德宏州和谐民族关系构建研究

董国菊

（中共德宏州委党校 教研室，云南 芒市 678400）

德宏傣族景颇族自治州（以下简称德宏州）是云南省辖下的一个典型的多民族聚居地，各民族关系一直颇为和谐。现在，德宏州正紧紧围绕“打造中国面向西南开放重要桥头堡的黄金口岸”的战略定位，把该州努力打造成全国的经济繁荣、生态良好、社会和谐的“民族团结进步边疆繁荣稳定示范州”。因此，努力总结长期以来该州和谐民族关系构建中的经验、建设示范州面临的问题，并在此基础上提出一些建设性想法，对相关实践具有重要意义。

一、德宏州和谐民族关系构建的主要做法和经验

德宏州居住着傣族、景颇族、阿昌族、傈僳族、德昂族等5个世居少数民族和汉族。多年来、特别是解放以来，通过各方面的努力，民族之间彼此尊重，互信包容，关系融洽，融合程度深，长期保持了民族团结、边疆稳定、经济发展、社会和谐的良好局面。

1、全面贯彻落实党的民族政策和法律法规，推进民族团结进步创建活动。《中华人民共和国民族区域自治法》实施30年来，德宏州党委政府结合德宏州政治、经济、文化的特点，制定并实施了《云南省德宏傣族景颇族自治州自治条例》、各类单行条例和变通或补充规定。从1983年起，把每年的10月定为“民族团结月”，以月促年、常抓不懈。1999年先行先试，实施民族团结目标管理责任制，切实把民族事业纳入区经济社会总体发展规划，统筹发展，使各族人民群众共享改革发展的成果，民族之间的交往交流活动正常开展，平等、团结、互助、合作的社会主义新型民族关系进一步得到巩固。

2、加快少数民族人才资源开发，建设高素质民族干部队伍。多年来，德宏州党委、政府始终把培养少数民族干部人才作为处理好民族关系管根本、管长远的大事来抓，大力培养选拔少数民族干部，特别是人口较少民族干部，使少数民族干部队伍的整体素质得到提高，结构得到优化，能力得到增强。一是从学生抓起，拓宽少数民族干部的来源；二是采取倾斜政策，录用少数民族工作人员；三是优先选拔和使用。在坚持德才兼备原则的前提下，同等条件优先选拔和使用少数民族干部，使少数民族干部在各级党委、政府、人大和政协等领导班子中占有适当比例。

3、正确处理民族差异、宗教信仰和经济发展的关系，促进全州民族关系良性运行。一是加强党对民族宗教工作的统一领导。2004年，德宏州成立了州委民族宗教工作领导小组，至今已发展成员单位28个。目前，全州50个乡镇、365个村委会、1个街道办事处、37个居（村）委会均配备了分管领导和民宗助理员、信息员，建立健全了州、县、乡、村四级民族宗教工作网络。二是依法管理宗教事务，保护少数民族的合法权益。在衣食住行、婚丧嫁娶等方面，切实尊重各民族的风俗习惯和宗教信仰。三是关心少数民族的经济发展。农业、畜牧、水利、交通、教育、电力、民族等部门发挥各自优势，安排扶持少数民族专项发展资金，解决少数民族生产、生活中的突出问题，积极帮助少数民族群众致富。2010年州委政府决定把民族宗教工作经费由“十一五”期间的每年100万元提高到“十二五”期间的每年200万元，为更好地开展民族宗教工作提供了有力的经费保障。

4、贯彻落实国家实施扶持人口较少民族发展政策，构建和谐民族关系。德宏州各级党委政府不断加大投入，缩小各民族之间的发展差距，构建和谐民族关系。据德宏州民宗局资料显示，“十一五”期间，全州共投入扶持人口较少民族发展资金约4.5亿元，完成了985个建设项目，涉及基础设施、村容整治、人畜饮水、农田水利、安居建设、文化教育等多个民生工程大项。2014年3月，德宏州政府出台了《关于进一步加快人口较少民族发展的实施意见》，提出到2015年，人口较少民族聚居建制村基本实现“五通十有”（“五通”，即通油路、通电、通广播电视、通信息、通清洁能源。“十有”：有安全饮用水、有安居房、有卫生厕所、有高产稳产基本农田或增收产业、有学前教育、有卫生室、有文化室和农家书屋、有体育健身和民族文化活动场地、有办公场所、有农家超市和农资放心店）。对此，德宏州各级各部门正在整合项目，加大投入，把扶持人口较少民族发展工作列为挂钩扶贫的重要内容，进一步引导和组织机关、学校、企业和科研单位对人口较少民族聚居区进行扶持；广泛动员社会力量，通过对口帮扶、项目援建、社会捐助等公益活动，支持人口较少民族加快发展；重点实施基础设施建设、特色产业培植、民生保障改善、民族文化发展、人力资源开发、和谐家园建设等六大工程，促进人口较少民族聚居区经济社会发展。

二、构建德宏州和谐民族关系中面临的主要问题

德宏州作为一个边疆民族自治州，建州61年来，在民族关系发展取得显著成就的同时，还面临着一系列复杂的矛盾和问题，严重影响了德宏州和谐民族关系的构建。

1、民族区域自治法尚未得到全面贯彻落实。民族区域自治法的核心内容是保障自治地方行使自治权，然而，由于民族区域自治法的基本法地位，使其法律条文不可能规定得很具体，其内容具有综合性、原则性，其执法主体又具有多元化的特点，因而使民族区域自治法的贯彻落实面临着一些问题。一是一些上级国家机关部门在制定政策时一刀切，忽视民族和地区特点，教条执行对口上级业务主管部门命令，在民族地区进行资源开发时，常常忽视当地民族的利益，绝大多数当地群众没有从资源开发中获得相应的利益，却要承担生态环境恶化带来的不良后果，引起了当地民众的不满，损害了民族关系。二是各级政府及其职能部门对贯彻实施自治法的重要意义认识不足，有的甚至错误认为宣传、学习和贯彻自治法是少数民族和政府民族工作部门的事，优惠政策没有宣传、落实到位。三是德宏州经济社会发展相对滞后，致使国家安排的一些基础设施建设项目，需要自治地方政府承担配套资金的，因缺乏配套资金而不能落户德宏州，严重阻碍了自治权的行使。等等。

2、区域差距和民族经济社会发展差距拉大，城乡差别比较突出。民族关系的核心问题是民族利益、民族权利和民族发展问题。我国的民族问题虽然表现复杂多样，但是，从根本上说是少数民族和民族地区迫切要求加快经济文化发展与自我发展能力不足的矛盾。据查，2013年云南省人均GDP为4062.13美元，在全国31个省市自治区中排行29位（倒数第三），远低于全国5414美元的平均水平。而德宏州当年的人均GDP为3032.6美元，又远低于全省平均水平，总体上属后发展欠发达地区，云南省会城市昆明市当年人均GDP为8441.16美元。究其原因，一方面，改革开放以后，我国开始实行不平衡发展战略，优先发展东部沿海地区，迟至21世纪初，才提出西部大开发战略，这使得不同地区、不同行业之间发展差别很大，特别是国家推行效率优先兼顾公平的政策，使得地区差别、城乡差别越发明显。另一方面，社会不公、基层干部脱离群众以及少数干部公款吃喝、吃拿卡要等现象屡禁不止、干群之间差别加大，使执政党形象受损、群众的不满情绪增强的同时严重破坏了民族关系的和谐。北京大学社会学教授马戎说：“我们必须防止在一个贫富差距大的社会，穷人仇恨富人，富人鄙视穷人。如果在我国社会经济发展中出现了一些相对富裕的民族和一些相对贫穷的民族，那么阶级矛盾就和民族问题叠加起来，再加上彼此之间在语言、宗教信仰方面的差别，那是肯定要出大问题的。”

3、毒品、艾滋病问题危及少数民族的生存与发展。德宏州因地处中缅边境，毗邻世界三大毒源地之一的“金三角”，成为了国际大毒枭垂涎的“白色通道”。德宏州每年查获的海洛因数量基本上都占到了全国的四分之一左右，也因此不可避免地成为了毒品重灾区。自2005年全州开展“禁毒防艾人民战争”以来，德宏州禁毒防艾工作取得了显著成效，为全国全省作出了表率。但近期死灰复燃，一些领导干部为了保住之前禁毒工作创下的“无毒村寨”的成绩，对新增及复吸人数在上报时欺报、虚报、瞒报。特别是一些少数民族村寨，新增和复吸人数都在上升，全州面临的禁毒防艾形势仍然非常严峻。毒品和艾滋病是一对孪生兄弟，艾滋病病魔随着吸毒人群的扩大也悄然进入德宏州，德宏州的艾滋病说到底还是因为毒品。吸毒传播艾滋病危害健康，诱发大量违法犯罪，危害国家安全和边境民族地区社会稳定，已关系到德宏州各民族的生死存亡，严重影响了和谐民族关系的构建。目前，在德宏州一些民族村寨，因吸毒感染艾滋病造成非正常死亡的人员大量增加，已出现人口负增长。

4、民族宗教工作面临复杂多变的形势。近年来，随着社会的进步、开放与包容，德宏州传统信教群众的民族结构、年龄结构发生了新的变化，在空间上从山区向坝区、城镇发展，同一民族信仰不同宗教的群众之间摩擦时有发生，影响了民族内部的团结及民族之间的团结。如部分傣族群众由传统的信仰佛教转信基督教，引发了村寨内部矛盾；部分傈僳族、景颇族信仰基督教、天主教后，不再参加本民族的活动，引发本民族内部矛盾等。在503.8公里的边境线上，德宏州5个世居少数民族与缅甸的掸、克钦、勃欧、阿萨姆等民族同族同宗、同语同俗，同一民族跨境而居，往来密切，中缅边境上出现了“一井两国”、“一院两国”、“一寨两国”，甚至“一坝两国三城”的边境奇观。经济、信息、人员、跨国婚姻等交流交往十分活跃，民情、社情、敌情等情况十分复杂，保密、窃密、渗透等斗争十分尖锐。全州有两个国家一类口岸、两个国家二类口岸、28个渡口、64条通道、9条公路、1条通讯光缆通往缅甸。伴随着口岸通关的便利化、沿边开放纵深化和信息交流国际化，在物流、人流、资金流汇聚于此的同时，各种信息情报在此交相汇集，成为世界各国情报机构渗透、潜伏的重要目标地。由于西方敌对势力对我国“西化”和分化的图谋始终没有改变，民族分裂势力、宗教极端势力、暴力恐怖势力通过各种手段对我州进行渗透和破坏活动，国际反华势力千方百计通过民族分裂势力、宗教极端势力向德宏州边境村寨开展“播种计划”等渗透分裂活动，发展宗教信徒，影响和谐安宁的隐患逐渐增大，这些都对德宏州乃至全省、全国的民族关系带来较大的影响和冲击。

5、开发开放带来新挑战。桥头堡建设和瑞丽国家重点开发开放试验区建设的推进，德宏州站在了沿边开放的最前沿。近年来，城镇化极大地加快了德宏州少数民族和民族地区的发展步伐，同时也加大了各民族群众之间的碰撞摩擦。近几年来，德宏州城镇化建设和推进速度较快，到2012年底城镇化率已达37.53%，城镇人口已达461409人，而瑞丽市城镇化率达53.7%，已超过了全国城镇化率近1.5个百分点；信息化极大地促进了各民族之间的了解和交流，同时也对涉及民族因素突发事件的应对处置提出更高要求；市场化大大激发了德宏州民族地区发展的内生动力，同时对如何促进德宏州和其他地区协调发展带来挑战；法治化有利于依法维护民族团结、调整民族关系，同时对政府依法办事和各族群众增强法制观念提出更高要求；国际化提升了德宏州对外开放水平，同时也导致影响民族关系的因素更加复杂，构建边疆和谐民族关系面临极大挑战。

三、进一步做好德宏州和谐民族关系构建工作的切入点

民族关系问题无小事，民族关系的好坏，关系到国家的稳定、发展和繁荣。解决德宏州面临的影响民族关系和谐发展的问题，必须结合德宏州实际，用科学发展观统领全局，从经济、政治、文化、社会以及国际影响等诸方面多管齐下，促进各族人民和睦相处、和衷共济、和谐发展。

1、坚持和完善民族区域自治制度，为民族关系的和谐发展建构制度平台。民族区域自治制度体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，是解决我国现阶段民族问题的金钥匙。《民族区域自治法》集中体现了党的民族政策和各族人民的共同意志，为坚持和完善民族区域自治制度提供了法律保障。党的十八大召开后，少数民族和民族地区迎来了新的发展机遇。德宏州要抓住发展机遇，加强民族法制建设，积极推进自治条例、单行条例的修订和完善，全面贯彻落实民族区域自治法；建立健全监督检查机制，切实改变“落实难”的状况，努力维护法律尊严和权威；不断推进民主政治制度化、规范化和程序化，努力为各民族群众行使民主权利提供法律保障，促进民族工作依法行政，为德宏州民族关系的和谐发展建构制度平台。

2、推动德宏州实现跨越发展，为构建和谐民族关系奠定物质基础。发展是解决中国一切问题的关键，也是构建和谐民族关系的根本。由于历史、自然、基础等诸多原因，德宏州仍然是基础设施薄弱、经济社会发展滞后、贫困面大、贫困程度深的地区，面临着解决温饱和全面建设小康社会的双重任务。发展能力不足、发展速度不快、发展质量不高与发展不平衡、发展不协调、发展不可持续并存，一直是困扰德宏州的最大“难题”。推动德宏州跨越发展，实现德宏州经济社会全面协调可持续发展，任重道远而又势在必行。德宏州各级党委政府要抓住桥头堡建设和瑞丽国家重点开发开放试验区建设的大好历史机遇，立足德宏州实际，用好、用足、用活试验区这块“国字号”金招牌，打破常规、先行先试，突出重点、苦干实干，高起点、高质量修改完善发展总体规划及专项规划。一方面，要按照科学发展观的要求抓发展、促和谐，统筹口岸经济、基础设施、产业布局、生态文明建设，统筹城乡发展、区域发展和绿色发展，促进经济、社会、生态协调发展。另一方面，要坚持好中求快、稳中求变、变中求新，在思路、目标和定位上进一步解放思想，开创德宏州科学发展、和谐发展、跨越发展的新局面，不断缩小区域间和各民族间的差距，为构建和谐民族关系奠定物质基础。

3、落实禁毒防艾各项措施，净化民族关系和谐发展的社会环境。德宏州委书记王俊强强调：“在德宏州工作，不重视禁毒防艾工作的领导就是不称职的领导，不会抓禁毒防艾工作的干部就是不称职的干部”。2014年4月21日，德宏州召开了禁毒防艾工作会议，全面总结9年来全州禁毒防艾人民战争，深入分析当前形势，出台了14个政策措施和意见，在打击零星贩毒、建设关爱中心等方面有了新的较大突破；提出务必用“铁的手腕、铁的制度、铁的纪律、铁的措施”，全面加强禁毒工作，再掀禁毒防艾人民战争新高潮；全州各级干部要进一步强化禁毒防艾使命意识，坚持走党的群众路线，把遏制毒品和艾滋病的蔓延作为顺应民意、惠及民生、赢得民心的最迫切任务，落实禁毒防艾各项措施，净化民族关系和谐发展的社会环境。一是要坚持党政“一把手”负责制，从抓紧落实州、县两级组织保障体系入手，进一步明确工作任务，做到领导统一、指挥统一、管理统一和考核统一，确保全州工作一盘棋。二是要强化责任落实、督查问责，把抓禁毒防艾工作成效纳入考核工作中，作为单位考核、干部年度考评奖惩和提职晋级的重要依据，严格实行季度通报和年终考核末位通报制。三是要继续探索完善以政府投入为主、分级负担、多渠道筹资的经费投入机制，建立健全禁毒防艾经费自然增长机制。四是要结合德宏州实际，使禁毒防艾知识进校园、进课堂、进村寨不流于形式，推进禁毒防艾人民战争深入发展，切实减少毒品危害，有效控制艾滋病蔓延。

4、推进人力资源开发和人才队伍建设，为德宏州民族关系和谐发展提供人才保障。少数民族干部是我们党搞好民族关系的骨干力量，是党联系群众的桥梁和纽带。他们来自本民族群众，与本民族成员有着广泛而密切的联系，多数干部熟悉本民族的历史和现状，通晓本民族的语言和文字，懂得本民族的生活方式和风俗习惯，易于了解本民族人民的疾苦和要求，对本民族有着天然的感情，在处理民族问题和纠纷中具有其他民族干部不可替代的特殊作用。德宏州要用足用好政策，实施少数民族干部素质提高工程，采取干部交流、挂职锻炼、专业培训、参观考察、党校学习等形式。要加大对本地少数民族干部尤其是人口较少民族干部、通晓本民族语言的干部人才的培养选拔力度，提高少数民族管理本民族事务的能力。要努力造就一支与德宏州经济社会发展相适应，结构合理、素质优良，能应对处置复杂局面和矛盾纠纷的民族干部队伍，为德宏州民族关系的和谐发展提供人才保障。

5、实现民族团结教育全面化，高度重视民族宗教工作，筑牢民族关系和谐发展的思想防线。要把民族团结教育纳入公民道德教育的全过程，在各级各类学校开设民族理论政策、民族知识课程，推动民族政策法规进机关、进学校、进村寨、进头脑。要充分发挥各类媒体对民族团结社会舆论的正面导向作用，使全州各族干部群众全面了解党和国家民族宗教政策的主要内容，在各族群众中牢固树立各民族平等、团结、互助、和谐、彼此不可分离的思想，引导各族干部群众增强维护和珍惜民族团结的坚定性和自觉性。要在各族群众中加强相互尊重各自宗教信仰、宗教活动必须遵守国家法律的教育，切实保护信教群众、宗教团体正常的宗教活动和合法权益，发挥宗教在促进社会和谐方面的积极作用。要深入开展社会管理综合治理，对于极少数挑拨民族关系、破坏民族团结、制造恶性事件的犯罪分子，特别是民族分裂势力、宗教极端势力、暴力恐怖势力，要坚决依法打击，从而维护民族宗教领域的和谐稳定。

①杨圣敏：《当前中国的民族关系：调查与思考》，《民族宗教研究动态》，2011 年第4 期。

②叶介甫：《正确认识和处理民族与发展的关系》，《中国民族报》，2012 年5 月25 日。

③《有一个美丽的地方——德宏州》，德宏州民族出版社，2013 年版。

④《中共德宏州委、德宏州人民政府关于全面加强禁毒工作的意见》，2014 年4 月。