食品安全中的政府执行力建设

秦 寒 左登平

（中共宿州市委党校 综合教研室，安徽 宿州 234000）

民以食为天，食以安为先。食品是人民的基本生活保障，其安全性受到千家万户的关注，然而，目前我国食品安全状况令人堪忧，食品问题无孔不入，有很多关系国计民生的事件被披露出来：米面油类（香精大米、染色馒头、地沟油）、蔬菜水果类（毒豆芽、毒韭菜、染色橙、漂白蘑菇等）、肉蛋乳类（瘦肉精、假牛肉、三聚氰胺奶等）、水产海鲜（甲醛海鲜、假鱼翅、问题燕窝等）和其他（塑化剂、问题火锅底料）。这一系列的事件严重挑战了人们的生活状况，进而对政府的食品安全管理工作产生了不满和不信任，严重质疑政府相关部门的执行能力。为确保公众的食品安全和饮食健康，提升公众满意度和居民幸福感指数，就必须加强政府执行力建设。

一、我国有关食品安全的政府执行力现状

目前，针对食品安全问题，政府转变管理职能，对食品问题施以“重典”，一是不断完善相应的法律条文，加强对食品安全的执法力度，做到有法可依，有法必依。据不完全统计，截止到目前，国家法律2部：《食品安全法》、《食品卫生行政处罚法》；行政法规2项：《食品安全法实施条例》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》；部委规章规范性文件有16项，颁发部门有国家工商管理总局、质检总局、卫生部、国家认监委、国家食品药品监督管理局，既有涉及食品生产许可、流通许可，进出口检疫，又有涉及食品安全的国家标准、标识，行业的规范性操作，食品添加剂的生产、监督、新品种管理等，还有食品管理体系认证、HACCP管理体系，以及食品生产加工企业的责任认定。二是及时公开透明地公布获准食品与企业等相关信息，让消费者及时准确地了解食品企业的相关信息。截止到2014年5月1日，在国家食品药品监督管理局官网上，查询到食品生产许可获证企业有171511家，食品添加剂生产许可获证企业3284家，食品添加剂生产许可检验机构承检产品及相关标准7569，国产保健食品13493项，进口保健食品719项。虽然政府在食品安全问题制定了很多相关法律法规、行政性规章，也初步取得了良好的成绩，但食品涉及到公众的日常生活，毁一发而失万钧，容不得半点差错。然而，目前关于食品安全的法律法规和政策的贯彻落实依然存在诸多问题，不容忽视。

1.执行方式简单陈旧，执行效果甚微。在落实关于食品安全的法律法规和政策的具体操作中，某些地方政府及其政府部门不思进取，不求有功但求无过，按部就班机械地执行，以简单的发文件、开会方式来执行。文件一份又一份的下发，学习总结一份又一份的上交，是一叠又一叠纸质材料的堆砌，是公文旅行，是严重的文牍之风。这样的执行，效率低下，效果甚微，甚至有时以执行的名义来抵制执行，产生负面效应。

2.选择性执行，谋取小集团或者个人私利。食品药品改制前，工商、质检、卫计委、食品药品监管部门之间存在职责交叉，职责不清、政出多门、权责脱节等现象，使得有些部门钻了空子。对上级政策，“阳奉阴违”，搞上有政策、下有对策，合意的就执行，不合意的就不执行；有的只顾局部利益，不考虑全局利益，搞地方和部门保护主义；有的搞本位主义，从本部门的利益出发，有好处就干，没好处就应付，甚至极力躲避，表现为见利争相做，无利躲避，议而不决，导致政府内部、部门与部门之间，地方政府与中央之间，针对同一问题，出现偏差，步调不一，甚至出现各唱各调的状况。

3.执行中违法违纪，错误执行乱作为。由于一些地方政府干部的素质不高、能力平庸，或者由于受利益的驱使，导致地方政府执行中违法违纪，错误执行，更有甚者，接受贿赂，贪污腐败，乱批条子，乱打招呼，非法干预。事情被曝光之后，为了逃避责任，对自己的错误拒不承认、极力狡辩，颠倒黑白是非。

二、政府在食品安全问题上执行力弱化的原因

1.市场层面。第一，各主体之间的理性选择导致参与积极性降低。食品企业为了降低生产成本，获取高额利润，不愿政府进行干涉；民众因所食用的食品种类繁多，也因自身知识的局限性，参与的积极性也不高；而政府，尤其是地方政府，在食品安全政策执行中发挥着主导作用，但他也是理性个体，多重利益集于一身，经济利益、政治利益、社会利益等，其理性选择也会降低其参与积极性。第二，市场失灵加剧政府失灵，政府执行难度加大。食品安全具有明显的公共产品属性，市场经济在其配置的时候难以克服自身的局限性，食品市场上的信息不对称，导致食品市场柠檬化，消费者信任下滑，负责任的企业所带来的正外部性被不负责任的企业所带来的负外部性所冲击。易造成“市场失灵”，由于信息不对称，消费者观念中所认知的、潜意识里认定的是食品都有问题，对食品安全没有任何信心，使得负责任的企业安全的食品并不能被消费者所熟识、分辨，其生产成本高于那些不负责任的企业，在市场上的竞争力下降，出现了“劣币驱逐良币”的现象，大量不安全食品充斥着食品市场。造成了公众对食品安全整体的不信任，也使得政府执行难度加大，造成了政府执行力的弱化。因此，政府需加大监管力度，不断地增强政府执行力，将“双失灵”所带来的负面效益降到最低。

2.体制层面。第一，机构设置混乱，多头执法，易陷“集体行动困境”。改制前，我国食品安全九龙治水，涉及食品安全监管的部门有十几个部门，这些部门不论是从食品的初级加工到消费流通，还是有关产品质量、卫生标准等方面的制定建立，都有一个或多个部门与之对应，食品安全管理权分散在数个部门手中，如若某一部门不作为，或在某些食品安全领域是“真空”状态，就会大大影响整个食品安全监管过程。因而，在现实中，他们很难做到分工配合、综合协调。①多头监管、多头许可，易陷“集体行动困境”，各部门职责不清，权限交叉，监管混乱，存在选择执行，没利益大家相互推诿扯皮，行政不作为，有利益大家争着上，行政乱作为，这导致了食品安全所面临“多头监管、头头不管、头头都管，头头难管”的困境，导致政府部门食品安全监管的高成本、低效率。第二，存在“政企合谋”现象，妨碍政策的执行落实。近年来，各大知名品牌的产品也频频出现问题：沃尔玛被曝驴肉检出狐狸成分，多美滋问题奶粉引发热议，肯德基和麦当劳的冰块被推上了风口浪尖。在我国这么多的知名企业频频出现问题，这一现象令人费解。究其原因，政企合谋首当其冲。自改革开放以来，政府绩效考核转向经济绩效，地方政府把GDP增长率作为主要追求的目标，为了提升政绩，招商引资，和企业尤其是一些知名企业达成“共识”，给予优惠条款，无形中给这些合谋的食品企业进行了保护，开了绿灯；即便这些企业出现了食品安全，有时政府也极力维护。这也在无形中降低了政府执行力。

3.制度层面。第一，行政腐败助长了食品安全问题的滋生与泛滥。食品种类日益繁多，安全食品所要求的检验合格证明，不法生产厂商利欲熏心，不愿通过合理合法的途径来获取经济收益，选择生产成本低、不合格的食品。但是要想在市场上销售，却需要有相关政府部门的检验证明。因生产的产品不合格，所以正规的渠道无法获取这些证明。故而就拉拢诱惑腐蚀国家相关部门工作人员，用钱、色、物来换取。相关部门工作人员由于政治立场不坚定，为民服务的理念不坚定，再加上自身公权力的膨胀，权力寻租现象，以权谋私，对有关联有“付出”的食品企业违法行为视而不见，包庇纵容，慢慢成为违法生产商的保护伞；更有甚者因其政治晋升遭到阻滞，反而通过腐败的掠夺方式来实现自我补偿，也不断地触及职业道德底线，为食品企业大开绿灯；而食品企业有了这样的保护伞就变本加厉，更加违规生产问题食品。这就最终导致了在食品市场中，问题食品屡禁不止，严重影响到人民的生活安全。第二，制度建设不完善，加大政府执行难度。一是我国食品安全标准的不统一，造成各地区之间的交叠和矛盾。我国食品安全标准一般分为国家、行业、地方以及企业标准，各安全标准并不统一，交叉重复甚至相互矛盾比比皆是，使其执行时公说公有理，婆说婆有理，增加了政府执行难度。比如闹得沸沸扬扬的农夫山泉水的质量问题，就是因为标准太多，更新不及时造成的。农夫山泉原使用标准是浙江省的地方标准——浙江省的《瓶装饮用天然水》（DB33/383-2005）过去严于国家标准，农夫山泉执行地方标准，无可非议；现国家颁布实施GB5749-2006《生活饮用水卫生标准》，并修改更新GB19298-2003《瓶（桶）装饮用水卫生标准》，这一标准已高于浙江省的地方标准，而农夫山泉依然沿用原来标准，没采用更高标准，这确有不妥之处。二是部分食品安全标准相对陈旧，没有与时俱进。和国际标准差距很大，标准相对而言较低，有的食品标准在国外是不符合标准的，但是一到中国就符合中国的标准，这给外企钻了空子，将有“问题”的食品进驻中国市场。这从制度上弱化了食品安全，有些标准存在空白，中国想销售相应的食品因不能出具相关标准认证，而不能在国内销售。三是食品安全监管的法律法规体系不健全。目前，随着转基因技术辐射技术纳米技术等新技术新产品的不断出现与应用，有害物质的种类和来源日益繁杂，不断滋生食品安全新问题。比如：一些风靡世界的油炸西餐、方便面、速食点心等，给人们带来快捷、便利的同时，也增加了食品添加剂、包装材料与保鲜剂等超用、滥用、潜在有毒物质蓄积；转基因技术的应用虽然给食品行业的发展带来了非常好的机遇，但转基因食品安全性不确定；由于仿真技术的提升，假冒伪劣产品越来越难以辨识，消费者仅凭肉眼难以识别，使得高仿真度的假冒伪劣产品越加泛滥。

三、强化食品安全中的政府执行力的对策

1.市场层面。第一，提高各主体的参与积极性，提升执行理念。一是对监管部门：用标杆管理的思想来激励。中国有句古话，“以铜为鉴，可以正衣冠；以史为鉴，可以知兴替；以人为鉴，可以明得失”。其实，政府监管部门的管理亦是一样，通过选取行业的标杆人物或者标杆单位来激励大家争先进，鼓足劲头，大干特干，形成良好的执行文化氛围，培养爱岗敬业、务实高效、清正廉洁、言必行行必果的精神，将执行理念深深融入每个人的血液，并转化为实实在在的具体行动，把主动性和积极性发挥的淋漓尽致，真正做到转变政府职能，建设有限政府和责任政府。二是对食品企业：用弘扬公共责任精神来提升。食品企业在追求经济利益的同时，也需关注其社会效益。用公共责任精神和道德来约束食品企业的行为。政府可公开进行宣传教育，并大幅度地进行奖励，对无视者进行严厉的惩罚，加大违法者的违法成本，做到旗帜鲜明的奖惩，以提高食品行业的守法意识，消除不良影响，提升他们的政策认同感，使其理性选择无限趋向政策目标，规避理性动机。三是对公众：广泛参与，建立合理有效的举报奖励制度。政府要切实增强对公众食品安全的教育宣传，在政策制定阶段，可以通过听证会制度等广泛听取群众意见，提升其对食品安全有关政策的重视程度，对现有的不合时宜的政策进行修订，提升对政策的认同度，提高公众参与管理，规避个人趋利的理性动机。比如：原有的举报奖励制度设有奖金上线规定，而且奖金的发放程序繁琐，建议对其进行修订，取消奖金上线规定，根据具体情况合理给予奖励，并简化奖金领取的程序，鼓励民众积极举报食品不安全信息。第二，建立食品安全信息共享平台，降低执行难度。由于市场上的信息不对称和食品具有公共产品的属性，涉及政府执行力的三个主体：政府、食品企业和公众，都需要为政府执行力的提升做出贡献。一是加强制度建设。政府要完善信息公开制度，资源共建共享，不断完善食品的档案、食品生产企业诚信体系及食品可追溯制度；建立完善的信息收集、共享和发布制度与平台，充分实现公众、企业、政府三方的信息对称，及时准确发挥市场治理机制，保护公众食品安全和有效抑制食品安全事故蔓延；对有关部门进行统筹协调，各环节的监管措施相互衔接，提升监管合力，一旦食品出现安全问题，能及时快速找到相关负责人，快速处理解决问题，加重违法成本。二是食品企业尤其是大企业和知名企业，在追求经济利益的同时，关注社会效益，需创立开放式工厂，邀约公众定期访问或约定参观；让更多的公众了解真实的生产过程，促使公众对企业的认同。三是作为消费者的公众不要盲目消费，在注重低价之际，也要考虑质优，并利用网络、报纸、手机、新闻媒体等多渠道的表达公共诉求，参与政府公共决策，让可能存在的食品安全问题消失于无形。

2.体制层面。第一，合理设置组织结构，明晰责权利，完善行政问责制。2013年3月10日，国务院机构改革和职能转变方案公布。国务院食品安全委员会办公室、国家食品药品监督管理局、国家质量监督检验检疫总局、国家工商行政管理总局的相关食品安全管理职责经过整合，组建成立国家食品药品监督管理总局，合理有效地设置组织结构：原归属质监管辖的生产环节独立成食品安全一司，原工商管辖的流通环节、药监管辖的餐饮以及农产品的流通环节，整合成食品安全二司，两司分别负责掌握分析生产环节和流通环节的食品安全形势，履行监督管理职责；食品领域的监测，信息、形势研判等。综合职能独立成食品安全三司，负责分析预测食品安全总体情况，参与制定食品安全风险监测计划等。“三定方案”还要求整合国家质检总局、原国家食药监局所属的食品安全检验检测机构，形成统一的食品安全检验检测技术支撑体系。②从横向上理顺各部门间的职权关系，明确各部门职责分工，解决部门关系不顺和职责交叉问题；从纵向上调整好上下级政府部门间的职能关系，切实解决事权划分问题。这次改革将责任明确到部门或个人，各部门分工合作、上级合理监管，保证每项工作都能找到负责人，防止出现职能交叉、推卸责任、权责利脱节的问题。完善行政问责制，就是要按照权责一致、有权必有责的原则，着力解决责任不落实的问题。③通过明确的责权利来激励政府行为，更好的提升政府执行力，建立起强执行力的责任政府。第二，构建全面的绩效管理体系。目前，我国政府绩效管理模式有所缺陷，灰色行政和擦边球行为屡屡出现，有些官员为了获得政绩，提升官帽子，故意牺牲公众环境、公众饮食安全的利益，而不惜和企业达成共识。为了避免这种现象，则需建立政府的全面绩效管理体系，此体系既有政府内部绩效考核与监管，又有公众的外部评估；还要涉猎到居民幸福。居民幸福感指在特定社会中人们的各种需要得以满足的程度和水平。它集中表现为人们所享有的生存与发展方面客观福利状况以及所体验到的幸福感水平。将居民幸福指数纳入政府绩效评价中，能使政府在执政过程中充分考虑与居民幸福密切相关的因素，并把这些因素作为社会发展和提升政府管理绩效的目标。④自2010年以来，“幸福”成为许多地方的施政目标及评价标准，通过行政管理体制改革，构建统一高效的政府绩效评价体系；建立相对独立的食品安全监管系统绩效管理评价体系，规避“政企合谋”，杜绝灰色行政和擦边球行为，提高政府执行效率，并以绩效水平为主要依据，对相应执行人员进行应有的奖惩，以提高其责任意识，激发其积极性和自主能动性；加强绩效控制，提高政府执行力，根据具体执行过程中反馈的结果，分析其不足与主要原因，以便继续提高政府绩效，为增进人民幸福奠定基础。

3.制度层面。第一，限制公权力，构建新时期的腐败预防机制。公民社会尚未成熟，难以对公共权力进行有效的监督与制约。自2007年7月10日原国家食品药品监督局局长郑筱萸被执行死刑后，到目前又有一位副局被双规，一个部门连续发生多起较大的腐败窝案，而且还是在关系百姓生命安全的监管部门，主要是权力过于集中，缺乏有效监管的问题，所以必须限制公权力，将权力关进制度的笼子里，把行业潜规则许可的以权谋私行为，收受礼金，团体性腐败的行为扼杀于摇篮之中。从官员选拔，财产公示制度来更好地预防腐败，减少由于公权力的扩大化造成的违法违纪行为。第二，构建完备统一的标准体系。一是建立食品安全监测检验数据库。针对食品潜在问题进行实地调研和实验检验，在标准制定和修订过程中开展危险性评估，以提高标准的合理性和有效性，并建立实时更新食品安全检测检验数据库，为标准的制定和修改提供可靠的依据。二是制定合适的食品安全监测标准，弱化制度掩饰因素。我国现行部分食品安全标准落后于国际标准，表面看符合了国家标准，没有问题，但事实上存在较大的安全隐患。我国应积极参加国际食品安全标准的制定工作，关注国际食品法典委员会（CAC）的活动，要与时俱进，与国际接轨，建立能体现国际标准，也能体现我国国情的食品安全监测标准，减少跨国企业向中国营销低标准的、有问题的食品。另外，我国普遍存在家庭小作坊的食品加工，为谋生计的流动摊贩的卫生经营状况，针对这种情况制定适用标准。三是健全法律法规，加大惩罚性赔偿力度。完善现有的法律法规和与之配套的规章制度，减少法律和制度之间的交叉和矛盾，相互打架行为；加大赔偿力度。现有的“十倍赔偿”并不能对违法分子达到有效震撼，没过多久，就又重起炉灶，继续经营。对于食品安全问题我们应该采取“零容忍”态度，针对具体案件造成的危害大小，其在经济上受到重创甚至是“倾家荡产”，难以“重整旗鼓”，致使非法食品生产销售企业倒闭，新的食品企业迅速成长，推动食品市场不断优化升级。

注释：

①欧潇雅：《我国食品安全监管法律制度研究》，河北经贸大学研究生论文，2012 年3 月。

②魏铭言：《国家食药监总局“三定方案”初定》，《新京报》，2013 年4 月1 日。

③岳松：《基于行政问责制：提升政府执行力的对策》，《中共四川省委党校学报》，2011 年第10 期。

④李晓燕、黄建：《居民幸福感视角的政府绩效评价研究》，《学术论坛》，2012 年第2 期。