欠发达地区激发干部扎根基层长效机制问题研究——以广东省湛江市为例

肖 任

（中共湛江市委党校 党建教研室，广东 湛江 524032）

重视基层干部队伍建设是我们党的优良传统。习近平同志在全国组织工作会议上提出，要建设一支宏大的高素质干部队伍，强调“干部要深入基层、深入实际、深入群众，在改革发展的主战场、维护稳定的第一线、服务群众的最前沿砥砺品质、提高本领。”基层干部工作处在改革发展稳定的第一线，最贴近人民群众的日常生活，是党在农村各项方针政策的具体执行者，是农村各项工作的组织者、指挥者，是搞好农村基层组织建设的直接责任人，也是群众路线能否实践好的关键之所在。因此，深入研究干部扎根基层艰苦创业的长效机制，对新形势下做好群众工作有着非常重大的意义。本研究以问卷调查、座谈交流、实地考察等形式，湛江市为个案，进行实证研究。

一、湛江市激励干部扎根基层机制面临的问题

湛江市地处广东省西南部，中国内地最南端，是中国首批沿海开放城市之一，下辖五县（市）四区，人口785万，2013年GDP总计2060亿元。根据调研资料，湛江市干部激励机制存在以下4个方面的问题。

1.基层环境艰苦，导致人才流失。基层工作面广、量大、事杂，既要宣传贯彻党的方针政策，执行上级指令，又要尊重老百姓的意愿；既要改造旧环境求发展，还要维护稳定保平安等。基层下对群众，上对县级各部门，各项指令性任务、检查和各类考核评比检查很多，基层干部往往是顾了这头顾不了那头，轻则受批评处罚，重则“一票否决”。“上面千条线、下面一根针”，红旗黄旗、一票否决，是乡镇普遍背负的工作压力，特别是一些阶段性、临时性、突击性任务比较多，乡镇干部经常是“跑断腿，磨破嘴”。众多的责任状和“一票否决”，让乡镇干部胆战心惊，如履薄冰。与繁重的任务相对应，乡镇党政机构普遍缺编，少则三五个，多则二十多个。目前，湛江全市84个乡镇行政缺编784名，占乡镇编制总数的19.3%，平均每个乡镇缺编9.3人。

2.基层干部社会福利保障水平低。湛江市属欠发达地区，除了少数经济基础较好、财政比较殷实的乡镇外，大部分乡镇工业化、城镇化水平低，财政入不敷出，只得依附上级财政转移支付勉强维持。大多数乡镇因财力紧张，办公生活条件落后，有的乡镇办公室至今没有配上电脑，不少乡镇干部职工还住在70年代建造的砖瓦房。“负债经营”导致基层干部的福利待遇低下，到2014年6月，县（市、区）公职人员（含乡镇公务员）人均年津贴补贴虽已达到3万元，但整体收入水平明显偏低。特别是实行乡村教师津贴后，乡镇干部与乡村教师的收入差距拉大，造成基层干部经济困难，心理有失平衡。

3.部分基层干部对工作缺乏激情。激情是做好工作、成就事业的内在动力。一些基层干部完全没有工作激情，对工作麻木不仁，冷淡厌烦，责任心不强，要求不高，得过且过，应付了事，马马虎虎，满足于一般性常规工作任务的完成。工作纪律散漫，上班迟到早退，无所事事，随心所欲，有的甚至在上班时间溜之大吉，玩麻将打扑克，有的干脆成伙结伴下去吃喝玩乐，胡搞乱来，败坏了党和干部的形象；在日常工作中，习惯按部就班，循规蹈矩，墨守成规，领导安排做啥就做啥，推一下动一下，不求有功但求无过，把工作岗位当作是度日养老的港湾；对事业没有理想信念，对工作没有目标追求，缺乏开拓创新精神和执着追求激情。工作上满足于完成日常工作，没有向更高目标努力奋斗的动力。

4.一些干部以基层为跳板，没有长期扎根基层的真情。在社会不良风气的影响下，一些基层干部对扎根基层的重要性认识不到位，无法树立为人民服务的思想，工作缺乏责任感。高高在上，脱离群众，害怕触及困难和矛盾，不愿深入基层下到一线，不愿调查研究，解决人民群众的切身困难；一些基层干部不是想方设法引导农民致富奔小康，而是时时刻刻考虑自己的利益；一些基层干部对待工作不求有功，但求无过，认为只要保证在工作中不出现大的差错，不给上级领导添麻烦就行了，缺少远大的政治抱负；还有的基层干部缺乏艰苦奋斗的精神，不去主动适应农村艰苦的工作环境，不安心基层工作。再加上现在农村社会发展正处在一个十分重要的关口，改革、发展、稳定中的各种矛盾、困难和问题很多，使原来的各种矛盾和问题更加错综复杂，一些基层干部存在避难就易、避重就轻、避实就虚的思想倾向，“事不关己，高高挂起”的消极处事态度和不敢坚持原则、不敢正视并接触矛盾的“老好人”意识，会使这些矛盾和问题由于得不到及时的解决而长期积压，进一步增加了解决的难度。

二、湛江市干部扎根基层存在问题的原因分析

1.政策因素：待遇保障水平低。一是政治待遇偏低。由于基层干部长期工作在基层，生活在基层，与上级领导接触的机会少，被发现的机会也少，由于受领导干部职数的限制，基层干部被提拔重用的机会也相对较少，向上的空间不大。二是工资待遇不高。公务员的优势在于稳定。但话又说回来，基层干部一个月2000多点的工资用来交际、赶礼、基本生活保障都不够，更不用说有家庭后的养家糊口，这是大多数基层干部所担心和思考的问题。三是工作量大。在基层，综治维稳、计划生育、招商引资、生产引导、基础建设、上传下达、征地拆迁等等，全部都是重头戏，一个基层干部经常要身兼两三个人的工作量。四是工作条件艰苦，生活负担重。农村相比城区来说，办公环境、住宿条件、交通卫生等方面的条件都存在缺陷。大多数乡村道路崎岖，交通不便，村户分散，干部下乡指导工作的难度大，有些基本是靠两条腿来开展工作，经常晴天一身汗，雨天一脚泥。加上乡镇基础硬件设施跟不上，乡镇干部的工作生活比在县市区要艰苦得多，尤其是女干部的生理特殊性，有时在乡镇难以适从。这些艰苦的工作生活环境，让大多数乡镇干部暗暗叫苦。另外，年轻干部在基层工作，就要面临着配偶就业、小孩上学和照顾家庭、赡养父母等方面的困难。

2.机制因素：权责不对称。基层干部权力小而责任大，权责严重不对等。乡镇承载相关职能的“七站八所”，大多是上级派出单位，实行垂直管理，权限上移，事权下放，具体工作依靠乡镇落实，乡镇成为完成上级指令的“机器”，疲于应付上级“一票否决”的各种考核检查、达标创收，无法集中精力抓好发展第一要务。一是执法在部门，责任在乡镇。如林业执法主体在林业局，森林防火的责任在乡镇；消防安全等审批权在公安部门，但是，乡镇出了安全问题，要由乡镇负责；土地违法买卖、拆除违章建筑等责任在乡镇，执法权却在国土、规划、房管等部门。二是投入靠乡镇，收益归部门。如按照农村税费改革政策，税费改革以后学校基础设施投入主要依靠县级教育部门，但是，实际上，教育负债还是依靠乡镇政府，而教师的调配权完全在县级教育部门。三是管理靠乡镇，罚没归部门。如社会治安综合治理，实行乡镇负责制，但有关罚没收入都归公安部门。这种“条块分割”的管理体制使“权力收归部门，责任留在乡镇”，乡镇是“责任无限大，权力无限小”，导致许多问题“看得见管不着，管得着的管不好”，乡镇干部在工作上常常是上下为难、两头受气。

3.干部因素：能力素质不适。有些基层干部学历层次相对较低，知识面较窄，又不善学习；有的土生土长在农村，眼界不够开阔，对新观念、新事物接受慢，缺乏竞争意识，不能适应迅速发展的社会需要，不能满足老百姓的期望；有的忧患意识不足，缺乏开拓进取精神，“守业”思想突出，工作得过且过，安于现状，消极应付，不求有功，但求无过；有的工作方法简单，推崇基层工作“三分道理，七分蛮干”，凭经验办事，不愿触及深层次矛盾，甚至明显呈现“厌倦感”，工作热情不高；有些通过公务员考试录用进入基层队伍的年轻干部，他们文化素质高、思想活跃，但缺乏基层工作经验，不太会与群众打交道，处理群体性事件和突发事件的能力显得不足，对基层群众的感情不够浓烈，没有扎根基层的勇气和信心。由于工作繁重、待遇较低、环境较差，个人进步难以实现预期，不少乡镇干部无心扎根基层、踏实工作，许多年轻干部思“城”心切，把乡镇当跳板，一心往县城跑、往机关调，导致乡镇人员不足、人才匮乏、年龄断层。

三、建立激发干部扎根基层的长效机制的对策

激发干部扎根基层艰苦创业是加强高素质干部队伍建设、巩固基层政权和党的执政地位的需要，是维护和促进农村改革发展稳定大局的重要保障，也是广大基层干部的强烈呼声。因此，必须站在事关全局、事关未来的战略高度，更加重视、更加关心激发干部扎根基层艰苦创业内生动力问题，通过实施一系列操作性、针对性强的办法和措施，真正把基层干部的积极性和创造性保护好、引导好、发挥好，激励他们扎根基层、服务基层、奉献基层的工作热情。

1. 强化学习培训，大力提升基层干部的综合素质。第一，突出思想教育，坚定理想信念。思想是行动的先导。崇高的理想信念，始终是共产党员保持先进性的精神动力，是党的事业兴旺发达的力量源泉。习近平总书记强调：“理想信念坚定，是好干部第一位的标准，是不是好干部首先看这一条。”因此，一是要坚持不懈地抓好基层干部的思想教育，不断夯实干部扎根基层的思想基础。要用马列主义、毛泽东思想、中国特色社会主义理论体系教育基层干部，积极引导基层干部坚定共产主义理想信念，真诚信仰马克思主义，矢志不渝地为中国特色社会主义而奋斗。二是大力弘扬理论联系实际的学风，不断提高基层干部的政治素质和理论修养，提高运用科学理论解决实际问题的能力。三是建立常态化的思想教育机制。坚持和完善党内组织生活制度，严格落实“三会一课”、党委（党组）中心组学习制度等，定期召开组织生活会，增强组织生活的政治性、思想性、针对性。四是不断加大对基层干部教育培训经费的投入，切实加强基层党校和党员活动室等基层干部教育培训的载体和阵地建设，确保基层干部思想教育工作扎实有效开展。增强思想教育的灵活性和针对性，大力提高教育的吸引力、亲和力、渗透力。第二，突出培训锻炼，提高能力素质。要对基层干部实行全员培训，大力提升基层干部的整体能力素质。一要丰富内容，增强培训效果。要根据基层干部的工作特点和素质状况，按“缺什么，补什么”的原则，确定不同培训目标和内容，及时把广大干部最希望了解的知识，最迫切需要解决的问题，列入培训计划，增强培训的针对性。二要创新方式，提升培训质量。采用灵活多样的教学方法，改变传统“满堂灌”的单向封闭的课堂教学模式，综合运用讲授式、研究式、案例式、模拟式、体验式等教学方法。积极应用现代远程教育技术，充分利用电化教学、多媒体教学、远程教学等技术手段。三要健全机制，提高培训水平。健全考核评价制度，推行考试考核，全面考核干部的学习表现和效果。建立干部培训档案，把干部的学习表现、培训情况、培训成绩等记入培训档案，将参训情况作为选拔任用、考核奖惩的重要依据。

2. 提高经济待遇，努力改善基层干部的工作条件。第一，要建立基层干部工作补贴机制。实行工资待遇向基层倾斜的政策，建立基层干部津贴制度，适当提高基层干部的工资待遇。按照乡镇距离县城远近分不同档次，对基层干部发放工作补贴。因为欠发达地区的财政普遍困难，所以，建议补贴资金主要由省级财政承担，市、县两级财政配套。提高基层干部的工资待遇，虽然不是要“高薪养廉”，但至少能解除基层干部的后顾之忧，增加他们说话办事的“底气”，起到稳定人心、激发工作热情的作用。第二，要增加基层干部的社会保险和公积金补助。据了解，目前湛江市乡镇公务员每月公积金从几十元到一百多元不等，有的地方甚至没有，这对于解决乡镇党政干部的后顾之忧帮助不大，成为乡镇党政干部难以安心工作的重要因素。建议适当提高乡镇党政干部社会保险和公积金的缴费比例，有意识向基层倾斜。可以考虑两险的分级化管理，保证乡镇党政干部缴费比例适当高于机关单位干部。第三，要探索乡镇干部的住房保障办法。调研显示，乡镇干部的住房公积金水平根本无法解决乡镇干部的住房保障问题。因此，建议通过经济适用房、廉租房等形式，解决乡镇干部的住房困难问题，使乡镇干部安居乐业、扎根基层。

3.提高政治待遇，激发基层干部的工作活力。第一，在干部提拔使用中，突出重视基层的导向。要注重从有乡镇工作经历的干部中选拔领导干部，激发乡镇干部的创业热情，让干部在基层锻炼成长，使人才向基层流动。县党政机关部门主要领导干部的选拔，优先考虑在基层工作、经过基层锻炼的干部。担任县党政机关部门正职的领导干部，一般应当具有乡镇工作经历；担任乡镇股级干部一般应当具有驻村工作经历。注重选拔使用在完成重大任务、应对重大事件中取得突出成绩，以及长期在乡镇工作，并取得突出成绩的干部，特别优秀的，可破格提拔。乡镇工作经历列入公开选拔加分条件。第二，制定专门的乡镇机构管理制度，探索适合乡镇发展的基层干部职务与级别设置办法。按照《公务员法》规定的领导职务系列，不存在“股级”职务，但如果取消了乡镇的“股级”职级，那么，乡镇的“六办七所八站”的负责人应是什么职级呢？因此，一是建议乡镇干部职务层级升格半级，由科级单位升格为副处单位。这样，可以在内设机构中取消“股级”这一无名无份的层次。这样，可以在一定程度上解决乡镇党政干部晋升空间小、待遇差的问题，提升乡镇的吸引力。二是要明确给乡镇党政干部非领导职务待遇。与此对应，可以升格为副调研员等级。另外，要取消乡镇党政干部晋升路径中的台阶限制。建议效仿机关单位，严格遵循《公务员法》和《党政领导干部选拔任用条例》中的相关规定，有效减少晋升中的人为障碍，特别是取消股级这个职级，符合条件的，直接可以从科员升为副科。三是建议完善公务员编制办法，增加乡镇的公务员编制。与之配套的是清理素质能力不强的聘用人员。这样，可以有效解决乡镇大量事业人员、聘用人员因出路无门带来的消极工作问题，也可真正补充乡镇的人才队伍。第三，进一步完善基层干部合理流动机制。目前，在制度层面上关注的大多是各级领导干部之间的交流，而对于一般干部关注较少。这种状况应当改变，因为毕竟中层及以下干部是各级政权组织的主体，他们的愿望和合理要求应当得到尊重和满足。特别是在一些条件艰苦的乡镇，许多干部常常是一呆就是十几年甚至几十年，纵然不出什么乱子，也很难长久保持积极向上的昂扬斗志。所以，当前干部交流的一个重要任务，一是要采取切实有效的措施，完善乡镇干部交流机制，推行“双向交流”，选派市、县（市、区）部门优秀干部到乡镇任职；市、县（市、区）部门领导班子出现空缺，优先从锻炼成熟的乡镇领导干部选拔，促进市、县（市、区）机关干部与乡镇干部合理搭配。二是开展“双向挂职”，将表现突出、有发展潜力的乡镇年轻干部输送到市、县（市、区）机关“跟班学习”；选派缺乏基层工作经历、未经过复杂局面考验的市、县（市、区）机关年轻干部到乡镇、村实践锻炼。对要交流的干部，要慎重考虑，既要广泛听取干部群众的意见，又要根据本人的工作情况来确定，切实建立起乡镇干部和机关干部合理流动的机制。第四，稳定基层年轻干部，杜绝非正常流失。要加强对新进乡镇公务员、选调生等年轻基层干部的管理，从制度上稳定这支基层新生力量。一是针对乡镇年轻干部非正常流动带来的队伍结构僵化问题，必须明确乡镇干部“流出”的工作年限，特别是要明确新进公务员队伍的干部在基层服务的年限。二是对于乡镇党政干部交流、调动到市、县直单位的，建议工作年限限定为“必须在乡镇工作3年以上”。3年以下者坚决不能调动。三是完善借调制度，坚决杜绝一些单位以“借调”名义长期使用乡镇党政干部的现象。只有这样，才能有效杜绝“渡金型”干部和防止乡镇优秀干部非正常流失的现象。

4. 创新行政管理方式，营造良好的基层创业环境。第一，要明确乡镇政府的职责。要反对将乡镇当作“万金油”的做法，不能将很多乡镇政府“不该管、不能管、管不了、管不好”的事不分原则的强行交给乡镇政府去执行。重点还是要明确各级政府的权责，做到权责对应。一是要贯彻党的十八大提出的“简政放权”的原则，从上到下简化政府的审批权，有效减少乡镇的行政任务负担。要促进治理理念的改变，将乡镇建设为“服务型”政府而不是“执行型”政府。二是要贯彻党的十八大提出的“推进大部门制改革，健全部门职责体系”的精神，整合机关单位，减少乡镇的“父母官”，有效减负。当然，这一层级的改革已经超出了基层政府的权限和能力，只能在力所能及的范围内，作内部的改革完善。三要将一些本应由县直职能部门完成的工作任务从乡镇干部的职责范围内剔除出来，让乡镇干部能轻装上阵，集中精力为群众办大事、解难事，更好地履行社会管理和公共服务职能。第二，要创新行政任务执行方式。要坚决反对不分原则地搞“一票否决”来保证行政任务完成的办法。全面清理针对镇一级的各种考核评比，不属于镇职责的事项不列入考核范围，坚决取消流于形式和不合理的考核、检查、达标、评比活动，严格控制对镇领导干部“签订责任书”和“一票否决”等事项。依据公共选择理论，各级政府、单位也是利益主体，政治行为是一场“博弈。因此，建议在推进乡镇政府执行行政任务时，多激励少处罚、多沟通少指示、多配合少指派。要建立有效的行政任务激励机制。第三，要健全事权与财权配套制度。有关资料显示，基层政府享有40%的财政收入，却负担着60%的行政任务。财权与事权分离，必然造成乡镇工作难开展、任务难完成。要坚持“费随事转”的原则，制定具体可行的经费保障制度，加大支付转移力度。