论我国“以人为核心”的城镇化

金朝霞

（中共盈江县委党校 教务处，云南 盈江 679300）

党的十八届三中全会指出：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调发展”①。毫无疑问，这是在深刻总结多年来我国促进城镇化建设的经验教训基础上作出的一个重要决策，但要真正落到实处，需要深入全面地理解其内涵，并在基础上进行各方面创新，使其和工业化、信息化和农业现代化紧密地联系起来。

一、“以人为核心的城镇化”的内涵

城镇很久以前就有，如希腊的城邦、欧洲中世纪的城堡、中国历代的政治、军事中心，但古代的城镇很少是工商业发展的结果。最初，很多地方的城镇实际上是一些围子，“在平时，这些围子总是空着的。只有当举行宗教的或世俗的典礼，或者战争迫使人们带着牧群到那里避难的时候，人们才涌到那里”②。因此，城镇化是近代以来工商业逐渐发展并日益改变整个社会面貌的产物，是指一个地方、一个国家工商业发展到一定水平，农业在整个国民经济中的地位下降，且由于现代科技和管理方式的介入而需要较少的劳动力，而形成的人口、产业、相关公共服务都向一些地方集中的现象和过程。

马克思、恩格斯指出：“资产阶级使乡村屈服于城市的统治。它创立了巨大的城市，使城市人口比农村人口大大增加起来，因而是很大一部分居民脱离了乡村生活的愚昧状态”③，描述的是资本主义状态下欧洲城镇化的现象。工商业的发展、技术革命的不断升级，生产社会化程度的不断提高，使资产阶级和资本主义国家的收入来源越来越广泛，社会分工越来越专业化，服务业从农业和工商业中分化出来，并在社会中发挥着越来越重要的作用，对劳动力的需求越来越大，吸引着大量的农村人口转移到城市。这样，农村的人口少了，土地的利用水平由于现代资本、技术、管理的进入而大大提高，需要的劳动力越来越少，人口走了，乡村并未凋敝，农产品不仅未短缺，质量也越来越高。而自然环境由于人口压力减少而逐渐恢复，人与自然关系重新变得协调。

城镇化理论上一般叫做城市化，只是因为中国人多地少，各类达到规模的城市很难容纳相关产业和人口，希望县以下的具备条件的地区较多地发挥吸纳人口和产业，在城市化中发挥更大作用，所以，现在统称为城镇化。但主要原理上是相同的，都必须是工商业得到发展，然后产生服务业的需要，提供大量就业机会，使得农民在比较效益推动下向城镇集聚，进行就业和创业，改善他们的生活。然后，随着国家发展水平的提高和对食品需求额的增加，资本、科技、现代管理方式逐渐向农村介入，农业现代化得以实现。

因此，中国的城镇化不是一个纯粹解决户籍的问题、征收农民土地扩大土地财政的问题、照顾农民福利的问题、让农民住高楼大厦的问题，而是发展的需要，也是发展的结果。这种以人为核心的城镇化，就是要尊重工业化、信息化、农业现代化的规律，贯彻落实科学发展观，按照地方和整个国家工商业发展的需要，解决长期以来二元户籍结构及其中附着的各种城乡不平等，恢复户籍制度的本来功能，逐渐使人口迁徙成为自由，市场发挥出在各种要素集聚辐射过程中的决定作用，提高资源配置的效率。在这一过程中，由于生产发展得到有效促进，资源的利用效率提高，农产品的产量和质量，由于技术和管理的改善而不断提高，农村需要的劳动力减少，从产品的价格和相关补贴能给农业带来应有利润。国家统筹起来的财物力不断增加，每个人享受的基本公共产品和服务大为增加，付出劳动多的人能够得到与之相称的收入；社会还会有贫富差别，但每个人都衣食不愁，过得比较知足；大多数有潜力的人可以到更广阔的市场上去寻找机会，通过自己创造性的劳动不断改善自己的处境，最弱势的人也有相当水平的保障。

二、我国城镇化中存在的问题

1958年，随着一系列左的政策的实施和国际环境的变化，粮食短缺问题越来越严重，国家颁布《中华人民共和国户口登记条例》，实行严厉的二元城乡户籍政策。改革开放以后，虽然在市场经济的发展和流动人口的不时冲击下，该条例造成的城乡藩篱在不断稀释，但不以人为核心的问题依然广泛存在。

1、视野狭窄。城镇化是市场经济发展、人口和各类资源集聚和辐射的后果，是开放的和流动的。因此，从人的角度看，城镇化最重要的是使人到最适合其就业创业的地方并在当地城镇化，最终在权衡各种利害关系的基础上选择是否转户。所以，国家相关政策始终强调尊重农民意愿，《云南省人民政府关于加大城乡统筹力度促进农业转移人口转变为城镇居民的意见》（云政发〔2011〕188号）也指出，要坚持“尊重农民意愿，坚持转户自愿、退地自愿有偿”的原则。但在实践中，往往把城镇化局限于本区域内，限于解决户口问题，考虑农民能力问题不够。所以，云南省的意见中提到要完善制度，让农民“带着资源、带着保障、带着资本、带着资金、带着尊严进城”，就没提让农民带着本领进城，也没讲如何促使农民到全国有条件的地方城镇化。各地执行中，更是局限于本地考虑问题。

2、成本意识缺乏。由于特殊历史原因形成的城乡二元户籍制度，使得城乡户口承载了不同的利益，农村户口长期以来享受的待遇和城镇有很大的差别。因此，一旦转户，政策中明示必须兑现的福利待遇需要配套手段来加以落实。云南提出的城市这床被子和五件衣服，就涉及税务、金融、医疗、养老保险、教育设施建设等，都需要钱。从云南省试点地区的情况看，没有充分的成本考虑，农民转户后，如果本地经济社会发展水平跟不上，城市的被子盖上、衣服穿上，或政府承诺要给，也不会有安全感、幸福感。其中最重要的是教育，很多农民转户，根本上就是冲着教育去的，希望通过解决户籍问题使子女有一个比自己更好的教育机会。就云南省而言，要落实省里提出的“按照‘以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学接收为主’的原则，切实保证农业转移人口子女平等接受义务教育”，不是几千万、几亿元的问题。在这些衣服被子无法兑现的前提下，贸然加快农转城速度，不是一个好主意。

3、过分强调完成转户人数。云南省提出十二五期间每年转户120万人，2015年至2020年，每年转户80万人，云南省德宏州相应地提出2万和1.5万的指标，但这些指标的提出依据都不够明确。因此，在执行中，常常被各级政府和部门当做刚性任务来完成，花在打产业基础方面的力量反而不够。执行者为了完成转城人数，除弄虚作假之外，把一些根本不符合转户要求的农民优先转到城镇来。如云南促进农转城的目的是“有效缓解城乡人力资源矛盾”，但在实践中，很多地方“把享受农村低保、五保、定补人员、优抚对象等弱势群体作为‘农转城’的主要对象”，转的最快的就是老人、集中供养人口。云南省德宏州转户人口中，60岁以上的达到30.47%（45岁以上占转户人员的60.43%）；农村中的孤儿、五保户和其他集中供养人口100%转为城镇户口，以便完成转户任务。所以，2014年4月，云南省就此发出通知，“从今年起不再给各州市下达‘农转城’指标”④。

4、对农民权利尊重不够。从中央到地方，各级政府的城镇化政策都在强调尊重农民意愿。云南农转城的基本原则之一，就是“以人为本、自愿有偿。充分尊重农民意愿，坚持转户自愿、退地自愿有偿，从制度上、政策上保障农民自愿转变身份”。但在实践中，很多行为却很少尊重群众意愿，如将一个根本不具备城镇化要求的村委会，在不经村民会议或村民代表会议充分讨论的前提下，就通过行政手段直接改为居委会，而村民也就当然变成了城镇人口。还有土地，很多地方在进行土地确权，但几乎没有人考虑过村民对村中集体土地的终极所有权问题、本次承包期满后农民的土地权益变化问题，农村中的自留地、小片开荒地、坟地如何处置问题。很多地方转户的过程中考虑的是如何将土地拿来盖房，实现土地城镇化，维持土地财政。所以，全国土地出让收入越来越高，2013年地方政府土地出让金收入决算数为39073亿元，是预算数的152.6%⑤，城市空房越来越多，有人研究认为2013年达22.4%⑥。

三、坚持“以人为核心”推进城镇化的对策

“以人为核心”的城镇化是有规律的，最重要的是在工业化、信息化、农业现代化中“合理引导农业人口有序向城镇转移，有序推进农业转移人口市民化”；最关键的环节是培养产业基础和农民的就业、创业竞争力，没有这两个基础，城镇化不仅是空的，还会留下后患。因此，在下一步工作中，我们必须冷静下来，在实事求是的基础上认真总结前一段时间的经验教训，扎扎实实地做每一个并不轰轰烈烈的工作。

1、合理规划。在城镇化建设规划中，必须考虑进城农民的发展问题，让农民“进城”后有事做，有奔头，绝不能让住进高楼大厦的农民成为城市贫民、城市隐患、城市负担。这是一个很现实、很敏感、很棘手的问题，又是一个必须解决好的问题。随着城镇规模的扩大，将会使一部分农民将失去原有的土地，即使没有失去，也会因为离开土地较远，而无法再回去像原先那样耕种。农民进城后，搬离了原来的家园，可能会造成原有耕地的荒芜。如何使进城农民的原有土地得到合理使用，不至于造成宝贵土地资源的浪费，在规划中也应有必要的考虑。最基本的原则就是通过培养非农产业和提高农民就业创业竞争力，促进农民在非农产业就业，在确定土地权利的基础上来促进土地流转和农业现代化。

2、因地制宜。中国幅员辽阔，城镇化建设一定要充分考虑各地的具体情况，不能一哄而上，为城镇化而城镇化。城镇化的规模、进程要与当地经济文化、社会发展、群众需求、人口数量、环境承受力等相适应。人口素质高、经济较发达、基础设施较好的地区，产业基础扎实，规模可适度大一些，进度可适当快一些；人口较少、产业支持能力弱的地方，就要适当控制规模，进度也可稍慢一些；特大城市要采取必要措施防止人口增长过快，避免给生态环境带来过重压力。此外，在城镇化建设进程中，相关部门还要注意体现当的特色文化、特色产业，突出地方特色和民族特色，形成独具特色的建筑群，使城镇无论如何发展，都有一份文化的厚重。

3、循序渐进。城镇化建设是一项涉及问题多、影响面大、政策性强、事关人民群众切身利益的综合性战略工程。由于区位、民族和历史文化等方面的原因，我国发展不平衡的问题较为突出，不同民族、不同区域间差异极大。且不说边疆和内地，发达地区和落后地区的差异，就是在同一个区域，城乡之间，山坝之间，不同民族之间，亦有着极大的差异。因此，城镇化建设必须依据不同地区的实际，谨慎决策，稳妥推进。当地党委政府，特别是县（市）党委政府，要以当地社会政治、文化教育、人口素质、自然资源、经济结构、发展潜力等为依据，综合考量，在充分调查研究的基础上，制定出当地城镇化建设的时间表。特别是对于一些条件较差的城镇，刚开始时可能愿意来的人不多。因此，必须先打基础，创造对要素的集聚力和辐射力，培育非农产业，然后慢慢扩大规模，把更多的人口吸纳到城镇中来。

4、尊重民意。城镇化是社会经济基础演变的结果，但上层建筑对经济基础有反作用。由于我国长期实行的二元城乡结构阻碍着这种自然过程，因此，我们必须随着产业、就业、人们流动的状况，改革户籍制度，为工业化、城镇化、农业现代化消除发展障碍，让人民分享更多的改革红利。但这种改革要在充分尊重人民权益和自愿的基础上进行，否则就违背了改革的初衷，上层建筑对经济基础的作用就是负面的。我们把制度条件创造在那里，让人们在充分权衡转户对自己利弊的基础上作出决定，不仅是对城镇化规律的尊重，也是我们为人民服务宗旨的体现。所以，在“以人为核心”的城镇化过程中，特别是户籍转换和土地处置问题上，一定要加强宣传，尊重民意，让人们在相关信息逐渐对称的基础上、在现有制度基础上自觉选择转还是不转、在哪里转、什么时候转。决不能为了土地财政和完成指令性任务强迫农民转户，更不能破坏村民自治制度，成建制转。对这几年已经通过不慎恰当的方式转户的农民，要充分考虑其在市民化过程中面临的问题，采取有效扶持措施，增强其在城市的就业创业能力，早日融入城市。

注释：

①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》，2013 年11 月19 日

②（比）亨利·皮雷纳著：《中世纪的城市》，商务印书馆，2006 年版，第37 页。

③《马克思恩格斯选集》，第1 卷，人民出版社，1972 年版，第253 页。

④《云南今年起不再下达“农转城”指标》，人民网-云南频道，2014 年4 月15 日。

⑤《2013 年中国地方政府土地出让金收入近四万亿创新高》，中国新闻网，2014 年7 月15 日。

⑥肖正华：《住房空置率数据之争》，《中国建设报》，2014年6 月18 日