教研室，云南 曲靖 655000）

新型城镇化是党的十八大确定的重大国家战略，是稳增长、扩内需的最大潜力所在，也是转方式、调结构的重要抓手。过去10年，中国经历了世界最大规模的城镇化过程。据国家统计局发布的2012年国民经济和社会发展统计公报显示，我国城镇人口7.1亿人，占总人口的比重52.6%。年均提高近1个百分点。我国改革开放以来，城镇人口净增5亿，城镇化率2013年已达到53.7%，超过世界平均水平。但我们也必须清醒地看到，与发达国家70%-80%的城镇化率相比，我们的差距依然不小，而且到2013年全国农民工总量为2.69亿人，外出农民工1.66亿人。可以说，全国1.66亿的农民工还没有城市化，进城农民工占全国城镇化人口7.1亿人的23.4%，城市化质量仍然较差。如何积极引导城镇化健康发展，实现质的飞跃，已到了必须转型的阶段。推进新型城镇化是中央提出的关于我国未来经济持续发展的突破口和方向，必将成为我国未来十年的大战略。推进新型城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化的质量，目的是造福百姓和富裕农民。能否将2.69亿农民工有序实现市民化，是判断新型城镇化能否达到预期目标的重要判断标准。因此，在全力推进新型城镇化的过程中，要高度关注农民工市民化的问题，采取系统而有效的措施，解决好推进新型城镇化与农民工市民化的关系。这意味“让农民工逐步融入城镇”，即农民工市民化将成为未来工作的准则。新的一轮城镇化显然具有了不同以往的新基础、新条件和新形势。

一、推进新型城镇化面临的问题

1.户籍制度存在弊端，制约城镇化的快速发展。随着计划经济向市场经济的转变，户籍制度的弊端就已慢慢显现，就此政府曾出台政策做过一些调整，允许和鼓励农民进城务工经商，也逐步放宽了居住、择业、保险、子女就学等方面的政策，促进了城镇化。但由于户籍制度以及相关政策仍然没有进行根本性的改革，因此，多年来形成的城市与农村“二元经济”结构日益呈现刚性，由此而引发的各种弊端不断显现，影响面与影响深度仍在继续发展。第一，虽然我国城镇化率仅为53.7%，但已出现了“用工荒”，这与大量农民工处于流动状态有关，症结还是户籍制度。自1997年全国小城镇户籍改革试点起，17年过去了，2.69亿农民工实现了地域转移和职业转换，却没有同步实现身份和地位的转化。在学界，农民工被称为“半城镇化的人口”，包含了这部分人口的城镇化也被称为“伪城镇化”。结果造成大规模农民工周期性“钟摆式”和“候鸟型”流动，增加了交通运输压力和社会管理成本；“城乡两栖”同时也造成资源的双重占用，大量人口的异地转移则导致农村出现空心化问题。大量的“三留人口”（留守儿童、留守老人和留守妇女）成了我国经济社会转型过程中与农民工流动相伴生的一个特殊现象，带来了很多社会问题，影响了城乡社会的和谐稳定。第二，城乡分离的户籍管理制度客观上形成了城乡分离的社会保障制度，使农村和城市的保障体系相互断层，处于两种完全不同、相互隔离的状态，缺乏一种随着农民进入城市、身份变为市民，由农村保障体系顺利转为城市保障体系的过渡机制。当农民一旦脱离土地进入城市时，既失去了农村土地这个基本的生活保障，又同时受到城市保障体系的排斥，这样，就使得农民游离于现行社会保障体系之外，农民进了城却没能享受城市社保和公共福利，农民工成了生活在城市边缘地带、经济和社会地位低下的城市弱势群体。并且，由于现行制度的排斥，在很长一段时间里，农民工在城市里受到了不公正的待遇，包括超常劳动时间、拖欠工资、在劳动场所受到损害等，有的基本生活都无法保障。因此，农民工居住在城里，却并不代表就成为了一个真正的“城里人”。在农民群体眼里，“城里人”更实质性的内容是指能享有比农民更完善的社会保障。所以，农民群体在最基本的生活保障得不到满足的时候，若让农民放弃农村的土地这个基本保障，去城市寻找更好的生活环境是不现实的。这个基本的现实严重影响了城镇化的快速发展。

2.人地矛盾和资源环境压力巨大，粗放的城镇发展模式难以为继。我国人多地少，宜居空间、能源资源、环境容量是城镇化发展的主要制约因素。按照部署，“十二五”期间我国将转移农业劳动力4000万人，数量庞大的“新市民”必然要求相应的公共设施与公共服务，城镇基础设施、房屋建筑、交通等方面建设的快速增加也必将消耗大量水泥、钢铁、煤炭等高能耗产品，导致能源资源消费量的大幅度提升。而最为突出的问题是城镇接纳能力跟不上人口转移的速度和广大城市居民日益增长的物质文化需要。目前，我国每年从农村转移到城镇的人口有1000多万，相当于欧洲一个中等国家的人口总量，未来较长一段时期中国城镇人口还将增加3亿左右，相当于美国的人口总量，这将意味着城镇的就业吸纳能力、基础设施承载能力以及社会管理任务等压力巨大。而在现实发展中，第一，近年来的重大事件（河水污染、空气污染）可以证实，不少地区只追求工业化、城镇化的速度，造成用地失控、环境破坏，每年所消耗的各类资源越来越多，生态环境越来越差。第二，城市居民对人居环境的要求不断提高，对住房、医疗、教育等民生问题反映强烈。一些城市交通拥堵、环境污染、抵御自然灾害和应对突发事件的能力不足等问题凸显，“城中村”、城乡接合部等地段往往成为管理盲区，这与现代化城市的发展要求差距很大。健康城镇化将是中国的长远战略，也是大力保护我国各种资源环境的重要因素。

3. 农村土地政策存在不足，导致城乡关系不协调，二元结构明显。城市和农村作为人类生活的主要聚落，具有相互弥补性和支撑性。但在中国城市和城镇发展的进程中，城乡差别和“三农”问题日益突出。第一，近10多年来，城镇化呈急速发展的态势，“土地城镇化”的速度更快，出现了冒进式的土地失控。国土资源部的资料显示，“十一五”期间，全国土地出让每年平均达660万亩，还有农林水利各部门每年占用千万亩良田，这对于我国有限的土地资源是一个严重的挑战。不少地方未经批准，擅自建设占地很大的度假村、高尔夫与旅游休闲区等。在城市化进程中，“摊大饼”式的“造城运动”极大地浪费土地资源。许多城市郊区化泛滥，许多单位大量占用土地，尤其是开发区、大学城的攀比式建设。农民只得到微不足道的补偿。可以说，中国城市的发展，是以牺牲农村的利益为代价的，存在的剪刀差，使大量的农村财富变相流入城市。中国城市的崛起，乡村塌陷的怪状，制约了乡村消费能力的提升，不利形成统一的国内市场，不能为城市和工业的可持续发展提供有力的支撑。第二，土地政策难以产生应有的推力，户籍政策更没有产生必要的拉力，导致农民难以割舍多年来经营的土地，同时，由于土地种粮收益过低，大量青壮年外出打工，有的干脆撂荒，有的租给别人，种地的是留守妇女、儿童和老人，农村社会结构加速转型，“种粮口粮化、农业副业化、农户兼业化、村庄空心化、农民老龄化”趋势越来越明显。“谁来种地、怎么种地”的粮食安全问题日益严峻。

4.加快城镇化发展的认识上存在误区。户籍制度及相关政策存在如此多的弊端，甚至波及其他方面的改革，然而，多年来这一制度一直没有得到实质性的改变。究其原因，主要是对加快城镇化发展的认识不到位，存在一些误区。第一种观点认为：“农业是国民经济的基础，因此需要稳定农民队伍”。农业是基础，不容置疑。但当历史已进入到了经济全球化的21世纪，农业发展并不是取决于农业人口的多少，而是取决于农业生产如何伴随着劳动力的转移和土地流转，实现规模化经营和产业化运营，使农业转变为现代化农业。只有提高农业产业化水平，提高产品竞争力，引导农村富余劳动力合理转移，才是解决农民问题的根本途径。第二种观点认为：“城镇化就是农村变城市”。在传统城镇化发展过程中，许多地方管理者用城市人单方面的观点来规划和发展农村，难免忽视农村特色和农民习俗，用很低的补偿金把农民“赶上楼”，损害农民的利益，这是另一种形式的“圈地运动”。将城镇化作为大搞“造城运动”的手段，结果可能是新城涌现了，但农村衰落了。实事上，城镇化既不是把农村变为城市，也不是把农业变成工业，而是通过减少农民和推动土地规模化经营，提高农业劳动生产率，提高农业产业利润率；通过调整农村的生产组织方式，改变农村的生活方式，提高农村公共服务水平。新型城市化，绝对不是要消灭农民，消灭农村，人为的实现更大程度的人口城市化，而是实现乡村与城市的共存共荣。第三种观点认为：“农民进城会导致过度城市化”。客观地讲，目前的城镇化未能解决好农民工市民化的问题。“只让来打工、不让来落户”的方式表明：中国过去的城镇化本质上是一种“半拉子”的城镇化，是一种“要土地不要人”的城镇化，是“土地的城镇化”而非“人的城镇化”。这样大规模、长时段地将人和地割裂开来的城镇化过程，由此也带来了极其严重的一系列问题。

二、推进新型城镇，实现农民工有序市民化的应对策略

1.推进户籍制度改革。城镇化的过程不是城市现有人群自我发展、自我提高的过程，而是农民逐步融入城市的过程。我国有2.69亿农民工，推动户籍制度改革，让他们扎根城市，享受城市居民同等待遇，是社会公平公正的体现。2014年7月，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），明确要求适应推进新型城镇化的需要，进一步推进户籍制度改革，落实放宽户口迁移政策。统筹户籍制度改革和相关经济社会领域改革，合理引导农业人口有序向城镇转移，有序推进农业转移人口市民化。这标志着推进户籍制度改革开始进入全面实施阶段。由此看，户籍制度改革是推进以人为本的城镇化的“牛鼻子”，必须抓紧抓好。如何部署深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议关于进一步推进户籍制度改革的要求，是涉及亿万农业转移人口的一项重大举措。各省、自治区、直辖市人民政府要抓紧出台具体改革措施，各有关部门要按照职能分工，抓紧制定相关配套政策。但应防止急于求成、运动式推进。第一，户籍制度改革应明确对象，逐步转换户籍功能，分解附着在户口上的各种社会福利，使户籍制度向更加有利于促进人口自由流动、促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，这就要全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。这是社会公平公正的体现，也是未来户籍制度改革的核心。第二，要探索建立政府、企业、个人共同参与的社会公共服务均等化成本分担机制，建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度，从而逐步淡化户口价值，消解户口等级。即户改需要实现两个脱钩，一个是城市福利一定要和城市户籍脱钩。要实现真正的脱钩，是非常困难的，尤其是农村和城市社保的互通互联，标准统一，需要投入的资金是非常巨大的。第二个脱钩是进城农民工一定要与宅基地脱钩。现在农民不愿意进城，很多人担心土地被收。解决宅基地问题并不是说直接收回农民的土地，而是国家要研究土地确权问题，让土地可以流转，建立农村宅基地的有偿退出机制。这不仅有助于推进我国户籍制度改革从“注重形式”向“更关注内容”的方向发展，也有助于推进我国城镇化发展从“注重数量”向“更关注质量”的方向转型。当然，加快户籍改革，要有一个过程，关键是要本着“坚持以人为本、尊重群众意愿”的原则，尊重城乡居民自主定居的意愿，依法保障农业转移人口及其他常住人口的合法权益，不得采取强迫做法办理落户。同时，要坚持因地制宜、区别对待的原则，充分考虑当地经济社会发展水平、城市综合承载能力和提供基本公共服务的能力，实施差别化落户政策。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，有序推进农业转移人口市民化。

2.要实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融入城镇。农民工市民化不仅仅是户籍问题，关键让他们融得进、留得住、住得下、能就业、可创业。农民进城了，却无法获得稳定就业，不能获得体面而有尊严的城市生活，在城市中形成了城市二元结构。这样，以贫民窟为代价的高城市化率，不仅不意味着实现了现代化，而且意味着因为城市缺少产业和就业支撑，而使城市难于治理，经济发展困难重重，从而落入到“中等收入陷阱”。这在推进城镇化进程中一定要加以警惕。因此，农民工市民化是一个长期而又艰巨的任务，不可能一蹴而就。城镇化的进程均受制于工业化的发展。城镇化与工业化二者是相辅相成的，城镇化需要产业发展来充实，通过产业发展促进就业和创业，同时，城镇化也能为产业发展提供更好的平台。为此，要营造良好创业环境，鼓励农民工以创业带动就业。第一，要促进人流、物流、资本流、信息流的地域集聚，以形成坚实的产业基础，把城镇化建立在坚实的产业基础之上。第二，给农民工创造更多的居住和就业机会。要充分发挥市场和政府两种力量、两种机制的作用，把吸纳农民工就业放在首位。农民工就业问题解决好了，就可以为居住问题的解决创造必要的条件。第三，把农民工生产生活纳入城市发展规划之中。要想实现城市人口与经济的可持续发展，就要从长计议，将农民工在城市的劳动就业、住房建设、学校教育、文化生活、社区管理等纳入城市建设规划。政府在组织规划实施时，在力所能及的范围内还应向进城农民工及其家属作必要的政策倾斜，使他们分享城市建设的成果，坚定他们融入城市生活的信心，努力提升他们成为合格的市民。第四，要实现城镇化和新农村建设的良性互动，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。

3.要防止“土地城镇化”，走健康城镇化道路。近年来，我国的城镇化全面推动了经济和社会的巨大发展并在很大程度上改善了城乡人民的生活水平和住房条件。但我们也必须清楚地看到，我国城镇化脱离了循序渐进的原则，不少地区纷纷提出高指标的城镇化率作为政府的政绩目标，追求国民生产总值GDP的快速增长，并在工业开发区、新城建设上相互攀比，形成了盲目竞争与发展之势。很多时候，不断上升的城镇化率，被直接视为不断提高的城镇化水平。但是，这种发展脱离了我国人多地少、自然资源脆弱的国情，脱离了城市与区域经济发展的客观规律。因此，推进新型城镇化，第一，不能急功近利，必须以造福百姓和富裕农民为目的，走集约、节能、生态的新路子，着力提高城镇的内在承载力，使之真正成为实现经济发展方式转变的重点和全面建成小康社会的载体，有效形成新的增长极、增长带、增长面，拓展扩大内需的新空间。第二，从国家的长远利益出发，严格控制城市和城镇的无序盲目扩展，倡导混合使用、节约利用土地的方法，提高城镇用地的效率和潜力。通过优化利用农村建设用地，破解半城镇化造成的农民工在城市与农村双重占地的困境。

4.土地制度改革要着眼于维护农民的正当权益。土地制度的改革，第一，要着眼于维护农民的正当权益，促进“土地配置市场化”与“土地流转规模化”，这是中国实现农业现代化、城镇化发展乃至搞活农村经济等诸多宏伟目标的基础性条件。而要盘活农村土地资源，最为重要的是推进土地确权的改革，赋予农民三权三证，即承包土地的使用权、宅基地的使用权、农民在宅基地上所盖房屋的房产权，然后给三权发证。第二，国家应保护农民土地不可侵犯，便于土地流转。第三，土地流转要遵循有偿和自愿的原则，充分尊重农民意愿，引导土地实现有序流转。在农村金融发达的地区可以试行抵押贷款，这样，农民扩大生产规模的钱有了，进城安家的钱也有了。农民的土地，未来就有巨大的升值空间，这也是对农民的权益保障。未来，农民以土地作为资本，纳入到国家资本体系，将给农村带来巨大变化。从2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权以来，全国各地出现了各种新型城镇化的改革尝试，例如，乡镇政府主导的“以宅基地换房”，首先解决农民安置问题，再通过土地集约增值的收益发展地区产业，解决进城农民就业问题的“天津模式”；以对土地确权颁证，建立农村土地产权交易市场，建立建设用地增减指标挂钩机制的“成都模式”；以及以股权分红为特征的“广东佛山模式”等。这些都是对土地制度改革有益的探索。2014年的中央一号文件已明确提出了稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度的前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。这对完善土地承包制度，维护农民正当权益给予了政策支持。

5.提升城市的公共管理水平，稳步有序地推进农民工市民化。目前，城镇化的不断发展，要求政府对城市的公共管理从当前的粗放型社会管制提升到未来的高效性社会治理阶段。而高效性社会治理的难点是如何做到城镇人口持续和有序的导入，房地产及市政基础设施配套的合理化，劳动力市场和人才引进政策的完善，城市壮大后新老社区管理模式的创新，促进农民进城就业和市民创业的力度，加强城乡统一社会保障体系的建设等。这些都是在推进新型城镇化过程中需要研究和探索的课题。

①包宗顺：《农村土地流转的区域差异及影响因素》，《中国农村经济》，2009 年第4 期。

②宋蓓：《破解城乡二元结构与深化户籍制度改革》，《中州学刊》，2010 年第5 期。

③王春光：《对中国农村流动人口“半城市化”的实证分析》，《人口学》，2010 年第1 期。

④杨志明：《有序推进农民工市民化》，《行政管理改革》，2014 年第8 期。