云南“农转城”人员市民化问题探析

蒋树芬

（中共玉溪市委党校 公共管理教研室，云南 玉溪 653100）

“农转城”人员市民化，更重要的是在拥有城市户口、享受与市民同等的待遇的基础上，使转城人员综合素质、价值观念、生活方式、行为习惯、生存环境、生活水平、社会交往等逐步适应市民社会实现农民市民化。换句话说，也就是指农村人口在经历户籍身份的转换、自身综合素质的提升、市民价值观念的形成、职业与就业状态的转变、生活方式与行为习惯的转型后，真正融入城市生活，被城市居民所认同的过程和结果。党的十八届三中全会提出：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”，核心问题就是农民的市民化。因此，推进农业转移人口市民化，关系到工业化、城镇化乃至整个现代化的健康发展，关系到改革发展稳定的全局。本文仅就云南省近几年已转城人员的进一步市民化问题提出一些思考。

一、云南省“农转城”人员市民化过程中存在的问题

2011年11月，云南省第九次党代会做出了“农转城”的重大战略部署，提出引导农村人口有序向城镇转移的“两床被子”、“十件衣服”政策。在该政策的推动下，云南“农转城”工作大力推进，转户人口数量位居全国前列，实现了历史性突破。截至2013年底，云南已有496万农民顺利转户，户籍城镇化率从2011年底的16.5%上升到目前的27.2%，提高了10.7个百分点。但在已转户的496万人中，州（市）政府所在地转户4.7万人，占0.94%；县城和县级市转户43.7万人，占8.8%；建制镇转户428万人，占86.4%；实现了就近就地的“农转城”。这些“农转城”人员尤其是占转户总数86.4%的就近就地转户的人员虽然具有了市民身份，但改变的只是从农民到市民的身份变化，思想观念、生存环境、生活方式、社会地位等没有发生根本改变，其市民化问题相当突出。为此，2014年5月，云南省正式下发《关于进一步加强和改进农业转移人口转变为城镇居民工作的通知》，明确指出：从今年起省政府不再对各州市下达年度转户指导性计划任务，不再对各州市年度任务数量完成情况进行考核。这在一定程度上是对之前推行的“农转城”政策过分强调转户数量的矫正，更加重视“农转城”政策的落实和转户人员权益问题的保障，为进一步推进云南“农转城”人员市民化奠定了一些基础。但两年多“农转城”中，已经完成户籍转换的人员，要真正完成市民化，还有很多需要进一步解决的问题。

1、思想观念、生活方式不能与市民同步。当前，“农转城”人员在价值观念、思维习惯、生活方式等方面依旧保有乡村文化的特征，市民化难度较大。广大“农转城”人员深受乡村传统思想文化和价值观的影响，小农意识根深蒂固，在一定程度上，思想保守、循规蹈矩、不愿意接受新事物和新环境，思维模式较单一，对新事物和新变化缺乏敏感性。尤其是老年村民思想观念更加落后，不认同城市现代的、积极的思想观念，跟不上时代的脚步。在生活方式上，大多数“农转城”人员长期过着日出而作、日落而息的生产生活，对土地有着严重的依赖性，追求自给自足的生活，满足于解决温饱问题，小富即安，他们要适应城镇的生产生活方式需要一个长期的过程。

2、生活水平难以与市民同步。“农转城”人员的受教育程度普遍都不高，综合素质和能力普遍较低，大多数人缺乏一技之长，也没有能力和意愿对自身的知识、技能进行再投资，自我发展能力较弱，对于某些高素质、高层次的技术、管理型等工作岗位难以胜任，很大程度上限制了其就业范围，只能从事一些工作条件差、劳动强度大、职业病发病率高和工伤事故频发的高危行业或者收入少、工作时间长的低技术工作，就业质量不高，收入水平低，造成就业收入与在城市生活的开支成本不平衡，生活无法改善，在城镇生存困难。乡村“农转城”人员大多依靠土地为生，收入渠道单一，收入低微，有的家庭虽有成员外出打工，也因工作不稳定导致家庭经济收入不稳定，很多家庭生活水平不能与城镇相比。据云南省2013年国民经济和社会发展统计公报显示：2013年全省农村居民人均纯收入为6141元，城镇居民人均可支配收入23236元，两者绝对差额为17095元，城乡居民收入差距为3.8：1，如果再加上城镇居民的各种福利和补贴，实际收入差距会更大。较大的收入差距导致“农转城”人员的生活水平与城镇市民难以平齐。

3、市民待遇没有名至实归。“农转城”政策就是要让“农转城”人员同享市民待遇，但当前附着在户口本上的市民权益在很大程度上未能真正落实。第一，随着城镇人口不断增加，城镇配套设施和公共资源的不足日显突出，城镇原有的教育、住房等资源不堪重负。如在教育方面，按照“农转城”政策规定，要切实保证转户居民随迁子女平等接受义务教育，按照“以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学接收为主”的原则，在居住地一视同仁就近入学。目前云南城镇的教育资源有限，教育容量、学校布局、师资力量、设施设备等均不能适应大批新增的“农转城”人员就学需要，各学校人满为患，为落实这一政策增加了难度。在住房方面，大部分“农转城”人员因为收入低、高房价等因素导致住房难，居住空间狭小，环境脏乱差，严重影响生活质量和身体健康。“农转城”政策规定转户后可以申请保障性住房、经济适用房、廉租房居住，但云南目前保障性住房、经济适用房、廉租房房源供应有限，虽然各地州市积极落实相关政策，从新建的廉租房和公租房中留出部分配租给符合政策的转户居民，但数量极少，难以满足其需求。第二，乡村基础设施差，乡村“农转城”人员不能共享城镇的公共资源与服务。一是村庄建设无规划，杂乱无章，建筑多样不统一，村容村貌严重影响视觉。二是村庄道路硬化程度低，很多乡村道路还是泥土路。三是公共照明设施缺乏，夜晚出门漆黑一片，与城镇的灯火辉煌形成鲜明对比。四是供水设施不完善。许多村庄饮水主要依靠村里的水井或村庄附近的水塘，村民饮水问题突出，尤其是近几年干旱严重，许多村庄人畜饮水极其困难。五是公厕、垃圾房等公用设施缺乏，造成村民入厕难，许多村庄垃圾成山，恶臭熏天。六是乡村的教育条件较差，托儿所、幼儿园严重不足，中小学教学设施落后，现代化设备极其缺乏，师资力量薄弱，乡村的“农转城”人员不能享受与城镇居民相同的教育资源。七是乡村医疗卫生条件差，医疗机构严重萎缩，医疗设施落后，医疗水平低下，不能满足转户人员的需求。八是公共文化服务设施如文艺活动场地和体育设施缺乏，广大“农转城”人员文化生活匮乏，封建迷信和赌博盛行。乡村的人居环境导致乡村“农转城”人员在生活条件上难以与城镇市民同步。

4、缺乏城市归属感。“农转城”人员在社会交往方面主要以亲缘、友缘和地缘为纽带，社会交往圈子较小，多在亲友、老乡间交往，基本与市民之间没有任何交集的社会交往网络，极少参加主要由市民组成的各种文化体育活动协会、志愿者协会、社区组织、社区活动等，游离于城市生活之外。乡村“农转城”人员的社会交往也仅限于本村村民和亲戚朋友，范围较小。这些“农转城”人员在身份认同、前途、归属感等方面存在很多矛盾和困惑，缺乏城镇的融入感和归属感，难以真正融入城市。

二、解决云南“农转城”人员市民化问题的路径

“农转城”政策的创新之处在于让农民享受城市居民和农村人口双重待遇，推进城乡经济社会协调发展，实现城乡一体化。要使“农转城”人员真正盖上“两床被子”，穿上“十件衣服”，融入城市，真正市民化，就要认真落实“农转城”的各项政策，不唱空调子，不搞花架子，着力解决当前存在的各种难题。

1、引导“农转城”人员转变观念，培养现代市民意识。“农转城”人员从农民到市民的身份变迁，不只是一纸户籍称谓的简单变化，而是一个农民不断摈弃其农民的落后思想观念和生活方式，形成市民的思维、行为方式和价值观的过程。“农转城”人员要实现过上城里人生活的“市民梦”，就必须转变一些传统的思想观念，早日形成现代的、积极的、文明的市民观念，成为生活方式和思想观念双重意义上的市民。第一，要自觉转变思想观念，打破落后思想观念对自身的束缚，克服小农意识，勇敢“走出去”，第二，要培养起居安思危的忧患意识，克服“等、靠、要”的依赖思想和自给自足的生存状态，敢于接受新事物和新环境的挑战，培养自己的开拓进取精神，争做自尊、自信、自强的转户人员，积极融入城市生活。各级政府和相关部门要积极开展各种形式的市民观念教育活动，帮助转户农民逐步革除小农意识，转变落后思想观念，形成与城市文明相融合的市民观念，使其顺利地实现身份转变，成为真正意义上的市民。

2、积极创造条件，实现“农转城”人员的生活水平与市民同步。要提高“农转城”人员的生活水平，就要千方百计增加他们的收入，这需要政府、企业和个人三方面的共同努力。城镇“农转城”人员进城后要留得住、能发展，关键要解决好就业问题，这是解决“农转城”人员生存难题的根本。因此，要积极改善“农转城”人员的就业环境，增加就业岗位，增强其就业能力。第一，加快拓展就业空间。在加快工业化进程中，要兼顾劳动密集、资本密集、技术密集型产业的协调发展，大力发展中小企业和资源劳动密集型企业，扩大就业容量，也可大力发展适合城镇转户人员从事的“三保”（保安、保洁、保姆）、“三托”（托老、托幼、托病）等社区服务业，进一步增加公益性就业岗位，优先安排就业困难的城镇转户人员家庭成员就业，帮助解决其生存难题。第二，鼓励劳动密集型企业录用“农转城”人员，对那些录用“农转城”人员达到一定比例的企业进行奖励，保证“农转城”人员的就业渠道。第三，加大培训力度。结合经济社会发展需要和“农转城”人员的就业意愿和特点，强化对“农转城”人员的技能培训，确保“农转城”人员都能接受不少于1次的有效专项职业能力培训或职业技能培训，可采取政府部门和社会力量办学相结合的方式，整合各类职业培训机构和职业学校的力量，扩大培训面。此外，还可充分利用地州市县区、乡镇党校的资源，积极开办转户人员讲习所，让党校的优势充分发挥，做到“根据需求推荐，根据需求培训”。第四，加大创业支持力度，优化创业环境，着重从政策、资金、信息及服务等方面鼓励“农转城”人员自主创业，增强其在城镇发展的能力。第五，增加就业创业服务窗口，免费提供政策咨询、求职登记、职业指导、职业介绍、失业登记等服务。第六，强化对就业中介的管理，规范其经营行为，打击各种以劳务输出为掩盖的欺诈活动，保护“农转城”人员的权益。第七，乡村“农转城”人员主要依靠土地，因此，必须确保在过渡期内“农转城”人员的土地承包权，确保“农转城”人员在土地流转过程和土地征用过程中的主体地位，在严格落实耕地保护制度时，要配套使用多种补偿方式，制定合理的补偿标准，有效保障“农转城”人员的切身利益。同时要为“农转城”人员转移宅基地等固定资产提供科学合理的制度支撑，加快其流动性，提升其价值，为他们尽快实现市民化提供物质基础。第八，乡村“农转城”人员还要积极主动外出寻找就业机会，发扬不怕苦不怕累的精神，发挥自身特长，做适合自己的工作，赚取额外的工资收入，政府部门也要积极为其创造就业条件：一是要可以把就业服务机构向乡镇延伸，形成覆盖县、乡、村的就业服务网络，为乡村转户人员提供充分的就业信息、咨询、职业介绍和培训服务。二是要建立城乡衔接的就业与失业登记制度，切实掌握转户人员外出就业状况，并把转户人员的转移就业率作为考核政府工作业绩的重要指标。三是针对已经失地的乡村转户人员，要充分考虑失地村民的切身实际，想方设法为失地人员提供就业机会，如在土地征用过程中与就业安置结合起来，把土地征用协议与就业安置协议捆绑起来，协议或者强制性地要求征地单位提供一定数量或一定比例的就业岗位，或约束征地单位在同等条件下优先录用被征地转户人员。

3、推进城镇公共资源与服务向“农转城”人员延伸，共享市民待遇。要让“农转城”人员真正市民化，就要切实解决附着在户口本上的权益问题，让他们与市民同等待遇。第一，要提高城镇公共资源与服务的承载力，迎接庞大的“农转城”人员的到来。一要不断提升教育资源承载力，实现“同城同教”。要保障转户人员子女接受公平的义务教育，让其适龄子女及时就学，与城镇学生统一教学、统一管理，共享同等的“两免一补”政策和助学金、奖学金、减免学费等政策；要加大教育投入，逐步调整优化城镇中小学布局，不断完善学校校舍、教学设施、师资力量的配备，进一步整合优化教育资源，加快建设和扩大一批城镇幼儿园、中小学、职业学校，解决城镇就学压力，逐步提高公办学校和优质学校招收城镇转户人员子女的比例。二要着力解决“农转城”人员的住房问题，实现“住有所居”。要进一步扩大政府保障性住房的保障范围，逐步把城镇转户人员纳入政府廉租房、经济适用房和限价商品房的政策享受范围内，优先解决困难转户人员的住房问题。同时建立健全转户人员住房公积金制度，由用工单位和本人共同缴纳住房公积金，并可享受住房公积金贷款购房。也可考虑采取政府引导和市场运作的方式，集中建设一批面向城镇转户人员的保障性住房，或者通过适当补贴，鼓励街道、社会单位和集体将存量房、闲置房改建为适合“农转城”人员租住的公寓，有效解决“工者有其居”的问题。第二，要推进城市公共资源与服务向农村延伸，现代文明向农村普及。一要完善乡村基础设施，优化乡村人居环境。要加大财政投入力度，把“农转城”人员居住区域纳入城镇基础设施建设的范畴，实施道路硬化、植树绿化、水体净化、路灯亮化、环境美化、特色文化“六化”工程，强化通讯、供水、供电、供气等市政配套建设，改善乡村转户地区人居环境，缩小城乡差距，重点解决村庄建设规划、危旧房屋改造、道路硬化、公共照明、人畜用水、公厕、垃圾清理、污水排放等问题，加强幼儿园、小学校舍建设和维修，加强乡镇卫生院所的建设，实现所有乡镇有卫生院，所有村委会建有卫生所，并不断改进医疗设施设备。同时，加强公共文化服务阵地建设，完善公共文化服务设施，争取在每个自然村都修建一个文化活动室、一个露天舞台、一个小广场，配备相应的体育锻炼设施。二要优化乡村教育资源，如培训现有乡村教师，提升其素质和能力，按需招考优秀人员补充到乡村教师队伍，实施城镇送教下乡、城乡互动学习培训等，不断实现城乡教育资源同步。三要完善乡村医疗卫生资源。借鉴红河州开远市的城乡医疗帮扶模式，探索实行城市医院对乡镇卫生院的新型委托管理模式，由市级医院长期派驻优质医疗队伍坐诊乡镇卫生院，使“农转城”人员足不出乡镇即可按卫生院收费标准享受城市医院的优质服务和医疗水平，实现“农转城”人员在乡村方便看病、看得起病、看得好病的目标。四要健全乡村公共文化服务体系，逐步实现城镇基本公共文化服务均等化。加强文化队伍的培养，采取奖补结合、以奖代补的政策，积极培育业余文艺队，广泛开展各种文艺活动，丰富文化生活，对参与辖区内外赛事获奖的文艺队给予不同程度的奖励。

4、关爱“农转城”人员，增强其城市归属感。对“农转城”人员而言，缺乏归属感和对未来的不确定性是他们心中最直接、最关心的问题。增强“农转城”人员的城市归属感需要政府、市民和农转城人员共同努力。第一，各级政府和有关部门要及时关爱这些“农转城”人员，将他们按长期居住地纳入城乡社区管理，努力营造一个良好的让他们能够广泛参与的社区环境，通过组织丰富多彩的社区联谊活动、一对一结对帮扶活动和健康向上的社区文娱活动等形式，为他们提供社会交往平台，让他们在潜移默化中改变传统的思想价值观念，自觉培养起对城市文明的认同感和对城市生活的责任感，不断养成城市居民的生活方式和行为习惯，尽快融入城镇生活。还可考虑为他们搭建参与城市建设和发展的平台，逐渐培养起他们的城市主人翁意识。此外，政府还可依托培训，积极帮助他们增强社会交际能力，同时注重对他们的心理承受能力的培训，提高他们参与竞争的意识，引导他们实现“洗脑进城”，帮助他们从心理上尽快融入城市社会。第二，对市民来说，必须充分认识到“农转城”人员为当地经济社会发展做出的贡献和牺牲以及“农转城”人员市民化的必然性和重要意义，自觉转变观念，消除心中对他们的偏见、排斥、歧视和不满，采取包容、理解的态度，帮助和支持他们早日真正成为当地的一份子。第三，农转城”人员也要增强融入城市的主动性，在平常的工作和日常生活中，要主动与同事、邻居等进行交流和来往，以此结交更多的市民朋友，推动自身的社会交往网络向更高层次和更大范围拓展，不断提升城市归宿感、归属感和幸福感。

①《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，国办发9 号。

②《云南省人民政府关于加大城乡统筹力度促进农业转移人口转变为城镇居民的意见》，云政发188 号。

③ 《云南省加大城乡统筹力度促进农业转移人口转变为城镇居民的实施办法（试行）》，云政办发195 号。

④秦光荣：《统筹城乡发展 创新政策措施 加快农业转移人口转变为城镇居民进程》，在全省加大城乡统筹力度促进农业转移人口转变为城镇居民工作会议上的讲话，2011 年11月2 日。

⑤李纪恒：《全省加大城乡统筹力度促进农业转移人口转变为城镇居民工作会议结束时的讲话》，2011 年11 月2 日。

⑥《云南省城乡统筹转户工作进展情况》，省城乡统筹协调领导小组办公室，2014 年3 月28 日。

⑦玉溪市人民政府：《关于加大城乡统筹力度促进农业转移人口转变为城镇居民的实施意见》，玉政发［2012］116 号。

⑧邱鹏旭：《对“农业转移人口市民化”的认识和理解》，《人民日报》，2013 年3 月13 日。