从管理到治理：公职人员角色再定位

张西道

（中共怀化市委党校 法学教研部，湖南 怀化 418008）

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。我们党第一次提出了“国家治理体系”和“治理能力”的概念，并把“推进国家治理体系和治理能力现代化”与“完善和发展中国特色社会主义制度”并列为全面深化改革的总目标。这不仅体现了党的政治智慧和勇气，也是对我国改革开放35年来的经验总结，更是对各领域改革目标的科学提炼，为我国未来全面深化改革指明了方向。总目标的确立意味着党的执政理念由政府自上而下的“管理”转变为政府自上而下与社会自下而上相结合的“治理”。标志着“治理”取代“管理”成为新时期深化改革的执政理念和治国方略。从传统“管理”到现代“治理”的跨越，虽只有一字之差，却是一个“关键词”的变化，是治国理政总模式包括权力配置和行为方式的一种深刻的转变。这是生产力对生产关系、经济基础对上层建筑的必然要求。从“管理”到“治理”的跨越，说明我国将在完善和发展中国特色社会主义制度方面，在推进国家治理体系和治理能力建设方面，采取具有革命性的变革，把中国带入改革开放的新阶段。①公职人员作为政府与社会的中介并把治理理念贯彻于实际的践行者，他们的行为构成了政府合法性与正当性的基础，在社会中起着表现社会公平和正义的示范性和导向性作用。转型期，由于中国传统政治行政文化以及市场经济“一切向钱看”的经济思潮等惯性的影响，公职人员习惯于“决定——宣布——服从”为特征的传统政府“管理”模式，对自我职责不够清晰，自我角色定位模糊甚至迷失。从“管理”到“治理”的伟大跨越对公职人员提出了新的要求，他们的角色应该在新形势下，顺应变革，理性调整，明确定位。

一、公民有序政治参与的促进者

治理的本质要求问政于民，还权于民。其主体的多元化及其权力的分散化，就在于实现治理权力的共享，让公众拥有足够的权力参与社会公共事务，实现多元的、合作的、上下协调的治理模式。公职人员在社会管理的过程中，必须通过制度化的渠道和合法、合理的方式，有效地引导公民依法、理性、适度地参与政府公共管理事务。透过广州茂名事件，我们可以看到政府在处理重大社会事务时，淡化公民政治参与的合理要求，只是通过签订承诺书、单向度的信息强塞与强硬的推广会等方式强迫公众参与和强制接受，并且无视专家提出的“参观“建议、进行习惯性的舆论监控。这样的处理方式，当然无法实现自下而上的参与、官民平等的互动、权力与权利平等的对话、政府与公众的良性互动。

1.改变“官本位”思想，树立“民本位”意识。改革实践使我们认识到，传统观念已无法适应时代的要求。要实现公民的有序参与政治，首先要求我们的公职人员在思想观念上得以彻底的改变，摒弃过去传统的领导观念，树立民本位的意识，也只有民本位观念在公职人员身上确立，才能顺利推进公民的有序参与。现实中，一些领导干部缺乏民主意识，再加上“官本位”思想作祟，往往从“主民”的思想出发，为民做主，替民做主，忽视公民的政治参与。治理型模式不需要“替民做主”而是要“由民做主”。只有多“由民做主”，才能真正体现群众的主人翁地位，只有真正把参与权放给群众，把知情权还给群众，把决策权交给群众，把监督权赋予群众，群众才能真正实现政治的参与，我们决策的科学化、民主化才得以有效体现和实现。

2.保证公民参政渠道的畅通。第一，要保证信息公开的实效性，这是公民参与公共事务的前提。公职人员在自己的职责范围内对外提供公共信息时必须保证信息的及时性、真实性、完整性及可用性。否则，公民不仅难以获得足够多的有效的参政议政的信息资源，反而会对政府单方面提供的信息产生本能的质疑与抵制。特别是如果公职人员选择性地发布信息，甚至发布虚假信息，那么，不但无助于公民有效参政的实现，而且会引起官民之间的误解、激起对立甚至冲突，从而付出更大的社会治理成本或代价。第二，要尊重公民的话语权。在“畅通”的基础上更要“回应”，这是公民实现政治参与的关键。让公民“说话”更畅通是首要条件，但更重要的是需对公民的利益诉求和参与监督的声音作出积极回应。如果政府只传输信息，而公众接收不了，或者没有作出反馈；或者公众表达利益诉求，政府无积极的回应，这种沟通方式是不完整甚至是失败的。因此，面对公民的声音，政府或公职人员不能缄默了事、掩耳盗铃，不能压制公民声音、搪塞公民诉求，更不能作有悖法律道德、扭曲事实真相、矫揉造作之态的回应。

3.培养组织化的参政主体。公民有序参政的关键在于以合法的方式影响政治，而通过培养和形成各类社会组织来代表各种利益主体，不仅能够有效地增加社会沟通的渠道，合理地进行利益和诉求整合，而且能够培养社会公信和自律机制，防止社会矛盾的扩大。传统思维认为，“社会组织”是与政府对应的、对立的甚至是对抗的。但是，社会发展到今天，以自由结社为基础的社会组织实际上已被列为与政府为中心的国家体系、企业为中心的市场体系并列的第三体系，即公民为中心的社会体系。他们有自身的利益、目标、原则、规范、权利、义务规定，其通过制度化、合法化的政治参与机制来进行利益表达，不仅“克服了个人表达无力的弊端，更克服了群体参与过程中的无序性，而且由于社团组织相对广泛的信息渠道，整合各种信息的能力，所拥有的辩论和讨论，妥协和协调机制，使现代社会的社团参与更理智，更符合公共利益”。②因此，公职人员应当在行政管理活动中，认真组织、积极引导、重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等各种社区化、专业化、行业化的社会组织，通过与这些组织的自我管理、自我服务和参与社会事务管理，实现社会治理的有序与和谐。

二、公民权利的捍卫者

现代政府的一切权力来自人民，政府应服从人民意志，为人民幸福和保障人民权利而存在。因此，保障公民权利的实现是国家和政府义不容辞的责任与义务。长期以来，在“管理”型社会模式下，我们政府或公职人员只注重突出自己的行政权力和权威，通过自上而下的行为路径，控制着公民权利的享有和实现。但是，“如果不同时给予一个组织中个体成员的价值和利益以足够的关注，从长远来看，这种试图控制人类行为的理性做法很可能会是无效的”。③所以，以生存、平等、自由、参政为核心内容的公民权必须得到政府及公职人员的尊重与保障。

1.树立宪政意识，保障公民的基本权利。宪法是保障公民的基本权利不受政府侵犯的法律，宪法的本质内容就是保障公民的基本权利。所谓宪政意识，就是尊重宪法、维护宪法、自觉遵守和实施宪法的风气和习惯。由于受传统行政管理文化的影响，公职人员或多或少地存在着“管制”意识、“控民”意识，只设法“扩权”，而无自我“限权”，只想权力独享或权利独占而无视公民的基本权利，从而造成公民的生命权、财产权、受教育权、平等权和人身自由权的实现与保障与宪法精神相距甚远。比如，在城市房屋拆迁过程中，公民享有一系列的权利：生命健康权、财产权、知情权、重大社会事务参与权、监督权、公平交易权、司法救济权、劳动保障权等等。但在现实中，一桩桩血淋淋的野蛮暴力拆迁告知我们：官与商勾结，把公民应享的基本权利剥夺得干干净净，甚至是公民宝贵的生命。因此，公职人员必须树立宪政意识，以保障公民的基本权利为基础，把公民基本权利的实现当成自己行为正当性和合理性的出发点。

2.重视人的作用，平等对待公民权利。人民群众是社会财富的创造者，社会变革的决定力量，因此，公职人员必须重视人的作用。这就必须以平等的理念对待公民的各项权利。传统行政在“管理”模式的影响下，过于强调支配式或命令式行政，这种单向管控型行政方式忽视了公职人员与公民在“法律面前人人平等”法治基本准则的本质要求。治理型政府要求双方不论地位、实力、身份如何，在法律之下发生法律关系都必须以平等的身份予以对待。因此，第一，要尊重公民的人格平等。公民作为行政相对人，已不再是行政机关的附庸，也不会因为行政机关代表国家行使行政权力，就处于从属的地位；行政机关也不能将公民视作手段、工具、器具或资源加以利用，相反，应把对公民的人格尊严、生命发展、幸福追求视为行政活动的终极目标。第二，要保障公民地位平等。在行政法律关系中，行政机关与公民尽管在权利义务分配上“不对等”，但二者地位是“平等”的。公职人员应当视对方以平等主体来对待，不能因为自己拥有权力优势而“高人一等”，视公民无权无势而“低人一筹”。第三，要确保公民的权利平等。公职人员基于自身的性质，当然拥有更多的权利并居于优势地位，但这并不影响彼此各自所拥有的法定权利的平等性。所以，行政机关绝不能以自己的权利优势去压制公民权利的享有与行使，不能因为代表国家利益而剥夺公民获取合法个人利益的权利，不能因为拥有强制执行权利就能随意剥夺公民的人身自由和财产的权利，不能因为拥有决策权而剥夺公民的知情参与权。

3. 特别关注对少数人特别是弱势群体的权利保障。以人为本，关注人权，平等地保障每一个人、各个社会群体的权利，这是治理型社会模式的本质要求。贫困儿童、留守老人、下岗工人、进城农民工、农村低保人员、城市失业者、残疾人，艾滋病患者等弱势群体，由于社会因素或个人原因在政治权利、经济条件、社会地位、竞争能力以及发展机会等方面始终处于被动不利的地位，他们依靠自身力量无法保证个人和家庭成员最基本的生活，需要国家和社会给予帮助和支持。因此，在政府为主导积极构建对弱势群体合理有效的社会关怀体系和宏观经济政策支持的基础上，我们的公职人员应该采取各种方式和手段增进弱势群体对社会发展的认同和提高对未来的生活预期。要关心弱势群体，平等地对待弱势群体，认真地倾听弱势群体的声音；要提供有效的制度性支持，满足弱势群体的表达和维护自身权益的需要；要开辟人性化通道或途径，解决弱势群体合理利益诉求；要运用各种技巧激发弱势群体的自助潜能，培育、动员和增强弱者的自助能力；要深入弱势群体，以帮、带、扶等实际行动帮助他们脱贫解困。

三、公共利益的维护者

治理型政府强调公众利益性，治理是公共利益最大化的社会建设过程，明确地表达和实现公共利益是政府存在的主要正当性理由。公职人员作为“公共人”，必须在公共事务管理的过程中，以实现和维护公共利益为目标，确保公共利益居于主导、先导地位，也只有维护了公共利益，才能从根本上维护人民群众的利益。

1.确保公共利益实现的公平正义。公共利益是人们基于共同价值观和对话达成的共同利益，但由于其是在一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面，所以，具有主体数量的不确定性、实体上的共享性等特征，从而造成公共利益的主张者的缺位以及主张者的不保险性，进而使公共利益的界定始终处于不确定状态。在此情况下，公务员的角色将定位于确保公共利益实现的公平正义，即“确保这些解决方案本身以及公共问题解决方案的产生过程都符合民主规范程序和正义、公正与公平的价值观。也就是说，公共利益必须在大多数情况下须经过民主参与的过程，各方利益诉求得以表达和尊重的情况下才以确定”。④比如，PX项目建设涉及多方面主体的利益：政府利益、投资者利益、拆迁者经济利益、公民身体健康利益、甚至就业工人的生存利益等。那么，在这种利益复杂的情况下，何为公共利益？如何做到利益协调的公平正义？在治理语境下，凡是涉及公共利益的建设项目，都不能再由政府或者开发商单方面决断，而应把它作为一项公共议题，让政府、开发商、被拆迁者和利益相关的普通民众按照合理的比例组成“公共利益”认定“听证会”，听证代表通过民主程序决定建设项目是否出于公共利益的需要。同时，在公共利益与其他利益出现冲突时，公职人员应该平等地对待各种利益诉求，通过民主和自由的程序、效率和公正的方式、使多数人的利益（公共利益）和少数人的权利获得协调与统一。

2.保持公道正派的工作作风。“政者，正也”。公职人员在行使职权时必须刚正不阿地表达公共意志，拒绝个人意志；必须维护公共利益，淡化、忽视个人利益，将公共利益作为行为的首要原则。第一，要公而忘私。公职人员代表人民行使权力，必须公权公用，不能因个人利益，部门利益而滥用权力、以权谋私。在社会主义国家，作为人民公仆的公职人员应具有更高的道德要求，不仅应当公益为先、先公后私，还应当公而忘私，一切从人民利益出发，忠于职守、无私奉献、全心全意为人民服务。第二，要勤政务实。2013年6月，习近平总书记在全国组织工作会议上强调，党的干部必须勤勉敬业、求真务实、真抓实干、精益求精，并提出把“勤政务实”作为自我评价的标准之一。勤政，就是要坚持立党为公、执政为民；务实，就是要坚持实事求是，量力而行，重实际、办实事、求实效。为此，公职人员必须革除“假大空”言语陋习和“虚偏慵”行为顽疾，坚持以“踏石留印、抓铁有痕”的劲头和善始善终、善做善成的精神，深入基层一线、融入群众一体，办实事、出实招、求实效。第三，要清正廉洁。党的干部必须敬畏权力、管好权力、慎用权力，守住自己的政治生命，保持拒腐蚀、永不沾的政治本色。要时刻警醒自己慎微慎独，不取不义之财，不拿不法之物，不去不净之地，不交不正之友，不为名利所动，不为享乐所动，不为私欲所动，真正做到“心不动于微利之诱，目不眩于五色之惑”。惟其如此，才能永葆公共利益不偏离，人民利益不丧失。

四、公共政策有效实现的践行者

公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以“法律法规、行政规章或政府规划、决定、命令”等形式表达并实现公共利益的方案。但是，“良法美策贵在能行”。任何政策，即使是一项最理想或最完善的政策，如果在现实世界中不能得到有效实施，也只是空中楼阁，没有任何实际意义。公职人员作为把公共政策文本规定转变为实际效用的主导者，必须坚守法律、严格践行；善于担当，勇于承责，以实际行动维护公共利益的实现，守卫社会公平正义的张扬。

1.培养法治思维，坚持依法行政。治理强调依法性，只有依法，才能体现公平、公正、合理和正确的治理精神。在管理型模式下，公共政策的执行是单向的、强制的、刚性的，更多是遵从上级长官的意志，从上而下僵化地执行政策或命令，体现浓重的官本位气息，缺乏人本关怀。改革开放至今，在市场经济狂潮的冲击下，部分政府及公职人员出于政绩的需要或本能私欲的膨胀，并不当然地严格按照法律的具体规定来实施行政管理活动。当前，一些地区、或部门存在着象征性执行、机械执行、野蛮执行、扩大执行、片面执行、趋利执行等现象，严重影响了公共政策的实现和效用，也严重损害和违背了党、政府的形象及人民的利益。因此，第一，公职人员必须牢记依法行政的六项具体要求：“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”，在“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”为内容的新的依法治国方针的指导下，转变人治观念，树立法治意识；摒弃独断专行，坚持依法决策；忘却领导意志，坚持依法办事；割除个人私益，坚守公正执法；慎用强制暴力，注重人性关怀；剔除僵化手段，创新执法方式。第二，坚持政务公开，自觉接受监督；提升个人素质和业务水平，增强政策执行能力；强化行政道德意识和自律精神，规范执行行为，自觉抵制各种腐朽思想的侵袭。

2.增强自我纠错能力，做诚信之人。公职人员置于国家社会治理建设与实践的特殊地位，他们既是各项政策执行的组织者、领导者，又是政策实现的首要践行者，其公共政策执行的力度与深度，直接影响公众对政府的认同。公职人员的行为，除了首先影响他身边和他直接管辖范围内的人员的行为外，同时，他作为具有较大影响的社会公众人物，必然也会间接地对公众领悟、接受并执行政策行为产生强烈的感召、诱导和暗示作用。当今，少部分公职人员在政策执行过程中，乱用特权、疯狂寻租、与民争利、作风粗暴、生活腐化，同时，欺上瞒下、弄虚作假、有诺不践、言行不一、朝令夕改，面对群众的批评和媒体曝光，习惯性逃避、习惯性隐瞒、狡辩或否认，甚至采取打压方式控制公众监督，不仅使公众产生了强烈的社会失信认知障碍和群体行为异化导向，而且对整个国家、党和政府的公信力造成巨大的伤害。因此，第一，公职人员要做诚信之人。在政策执行的过程中，要以广大人民群众的利益为出发点，本着公开、公平的服务意识，做到用权为公，不徇私情，清正廉洁，有践必诺。第二，公职人员要增强自我纠错能力。面对社会矛盾与自身不足，公职人员要不漠视、不淡化、不回避、不推卸，做到敢于正视、敢于纠正、敢于担当。纵观我们党90多年的历程，她之所以伟大，不在于从来不犯错误，而在于她具有批评和自我批评的自觉，具有超强的自我纠错的能力。以“为民、务实、清廉”为主题的党的群众路线教育实践活动为公职人员自我改造提供了良好的契机，我们一定要按照“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的总要求，切实改进工作作风，重新赢取群众的信任和拥护。

注释：

①周晓菲：《从“管理”到“治理”一字之差，其内涵有何区别——专家解读“全面深化改革的总目标”》，人民网2013 年12月4 日。

②王建芹：《非政府组织发展与我国人民代表大会制度的完善》，《政法论坛》（中国政法大学学报），2004 年第6 期。

③④登哈特著：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2010 年版，第155、95 页。